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预算公开的法律基础

“财政预算公开与防治腐败“三地研讨会

第一专题：

财政预算公开的法律依据和现实意义

预算公开的法律基础和现实意义

澳门特别行政区廉政公署关冠雄

2010年8月26－27日黑龙江·哈尔滨

预算公开的法律基础和现实意义

关冠雄

目次

一、緒論　二、預算公開的基礎法律制度及監督　三、預算的審核、通過、執行及效力　四、澳門特別行政區財政預算的原則、組成及修改　五、對當前澳門預算公開的思考及展望　

关键词:

预算（budget）透明度（transparency）审计（auditing）《基本法》（BasicLaw）

四川试行社保基金预算预决算信息将逐步公开（2010-07-21成都晚报）、中央预算重点支出争取明年按项公开（2010-06-24北京日报）、政府预算公开，最低要求是不做假账（2010-06-22长江日报）、高强：

预算要反映民意接受本报专访，称推动政府预算公开条件已成熟（2010-06-17新京报）、叶平：

预算公开只怕“欲盖弥彰”（2010-06-07东湖评论）、预算公开审议就是“阳光”防腐（2010-06-03新民晚报）、深圳市财政委通报市财政预算情况各部门预算“两会”后公开（2010-05-27南方日报）、政府部门明年全部晒预算涉密单位除外；5月底前须公开预算的45个部门大多数已公示，市公安局等部门尚未公布（2010-06-01新京报）、四部委首次公开部门预算住房保障支出『花钱』多2010-04-06每周文摘）...

财局复议员预算执行质询（2010-07-24澳门日报）、审计署依法审计政府帐目监察部门编制预算但无修改权（2010-07-28澳门日报）、澳门馆预算够神秘开幕之时才肯讲（2010-01-20正报）、审议明年工作大纲及预算草案民署谘委倡完善小区设施（2010-08-10澳门日报）民署谘委会特别会议审议明年工作大纲及预算（2010-08-03濠江日报）、立会通过2008年预算执行报告（2010-07-21市民日报）、明年财案获一般性通过预算收入524亿料赌税增一成八（2009-11-27澳门日报）…

香港今日公布预算外界预计将行赤字财政（第一财经日报2009-02-25日的报导）陈家强表示香港今年面临预算考验（中国证券报2009-02-02日的报导）、香港特区新预算案获批全年公共开支预算达３２００亿港元（据中国证券报2009-04-24日的报导）、陈鉴林：

推广预算公开香港经验可借鉴全国政协委员、香港立法会议员陈鉴林表示，预算的监督和审核有利于政府的透明（2010-03-14新京报日的报导）…

从三地的不同报章媒体的标题，可以见到我们对预算公开的背景都不尽相同。

从一个公务员、领导、主管及人员的角度来看，尤其大陆法系的国家，预算及财务的相关规定似乎是大大小小的限制，甚至以为是官僚的产物。

但从程序合法性原则来看，可以肯定是有需要的。

在港澳，公款的运用，确实有着大大小小的法律规限。

而规限和保障，也只是角度不同而矣。

预算公开审议，也是“阳光政府”的体现，同时亦可防止腐败的发生。

对一个市民来说，政府预算又好像是很遥远的事。

但其实，自我们呱呱落地，一开眼所见到的即有可能是政府医院，即使是在私家医院，又或出生登记，以至稍后入学，我们也享有免费教育;以至工作时需纳税等等，无不涉及公共资源的正确及有效运用!

1、绪论

政府（国家）预算，从不同的角度来看，它会有不同的内涵。

必须承认，无论是民主国家抑或社会主义国家，预算都是政治的产物，是施政的重要机制。

从社会学的角度来看，它又是一种社会分配和调整的机制。

从经济学角度来说，它又代表着国家对资源的配置，是国家从社会经济中吸收、转移一部分的资源，来解决公共品的供给、矫正外部预性等问题。

而从广义的财政学来说，政府预算又与政府的公共选择理论（publicchoicetheory）、公共支出理论（publicexpendituretheory）、宏观经济及财税政策等功能息息相关。

涉及国家的采购政策、财政政策、多级及多层次政府的分权和分工、甚至国际支出的协调等。

幸然，从澳门这个小城经济来说，过往这些因素都不太突出。

可以简单地说，政府（国家）预算就是反映政府施政计划的主要文件，一方面它说了政府究竟做了多少工作及那些事情，另一方面它又显示政府如何及究竟耗用了多少的资源。

而澳门的预算，在模式上属欧洲型，但它又不同于荷兰的依赖“预算商業原则”（commercialprinciplesofbudgeting）的模式及西班牙的拉丁美洲型（LatinAmercianType），在监督上过往较依赖一个司法化的机制:

审计及行政法院。

回归后，基于绩效的考虑及《基本法》的规定成立审计署，澳门的预算模式于是进入了一个较新及弹性的形式。

从宏观角度看，可以总结预算法律制度是公共管理制度的一部分。

在法律技术上，公共的财政管理制度又包括采购管理、财产管理、各部门的组织运作与编制的管理、帐目管理等等范畴。

而上述各管理范畴，都受着连串不同的法律规定约束，由上到下、纵横错落、由一般到具体的不同位阶法律所组成。

同时，这些行政的规章及行为，都一般性地受到《行政程序法典》的约束，如在预算的透明度方面九九年的修订的《行政程序法典》，就一般性地确立了开放行政原则（第六十七条）。

当然，另一方面《法典》亦提供了弹性的法律依据，如非官僚化原则及效率原则（第十二条）。

类似的制度，亦可见于各国不同的行政信息公开法律制度中。

预算公开，相对于澳门特区总账目的审查来说，是行政当局财政活动的事前监督机制之一，同样系实现财政透明度和建立良好政府治理所必须，所谓财政透明度就是要求政府财政预算过程的透明公开，依法及时、充分及有系统的揭露财政信息。

公开性的基础，是制度化和法规化，使各级政府的财政关系以制度或法规形式加以规定，并公之于众，强调向社会大众公开政府的结构与职能、财政政策的目的、公共部门财务与财政预测等。

在国外，这些规定都会体现在不同的法规中，如《美国的权力下放法案》、《行政会议法》、德国的《税收分配法》等等。

而在澳门，除上《行政程序法典》外，预算的透明度都体现在我们大大小小不同的行政组织及编制的法律、行政行为的法律，以及行政授权及运作等多个及多层次的法律中。

而上述的不同法律，根据核准法规的公布与格式第3/1999号法律规定，任何法律、行政法规、立法会决议、行政命令及行政长官对外规范性批示、澳门特别行政区主要官员对外规范性批示、以"中国澳门"名义签订的有关国际协议、行政长官施政报告、各级行政立法司法官员的任免，以及其它对外发生效力及依法应公布的其它任免事项，都必须公布于《政府公报》第一组的法规，否则不产生法律效力。

（第三条及第四条）。

即使适用于澳门特别行政区的国际协议、而不同的政府的公告及声明，亦须公布于《公报》第二组。

这无疑亦增加了政府预算及财政相关法律的透明度。

在国际法方面，澳门并没有参与直接相关的组织。

但根据国际货币基金（theInternationalMonetaryFund）于1998年订定的「健全财政透明度施行守则」（theCodeofGoodPracticesonFiscalTransparency），要做到财政透明有四个重要的工作和指标，

（一）角色与责任的澄清（ClarityofRolesandResponsibilities），即界定政府的结构与功能，政府的职责，以及政府与其它经济部门的关系;

（二）公开信息的取得（PublicAvailabilityofInformation），强调完整财政信息的定期公开。

（三）预算编制、执行与报告的公开（OpenBudgetPreparation,ExecutionandReporting）包含在预算过程中所需要的各类信息;以及（四）对完整性的保证（AssurancesofIntegrity）关于财政信息的质量与对财政信息的独立审查。

由于本场研讨会主题及时间所限，以下本人仅能就预算的法律如何作出规范的部分作出简要的介绍。

在内容上，预算制度主要包括编制、执行、管理及监督等范畴。

大概这里大家比较关心的，是法律及法制中对预算的监督。

在澳门，预算的公开及透明度相对较高，各部门的预算及政府的总预算，都能适时地公布于《政府公报》（市民及传媒可于相关网站内轻易取阅）内，以供公众监督。

而其它的信息，如界定政府的结构与功能，说明政府的职责的组织法律，各部门的组织法规及人员编制，预算及修改等法律及信息，以及各公务员从考入公职、晋升及委任等相关数据，都可以轻易及免费从第一及第二类的政府公报及政府的网页中查阅，这是法律所强制规定的做法。

这对清晰政府及其人员的角色与责任，以及信息的透明度，有着重要的作用。

在财政信息完整性的保证方面，除内部的监督机制（各部门的资源管理单位）外，不同的机制如中央的备案机制，行政长官及经济财政司司长的政策协调及监督，立法会不同的、连续的监督方式，财政局的编制、执行及监督职能，不同位阶的法律的规限，都起着积极的作用。

两个独立行政机关当局（廉政公署及审计署）的外部监察，例如廉政公署在行政申诉及刑事调查中所担当的职能、审计署就《2008年度政府帐目审计报告》，以及立法会就各年《财政年度预算案》和《年度预算执行情况的报告》的政治、法律技术及财务角度的分析和公开讨论。

这监察制度的详情及内容，本人留待第二及第三场研讨同事详述。

可以说，尽管预算公开原则没有通过明确的法律确立，但从各项的法律制度中均已充分显示。

以下，我们将对预算法律的具体内容作较深入的介绍。

2、预算公开的基础法律制度及监督

澳门法律体制为一个源自欧洲的大陆法传统，所有政府对外的行政行为，都必须以法律为依据，并遵守相关的立法规定，接受多方面的监督。

在预算范畴方面，主要的法律有《基本法》、第41/83/M号法令所规范的《预算纲要法》（分别经第49/84/M号法令、第61/86/M号法令、第22/87/M号法令及第6/2006号行政法规修改）、规范公共财政管理制度的第6/2006号行政法规、每年的《年度的预算法律》及其它不同位阶的单行法规，如强制使用澳门币作支付信用卡及类似工具之付款的第16/95/M号法令、修改本地区总预算第七章名称及在开支分类增加一项目的第55/90/M号法令、将本地区总预算之结算及收入有关款项之小数凑成整数的第57/87/M号法令、订定采用支票作为一般缴付政府收入规则（经第58/98/M号法令修改）的第3/82/M号法令、关于准备二零一零年度政府施政方针、澳门特别行政区预算和行政当局投资与发展开支计划的日程表的第191/2010号行政长官批示、订定公共行政范畴的部门及机构支付公共开支以及透过出纳活动提取款项时所使用的工具的第388/2006号行政长官批示（支付开支的工具）、订定澳门特别行政区公共行政部门的预算修改及补充预算的相关步骤的第347/2006号行政长官批示、订定「确定及必要开支的负担」的各项开支的第325/2006号行政长官批示、订定登录在《行政当局投资与发展开支计划》的活动间的拨款转移程序的第40/2007号经济财政司司长批示、核准关于处理取得财产和劳务开支、常设基金帐目内开支及公款退回和返还的指引的第1/2007号经济财政司司长批示、核准公共收入及开支经济分类的指示，以及公共开支职能分类的指示的第66/2006号经济财政司司长批示，等等。

从这些法规的名称及技术用语，不难看到都是一些很细致及操作性强的规范。

除《绪论》中的各监督机制外，在监督的规范中要一提的，是第6/2006号行政法规第八十条所规定的预算的内部监控机制。

除部门及机构应实施有效的内部监控机制外，财政局按其组织法及在该法所定的职权范围内，对部门及机构作出内部审计及开支结算的监督。

内部审计报告书须送交经济财政司司长及审计所针对的部门或机构的监督实体（第八十一条）。

违反预算编制及执行的规定，以及违反有关公共开支的许可或支付的规定者，如不能因特别情节而免责，则因应缺失的严重性，课最高$10,000.00（澳门币壹万元）的罚款。

如发生亏空、挪用公款或其它有价物，又或不当支付，则强制责任人退回违法行为所涉及的款项，而实施违法行为的行为人亦需承担连带责任。

构成刑事的，亦会追究刑事责任。

除此之外，审计署亦具监察权限。

根据第11/1999号法律第三条（职责）规定:

审计署对澳门特别行政区政府预算执行情况进行审计监督，对澳门特别行政区总帐目撰写审计报告;除此之外，审计署对审计对象的预算执行情况和决算，预算外资金的管理和使用情况如资产、负债、损益及其帐目，财政收支和财务收支，以及有关公帑是否均按照恰当权限发放及支付，作出审计监督。

审计署还可对审计对象进行"衡工量值式"的审计监督，即对其在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。

除其经费全由公帑支付的实体外﹐审计署的审计对象还包括每年过半数收入来自政府者和每年不足半数收入来自政府但书面同意成为审计对象者。

同时，澳门特别行政区行政长官为公众利益得以书面授权审计长向任何被特许人进行审计监督。

在权限方面（上述法律第五条），审计署可以接收由财政局送交的澳门特别行政区的总帐目及各项周年帐表，对其进行审核；要求审计对象的部门负责人或任何人员作出解释，或提供执行职务所需的数据，以便审计署履行其职责；要求审计对象按照规定报送预算或财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其它与财政收支或财务收支有关的数据；翻查审计对象的任何簿册、文件或记录，并取其摘录，而毋须缴付任何费用；取得审计对象的人员所管辖的所有记录、簿册、凭单、文件、现金、收据、印花、证券、物料及任何其它政府财产；并得向检察院通告其认为适当的任何事宜。

3、澳门特别行政区财政预算的审核、通过、执行及效力

每年年初，澳门特区政府都会透过行政长官批示，正式定出准备翌年度政府施政方针、预算和行政当局投资与发展开支计划的日程表，并着手编制财政预算、决算（《基本法》第六十四条第四款）。

以今年为例，根据今年的行政长官的批示，预算的准备日程为：

至二零一零年六月二十八日——财政局将用作编制二零一一年财政年度特区总预算提案的格式，包括有关「行政当局投资与发展开支计划」之资料，连同有关的填写指引一并寄予各部门；至二零一零年七月十六日—经有权限实体审核后，各个部门填写二零一一年财政年度开展的「行政当局投资与发展开支计划」之资料送交财政局；至七月三十日——各个部门连同上述已填妥的格式（不包括「行政当局投资与发展开支计划」之格式），向财政局递交获监督实体一般性批准的预算提案；至七月三十日——财政局向土地工务运输局送交由各机关提供的提案数据，该数据关乎由土地工务运输局施行和/或跟进的工程、研究、计划或方案；至八月十六日——土地工务运输局分析各机关交来的各项提案，以便确定评估成本、施工期及参与方式，并送交财政局一份总提案，该提案包括实施条件，特别是预估之施工阶段；至九月六日——财政局呈交为订定二零一一年度澳门特别行政区预算提案的开支和收入总值、按经济分类编号分列每章的总负担之建议；至九月十七日——财政局告知关于载于二零一一年澳门特别行政区预算各部门及各自治机构所能得到的“公营部门——转移”金额的最后决定；至十月八日——各部门及自治机构的权限机关核准预算草案并呈具监督权限的实体根据行政长官既定指引审议该预算案，以及送财政局听取意见；至十月二十九日——向行政长官呈交二零一一年财政年度预算案、政府施政方针计划、行政当局投资与发展开支计划（PIDDA/2011）及澳门特别行政区综合预算（OR/2011）。

在十一月前，行政长官会批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议（《基本法》第五十条第十四款），正式向立法会提交财政预算、决算（《基本法》第六十四条第四款），以便由立法会作出审议，并根据《基本法》第七十一条第二款审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告。

倘若预算法律得到通过，行政长官得签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案（《基本法》第五十条第三款）。

根据第41/83/M号法令（《预算纲要法》）第十一条第一款规定，澳门特别行政区财政预算须透过立法会的法律予以执行，且须于预算所指之经济年度开始时执行。

”

但倘若立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特区整体利益的法案﹐经协商仍不能取得一致意见时，行政长官经征询行政会的意见﹐可解散立法会。

但必须向公众说明理由，而且行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次（《基本法》第五十二条）。

这时候，为了应付实际的需要，澳门特区行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款（《基本法》第五十三条）。

从这简短的分析，熟识宪法的人都不难理解当中的公开性、政治监督和作用。

另一方面，根据《基本法》，澳门特区可保持财政独立，澳门特区财政收入全部由澳门特区自行支配，不上缴中央人民政府。

中央人民政府不在澳门特区征税（第一百零四条）。

但澳门特区的财政预算必须以量入为出为原则，力求收支平衡、避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应（《基本法》第一百零五条）。

政府的财政自治，相对于立法会来说，又体现于澳门特区立法会议员只可以提出不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，凡涉及政府政策的，在提出前必须得到行政长官的书面同意凡的议案（《基本法》第七十一条）。

在预算范畴的主要法律中，还包括规范（包括享有行政或财政自治权的部门及机构的财政活动的管理、监察及责任）公共财政管理制度的第6/2006号行政法规。

在第41/83/M号法令及第6/2006号行政法规中，订定了有关本地区总预算及公共会计之编制及执行、管理及业务帐目之编制，以及公共行政方面财政业务之稽查规则。

这两部法律都适用于一般机构、行政自治机构及自治机构。

有关这三类机构的定义及特点，以下有必要作一简单解说。

所谓的一般机构，又称为非自治部门，在一般情况下，此类部门及机构不具备行政或财政自治权，例如：

行政暨公职局、新闻局、经济局等等。

非自治部门的特点主要包括：

没有本身收入预算、本身开支预算包括在特区总预算内、没有本身资产、对于部门开支之结算权限属于财政局、可设立常设基金，作出支付紧急或小额开支、无须独立编制年度《管理帐目》提交审计署等（第6/2006号行政法规第四十五条）。

非自治部门开支之结算，部门领导可在管理权限范围内许可开支，将许可的开支，填写指定的申请表（格式M/6），并附同具合法及依据的建议书，最迟于开支发生翌月最后一日前送交财政局，财政局须在十五天对申请作出核对，尤其有关的法律依据及符合财政规则。

如申请符合规定，会发出相关的支付许可;倘不符合条例，会退回相关部门，并列明须剔除的开支;而有关开支的处理者须对延误支付开支承担责任（第6/2006号行政法规第四十六条）。

而所谓的行政自治机构，则是指具备本身财务行政部门，有权独立处理财政及行政事务，惟其接受的收入未能承担部门大部份（或全部）的开支。

例如：

海关、体育发展局、文化局等等（第6/2006号行政法规第四十八条）。

享有行政自治权机构的特点主要包括：

没有本身收入预算、本身开支预算包括在特区总预算内、没有本身资产、部门拥有对开支之许可及结算权限（需监督实体授予）、根据部门开支需要每月向财政局申请拨款、每年之管理结余必须退回特区政府库房、须独立编制年度《管理帐目》，并提交审计署、行政自治部门拨款之取得（第6/2006号行政法规第四十九条及第五十条），享有行政自治权的部门及机构在一定的情况下及根据相关的规定，可要求财政局发放金额不高于有关预算拨款尚未到期的十二分之一的拨款。

这十二分之一的预留款项是十分重要的，因为在开支的许可及结算中，享有行政自治权的部门及机构应向财政局提交有关已作出支付的文件，明确指出已完成的手续及其法律依据。

如在一个月的附加期内仍未遵守上点规定，则随后的发放拨款申请将予退回。

如证实欠缺有关十二分之一的预留款项，除例外情况外，可全部或部分拒绝给予发放拨款的许可。

如证实已作出的开支严重违反第6/2006号行政法规第十八条所规定的要件，则可拒绝随后一次的发放拨款申请，而其后的开支亦须预先取得财政局的许可，直至有关情况符合规范为止。

（第6/2006号行政法规第五十条及第五十一条）这时候，财政局亦須立即将上款所指拒绝发放拨款的情况通知主管的监督实体，由该监督实体命令纠正导致拒绝发放拨款的缺失。

这里，亦可瞥见财政局作为中央内部监督机制的。

行政及财政自治机构，是指具体独立的行政及财政权，能够在部门的权限范围内，对开支作出核准、结算及支付。

例如：

廉政公署、民政总署、房屋局等等。

（第6/2006号行政法规第五十三条及第五十七条）。

其特点主要包括：

拥有本身收入预算、拥有独立之财政预算、部门拥有对开支之结算及支付权限、每年之管理结余无须退回特区政府库房、须独立编制年度《管理帐目》，并提交审计署、可因应部门的性质，设立专属的会计格式等。

但如何才可以成为自治机构，根据相关的法律规定，仅在证明行政自治制度适合部门及机构的管理的情况下，部门及机构方可享有行政自治权。

部门的本身收入、指定收入及共享收入的总额不少于部门总开支30%。

明显的例子如《澳门特别行政区基本法》规定享有财政自治权的部门及机构。

自治机构的其中一个特点，就是具有多类的收入如本身的收入、指定收入、共享收入、预算拨款、信贷收入及管理结余（第6/2006号行政法规第五十八条）。

本身的收入包括本身特定活动的收入、本身财产的收益，以及将该等财产转让及对之设定权利的所得、所获得的赠与、遗产及遗赠得、根据法律或合同应属其所有的任何其它收益等，例如：

民政总署（第6/2006号行政法规第五十九条）。

指定收入是指征收金额均给予自治机构的收入，例如澳门基金会。

其特点是以指定收入名义征收之款项超出去年度澳门特别行政区财政预算之最初预计时，则超出最初预计的部分被视为默示追加，并对相应之开支项目作同等调整。

（第10/2006号法律第十一条第三款）、如出现上款规定之情况，则新增之金额须每月在由财政局局长签署并公布于《澳门特别行政区公报》之声明书内列明。

（第10/2006号法律第十一条第四款）、（第6/2006号行政法规第六十条）。

而共享收入是则指在任一项或一组收入的征收所得中，由多个自治机构分享，又或由一个或多个自治机构与澳门特别行政区分享的收入，例如澳门的社会保障基金（第6/2006号行政法规第六十一条）。

一般以为，限制支出是财政管理的重要手段。

事实上，收入的限制及公开也是对行政活动监察的重要机制。

试想，容许各部门非公开及随意开征费用，往往就会引起不少不当的行为及不必要的争执。

所以，第41/83/M号法令（《预算纲要法》）第十七条及第十八条规定，一切收入均须在财政预算中登录才能予以结算及征收。

另一个重要的预算执行原则，根据《预算纲要法》第十六条规定，就是应以最低成本取得最大社会收益及效用。

在预算执行方面，如属自治机关、自治基金组织及具有行政自治权之机关，由负责预算资源管理之实体进行监察；其它机关或机构，由财政局根据其组织法规进行监察。

在预算的执行上，立法者还规定了严格会计系统（第6/2006号行政法规第六十九条）及记帐方式（第41/83/M号法令第二十五条），只有个别的自治机构（如澳门金融管理局、邮政储金局、邮政局、退休基金会、汽车及航海保障基金及澳门基金会），基于本身职能的特性，须受权责发生制会计制度约束。

事实上，在执行上给予开支许可前，法律规定须审查下列要件：

（一）具法律依据；

（二）符合财政规则；（三）符合效率、效力及经济原则。

具法律依据是指已具备许可有关开支的法律，而符合财政规则是指有关开支已作预算登录、已备有预留款项及已作适当的开支分类。

同时，给予开支许可时，应考虑开支的效益及优先次序，以及开支所带来的生产率增长，以便藉最少支出获取最大收益（第6/2006号行政法规第十八条）。

许可开支属行政长