PPP模式运作分析报告含案例解读.docx

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PPP模式运作分析报告含案例解读

PPP模式运作分析报告（含案例解读）

一、PPP模式概述

（一）PPP概述

PPP模式即（PublicPrivatePartnership）公共政府部门与民营企业合作模式，它以参与方双赢和多赢为合作理念，指公共部门与私企建立合作模式，通过引入私人资本将市场中的竞争机制引入基础设施建设，鼓励私企与政府进行合作，并给予私企长期的特许经营权和收益权，从而加快基础设施建设及有效运营。

参与PPP项目的社会资本：

（1）应该拥有强大的资金实力，因为基础设施项目的投资额比较大；

（2）这些社会资本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的；

（3）这些社会资本应该具有较强的项目管理能力。

因此，参与PPP项目的私营合作伙伴往往是银团、养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。

（二）PPP模式三大核心

1、伙伴关系

PPP模式的第一要素是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题，而伙伴关系的首先表现是具有共同的项目目标。

政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。

比如，一个政府部门每天都从同一个企业采购办公用品并不能说明构成伙伴关系。

PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。

公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：

在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。

私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。

但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：

利益共享和风险分担。

2、利益共享

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。

其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。

如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。

不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。

既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？

在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。

利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

3、风险共担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。

如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。

无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。

即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。

例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。

而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。

一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。

与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。

由此，风险得以规避。

如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。

事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。

所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

（三）PPP应用领域

从发达国家的实践经验来看，那些规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目，如地铁、高速公路、水务、机场、供电等，比较适合采用PPP方式。

在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。

在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。

二、PPP在国内发展历程及法律框架

最新进展，国务院总理李克强在4月21日主持召开国务院常务会议上，部署进一步促进就业鼓励创业，以稳就业惠民生助发展；通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：

一是在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

三是完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。

政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。

四是允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

五是严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。

三、PPP模式分类

PPP模式可分为融资性质、非融资性质、股权转让与合资合作四种类型。

（一）、融资性质

1、建造、运营、移交（BOT）

私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

2、建造、拥有、运营、移交（BOOT）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

3、建造、移交（BT）

民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

4、建设、移交、运营（BTO）

民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

5、重构、运营、移交（ROT）

民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

6、设计建造（DB）

在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。

私营部门合作伙伴承担所有风险。

7、设计、建造、融资及经营（DB-FO）

私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。

当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

8、建造、拥有、运营（BOO）

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。

公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

9、购买、建造及营运（BBO）

一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。

建造、租赁、营运及移交（BLOT）

10、只投资

私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。

（二）、非融资性质

1、作业外包

政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。

一般由政府方给作业承担方付费

2、运营与维护合同（O&M）

私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。

公共合作伙伴保留资产的所有权。

3、移交、运营、移交（TOT）

政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。

（三）股权产权转让

政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

（四）合资合作

政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。

同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

四、PPP项目的回报机制

PPP项目的回报机制主要有三种：

第一种：

政府以财政预算付费，将费用支付给项目公司，项目公司免费给使用都提供服务。

第二种：

使用者向项目公司支付费用，项目公司为使用者提供有偿服务

第三种：

使用者向项目公司支付一定费用，项目公司为使用者提供比较优惠的有偿服务，同时政府给予项目公司一定的补贴，以弥补其经营的成本缺口，保证其收益。

五、PPP的参与主体与合同体系

一个PPP项目中参与主体众多，要协调的关系也比较复杂，主要涉及政府、发起方、项目公司、融资方、担保方、具体的项目执行伙伴包括承包商、运营商、供应商以及外围提供各位咨询服务的主体如审计师、融资顾问、法律和税务顾问等。

在众多主体中，项目公司是执行的核心，各方的关系要通过完善的合同体系对责权利进行明确的划分。

六、PPP项目实施流程

按财务部发布《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目实施流程如下：

具体内容详见附件《政府和社会资本合作模式操作指南》。

七、PPP模式主要方式的SWOT和风险分析

（一）企业参与PPP项目的SWOT分析

1、优势分析

有利于私企先进技术和有效率的管理经验的引入，从而提高项目的运作效率和服务质量。

由于各方的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，因而在论证阶段就能商讨项目在建设过程中应采用的技术方案和项目生命周期中的风险分配问题。

项目的风险由私企和政府共同承担，形成战略联盟，减少私企的投资风险，二者可以取长补短，充分发挥各自的优势，使风险合理分配。

而政府部门仍具有一定的决策权和控制权，同时，可以在保证质量的前提下减轻政府财政预算压力。

政府给予私企相应的扶持及优惠政策，同时可以对用户收费以收回成本。

2、劣势分析

项目的最终所有权不属于私企，项目后期有一定的金融风险。

要充分考虑项目各方的利益情况，需设定合理的回报率，同时因政府在项目中有一定的监管责任，不确定因素容易导致金融风险。

3、机会

由于我国经济的快速发展及人民生活水平的不断提高，现有的基础设施已无法满足发展需要。

同时我国的基础设施建设与发达国家还存在一定的差距，尤其是西部大开发使西部地区对基础设施的建设需求巨大。

由于公共基础设施非排他性非竞争性特征及效益外溢性，同时在生产上具有投资密集、投资周期长、投资回收缓慢等特点。

目前我国基础设施建设大部分还是依靠政府的投入，但政府财政资金短缺，使政府无法提供足够的资金满足建设要求，因而急需引入私企资本解决基础建设政府资金不足的问题。

近期政府也在发布一系列文件推动混合所有制改革及加大特许经营许可与推进力度。

4、威胁

一是国内相关法律法规制度不完善。

PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。

二是相关的风险分担机制还不成熟。

由于项目经验不足，