关于完善行政执法责任制的思考概诉.docx

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关于完善行政执法责任制的思考概诉

关于完善行政执法责任制的思考

【摘要】行政执法责任制是推进政府依法行政的重要措施。

行政执法责任制推行十多年来，取得显著成效，但行政执法责任制实施过程中理论研究相对匮乏的问题日益凸显出来。

本文主要从行政执法责任制实施现状、存在的主要问题、完善对策三个主要方面来讨论行政执法责任制的完善，从而对进一步推进依法行政起到积极作用。

【关键词】行政执法责任；实施现状；问题；对策

前言

行政执法责任制作为规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，在促进行政执法行为规范行使、保障行政执法权力与责任统一、实现有效监督等方面发挥着基础性作用，助推了市县人民政府依法行政工作的深入开展，但在实施运行中也产生了一系列亟待解决的问题，如何理性认识和把握这些矛盾问题，并健全完善行政执法责任制度，是进一步推进依法行政，深化法治实践的重要课题。

一、行政执法责任制的三个环节

行政执法责任制的核心是“责任”。

“责任”一词在现代汉语中的解释是：

做好份内的事，对没有做好份内的事承担相关损失。

从行政执法责任制创建本质分析，行政执法责任制中的“责任”应当是：

没有做好应做的事应当承担的否定性后果。

行政执法责任把国家的法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权，统一对应设置责任，严格遵循“无责任无行政”的现代行政法治原则，以责任制约权力。

行政执法责任制就是“行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。

行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定的 行政执法职责、分解执法岗位责任，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究，实现规范行政执法行为为目的的工作监督机制。

围绕行政执法责任制的中心“责任”，可以把行政执法责任制分为三个环节，也可以称之为行政执法责任制“责任”流向的三步曲。

这三个环节环环相扣，共同构筑了行政执法责任制的结构体系。

（一）责任分解——行政执法责任制的基础环节

这一环节就是依法确定各级各类行政机关的总的职责权限，并将职责权限分解到本行政机关的有关执法机构、执法岗位和执法人员，在此基础上层层建立各行政区域和各系统的行政执法责任体系。

具体的说，包括依法确定行政机关外部执法责任和依法确定行政机关内部岗位责任两个方面。

1、确定行政机关外部执法责任。

建立行政执法责任制的第一步，是依法确定各级各类行政机关的职责权限和行为规范，并将其统一视为行政机关必须履行的责任。

随着我国立法工作的长足进步，各级政府及其所属部门的职责权限已经基本纳入了法制轨道。

同时，随着依法行政工作的推进，综合规范行政行为的法律、法规、规章也相继出台，使行政机关自身的行为规范日益明确并越来越多地纳入法制轨道。

按照行使职权即相当于履行职责和政府必须规范自身行为的法治原则，行政机关的法定职责权限和行为规范应当统一视为必须履行的责任。

这便是确定行政机关执法责任制的基础，也是法治政府和责任政府的基本要求。

  2、确定行政机关内部岗位责任。

按照我国行政机关层级制的特点，行政机关内部层级之间和各岗位职能之间具有制定业务流程以及工作顺序的程序与机制，行政机关内部各管理体系之间有着密切的内在联系，这就决定了一个对外的行政行为，一般要由行政机关内部多个行政岗位职能运做才能完成。

行政机关中的任何一个环节出现失误，都可能导致以整个行政机关的名义承担这一行为的法律后果。

因此，为确保行政机关的外部执法责任得以正确履行并防止其落空，行政机关对执法责任必须进行分解，并就每项目标任务的完成进一步提出工作标准和具体要求，使之逐项落实到具有相应执法职能的机构和和人员，明晰岗位责任。

（二）责任评估——行政执法责任制的核心环节

 这一环节就是对行政机关落实制度和履行法定职责的情况进行跟踪检查考核，发现问题及时督促整改，同时引入社会评议等外部监督机制，真实、全面、客观、公正地反映每一个行政机关执法情况。

这一环节需要把握好两个方面：

  1、完善行政系统内部的考核制度。

首先，明确全面的考核内容。

考核的内容应当包括行政执法部门和行政执法人员行使执法职权和履行法定义务情况的所有内容。

其次，制定科学的考核标准，考核标准能够准确、全面的反映考核内容，做到公开、公平、公正。

再次，采取有效的考核方法。

行政执法责任制既要对行政机关总的责任履行情况进行考核，也要对每个执法岗位每位行政执法人员履行责任情况进行考核，因此要做到定性考核与定量考核相结合、专项考核与综合考核相结合、静态考核与动态考核相结合、自我考核与集体考核相结合。

2、建立行政机关外部评议制度。

行政执法责任制作为行政系统内部建立的层级监督制度，其动力机制主要依靠行政系统内部较高层级的行政权来监督和制约较低层级的行政权，但这并不意味着对行政机关的评价结果完全取决于上级行政机关，社会评议的作用也不可忽视。

只有外部评议产生的压力才能促使行政系统内部产生严格考核和认真整改的动力。

内部考核与外部评议的有机结合，才是公正评价行政执法状况的客观基础。

  （三）责任追究——行政执法责任制的关键环节

  这一环节是采取有效措施，将行政机关的执法情况同其荣辱挂钩，同有关单位和人员的奖惩挂钩，尤其是同行政机关负责人的政绩挂钩，这是行政执法责任制具有持久生命力的保障。

1、责任追究是强化政府责任的重要体现。

随着我国提出依法治国方略，建设法治政府，各级政府及其所属行政执法部门依法行政的责任越来越重，依法行使职权、强化政府责任已成为各级行政机关落实政府宗旨，应对入世挑战的唯一选择。

行政执法责任制作为促进各级行政机关依法行政的重要载体，落实得好坏，直接关系到行政机关依法行政的水平。

行政执法责任制的后果必然体现在对行政机关主要负责人及其他工作人员兑现奖惩上，好的给予表彰奖励，差的给予批评惩处，直至依法追究其过错责任。

  2、责任追究是评价领导政绩的重要标准。

在我国各级各类行政机关的业务工作已经基本纳入法制轨道，转向行政执法的情况下，各级政府及其所属部门的全部或者大部份业务工作都可以通过行政执法责任制来调整和带动，而行政执法工作本身如果脱离政府的中心工作也将一事无成。

因此，行政执法同政府的全面工作必须融为一体，体现在目标上就是要把行政执法责任制的考核目标与政府目标结合起来，使行政执法责任制成为评价一个行政机关全面工作及行政首长政绩的一项重要标准。

二、行政执法责任制实施现状

　　近年来，随着依法行政工作和行政执法体制改革的逐步深入，行政执法责任制度在各地各部门的探索实践中，获得很大发展和进步。

（一）行政执法权力和责任清单基本建立

　2005年，国务院办公厅下发《关于推行行政执法责任制的意见》后，各地各级行政执法单位相继在本级依法行政领导小组组织下，对照法律、法规、规章，经过部门清理、集中初审、反馈意见和审核确认四个步骤，完成了对执法主体清理、执法依据梳理和执法职权界定工作，并通过新闻媒体以及政府和部门门户网站统一向社会公布梳理结果。

同时，各地根据新颁布和修订的法律法规以及政府机构改革情况，建立了执法依据动态调整机制，对变更后的行政主体及其执法依据、执法权限，及时予以公布实施和报送备案。

（二）分解和公布行政执法职权基本实现

　　各地各级行政执法部门在梳理执法依据的基础上，兼顾执法质量和效率，按照不同的执法职权类别，根据职位分类要求，合理分解执法职权，明确执法程序、标准、时限和责任，落实具体执法机构、执法岗位和执法人员，层层签订执法责任书，并建立执法流程图表，通过门户网站和办公场所设置的公告栏或电子显示屏向社会公示，方便群众监督和投诉。

　　（三）行政执法评议考核机制基本确立

　　为推动行政执法责任工作落实，全国有30个省级政府出台了行政执法评议考核办法，为被考核的行政执法单位设立考核档案，量化考核内容，建立起日常考核与集中考核相结合、以日常考核为主的动态考核机制，并将评议考核或者评议考核结果纳入对行政机关综合目标绩效考核体系，或者依法行政评议考核之中，实现了评议考核对行政执法指导和促进的功效。

三、行政执法责任制实施中存在的主要问题

（一）行政执法主体和执法职权设置不科学

　　行政执法责任制实施的逻辑前提是明确的行政执法主体和清晰的执法权限，这就要求国家行政法制层面必须对行政主体及其执法依据有准确和清楚的设定，但由于我国在行政法制建设领域“长期欠账”，加之高度集中又高度分散的部门行政管理传统由来以久，导致了我国行政执法主体繁多，机构林立的现状。

数量庞大的执法主体对职权的科学分配设置带来立法技术障碍，造成了职权难明、职责难清的后续问题。

虽然，近年政府机构改革和综合行政执法改革的推进在一定程度上解决了行政执法主体过多的问题，但执法机构庞杂，职权不清，职权交叉的现状仍未得到根本改善。

如在城市建设管理、文化市场、集贸市场、食品卫生等管理领域中常常发生执法打架现象。

城市管理开展相对集中行政处罚权后，部门之间的责、权界定和管理监督与违法行为的处罚又存在脱节和厘不清的问题。

（二）行政执法评议考核机制不健全

　　1、行政执法评议主体单一。

多数地方政府现行的行政执法评议考核制度过多的强调了内部（包括自身评议和上级部门评议）的监督考评，而有意无意的淡化外部评议以致公众对行政执法评议参与度不够。

这种评议机制在实践过程中导致了一些执法部门和执法人员只唯上不唯实，工作只做给上级看，做给领导看，忽视了行政执法行为作用对象的需求。

不仅无法保证执法评议结果的客观公正，而且也损害了执法部门的自身形象。

这都是因为内部评议存在着自我完善动力不足和对行政执法的实际效能考虑不周的“先天”局限。

　2、考评标准一刀切。

考评标准的设置直接关系到行政执法责任制考评的实际效果，考评目标应当作为衡量每一个行政机关及行政执法人员履行执法责任状况的尺度。

这一尺度既要体现宏观上的总的社会评价，又要体现为微观上每一项具体任务的完成和每一个行政行为的作出，既要体现工作项目和指标，又要体现工作质量和效率。

行政执法机关职能不同，执法权力与责任的大小也不同，因此其考评标准也应当有所区别。

而目前的行政执法责任制考评基本上还采取的是“一刀切”的标准，从而在实际当中经常出现执法任务越重，工作越多的行政机关，问题越多，得分越少，而执法任务越轻，工作越少的行政机关，问题越少，得分越高的不公平现象。

3、考核内容两张皮。

首先，行政执法责任制考核内容与日常执法实际脱节。

现有的行政执法责任制考核内容不能全面包含行政执法内容，容易使行政执法责任制在落实过程中满足于造声势而不是抓落实，满足于搞形式而不是促工作。

有的行政机关认为行政执法责任制就是法制机构的事，行政执法责任制就是签责任书、发文件、报报表、迎对检查，没有自觉地把执法责任落实到日常执法工作中。

其次，行政执法责任制考评与政府目标考评脱节。

行政执法责任制考评在政府目标考评体系中所占份额过少，行政执法责任制作为依法行政的手段的重要作用没有体现出来。

4、考核方法两次会。

行政执法责任制考核缺乏经常性，一般都采用半年、年终两次集中检查的方式。

这种方式一方面造成一些行政执法机关不注重行政执法责任制平时的落实，只注重应付行政执法责任制检查，从而使行政执法责任制规范行政执法行为的作用得不到发挥；另一方面，行政执法责任制考评单位并不能全面掌握行政执法责任制的执行情况，缺少人大、政协、行政相对人的监督评议，往往容易走过场，不能准确反映执法机关的执法水平。

（三）行政执法责任追究不力

　行政执法责任追究是行政执法责任制的重点和难点。

尽管近10多年来各地、各行政管理领域都在探索和完善行政执法责任追究制度的长效机制，但从实际情况看，行政执法责任追究难以落实的问题远未根本解决，与建设责任政府的要求相去甚远。

主要原因还是在于：

行政主体责任意识淡漠、执法责任界限不清、执法责任难以认定，行政执法的考核评价与落实执法责任相脱节等。

1、追究主体不明确。

从目前实践来看，行政执法责任制是由法制机构来落实，行政执法责任追究作为行政执法责任制中的一个环节，也应由法制机构落实，但是责任追究主要涉及到对人的处理，而处理人的权利一般集中在人事、监察部门。

这就形成了一中工作关系上的矛盾：

负责追究责任的部门没有相应处理权，而拥有处理权的人事、监督部门又不是负责责任追究的部门。

为解决这一矛盾，目前的通用模式是依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理，在行政机关设立行政过错责任追究机构，该机构由单位领导班子成员、监察、法制、人事、审计等部门负责人共同组成。

但是追究机构各成员单位的职责划分一般比较模糊，因而使得责任追究主体上的矛盾不能得到有效解决。

2、追究程序不具体。

由于各行政执法机关的执法内容各不相同，而目前各地的责任追究制度相对比较原则，是行政执法机关共同适用的对责任追究的总规定，因此在有些方面的规定不够具体详细，特别是在程序规定上。

一是启动追究程序方面，什么情况应当进行调查？

由谁来提出调查要求？

向谁提出调查要求？

由谁来批准调查要求？

这些问题都需要作出规定。

特别需要提出的是，责任追究程序的启动是否需要经过行政过错责任追究机构负责人批准。

从实际情况看，有此规定，可以加强对责任追究工作的领导，也可以防止追究程序启动的随意性，但是一般情况下，行政过错责任追究机构的负责人应当是行政机关的主要负责人，使得一些因为主要负责人原因导致的过错得不到追究。

二是在调查决定方面，调查的期限、对从立案到审查，再到作出处理决定的程序、对谁来作出决定、谁来执行决定、不服决定有何救济途径等问题都需要未能作出明确规定。

四、进一步完善行政执法责任制度的对策

（一）深化行政执法体制改革

行政执法体制作为组织行政执法活动的法律制度和运行体系，从根本上决着行政执法责任制推进的方向和效用的发挥程度，所以，应当按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，继续深化行政执法体制改革，努力建立权责明确、行政规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

1、加强行政法制建设，尤其是健全行政组织法律制度。

　　侵犯社会公正的行政违法行为之所以屡禁不止，究其主要原因是我国相关法律法规不够完善，行政侵权成本较低所致。

现行的行政法及其相关法律大多是从行政执法者的角度出发，对于侵犯公民公正的权力没有完整清晰的技术界定，因此导致行政违法行为大多有漏洞可钻。

所以在立法层面，对于要构建以维护社会公正为核心的行政执法责任制应以法律文件的形式确立相关立法，并把维护社会公正作为立法的首要价值，有效预防危害社会公正的行政违法行为。

同时对于已经过时的相关法律法规我们应该去重新修订，或者以政府文件的形式去重新阐述它的含义，只有这样，我们才能真正做到在维护社会公正上无相应的法律法规漏洞。

加强行政法制建设，尤其是健全行政组织法律制度。

这是完善行政执法责任制的重要环节。

只有在法制层面科学合理地设置行政执法机构，明确划分行政执法权限，解决执法权交叉重叠的问题，才能最大限度的避免分散执法方式下普遍存在的政出多门、权责不明、多头管理、责任难以界定等问题，从而保障行政执法责任制的真正落实。

　　2、深入开展行政综合执法改革。

行政综合执法改革将原来分别由各类行政机关行政的执法权，包括行政许可权、行政处罚权、行政征收权和行政强制权等，通过依法配置，相对集中于一个或几个行政主体来行使，从而减少矛盾冲突，是行政执法体制改革的一项重要措施。

当前，全国开展相对集中处罚权工作领域已经由城市管理扩展到文化、农业、卫生等领域；相对集中行政许可权工作也正在积极探索过程中。

今后，要在更大范围继续深入开展行政综合执法改革，坚决克服执法权力部门化现象，减少权力交叉重叠的体制矛盾，从而提高行政执法效率，也便于行政执法责任的落实和对执法权力的监督。

（二）健全行政执法评议考核机制

行政执法评议考核是关于行政执法工作状况、水平和绩效的重要评价机制，是推行行政执法责任制承上启下的重要环节，所以，建立健全行政执法责任制评议考核机制，对于推进行政执法责任制有效开展有着至关重要的作用。

　1、评议考核主体多元化。

鉴于公众是行政执法工作的直接作用对象，他们对于行政执法机关和执法人员的执法水平和执法质量有着切身体会，对行政执法评议最有发言权。

所以，行政执法评议考核主体应当多元组合，除了行政机关自我评价外，还需要社会各方面的广泛参与。

首先要保证行政执法信息的及时全面公开，在增加行政执法透明度的基础上建立专家评议、社会公众评议、新闻媒体公众组织评议等外部评议方式，从而真正提高行政执法评价质量，增强评价权威性保障。

2、考核指标科学化。

一要严格按照建设法治政府的整体目标和要求来设定。

考核的重要标准在于能否按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

在具体考核指标内容上应当包括是否依法科学、民主决策，是否依法立法和制定发布规范性文件，是否依法实施行政管理（包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政服务、行政指导等行政依法作为和依法不作为的各个方面），是否依法作为监督对象接受监督和作为监督主体履行监督职责，包括规范性文件备案审查、办理行政复议案件、履行行政应诉义务等各个方面。

二要紧密围绕考评对象的法定职权和执法任务来设定，充分体现考评对象不同的法定职责和执法特点。

3、考评方法信息化。

随着信息技术的广泛应用以及电子政务的飞速发展，数字化的评价体系已经出现，因其摒弃了传统评价体系逐个进行与手工操作的不足，为优化行政执法评议体系提供了契机。

建立数字化的行政执法评议体系不仅会提高执法评议的工作效率，而且为公众参与执法评议工作搭建了技术平台，公众可以通过互联网的在线投票、民意调查、执法投诉等参与执法评议过程，并影响评议结果，从而保证评价信息的全面、真实、准确。

（三）加大行政执法责任追究力度

　“没有惩罚的制度是无用的。

只有运用惩罚,才能使个人的行为变得较可预见。

”要实现行政执法责任制的制度效用，就必须改变行政执法责任追究力度疲软现状，必须动真格。

一是整合责任追究主体力量，将政府法制部门、审计、监察、权力机关的监督手段和监督内容进行规划整合、增加责任追究的合力和效能；二是将执法责任制由传统的单纯事后监督并追究责任，转变为事前、事中、事后全过程的动态监督并追究责任；三是切实将行政执法评议考核结果与奖励惩处、干部任免紧密挂钩，与各级执法机关领导的政绩和奖惩挂钩。

将依法行政考核纳入政府工作目标管理体系，占有相当分值，作为年终绩效考评的重要组成部分。

依据考评结果，严格执行奖励和责任追究制度。

　　奖惩并用，不仅适用于企业同样也适用于维护社会公正的行政执法责任制。

这是因为，对维护社会公正的行政执法人员进行适当的奖励，不仅能够激发行政执法人员维护社会公正的信心，同时也能够在行政执法领域起到先锋模范作用。

虽然我国目前尚未针对行政奖励进行立法，但是在日后的行政执法当中，凡是对维护社会公正有突出贡献的执法人员我们都应该积极给予表彰，并大力宣传，从而让我们的整个行政执法队伍树立一种维护社会公正的崇高信念。

但是仅仅只有奖励是不行的，对于那些建危害社会公正的行政机关及其行政公务人员，我们不仅要追究行政机关的整体责任，而且还应对违反社会公正的单个行政执法人员实行有效惩戒。

这是因为单个的行政执法人员在执行维护社会公正的事件当中，他所代表的不仅仅是自己的形象，同时也是代表其所在的行政机关的形象，只有实行严格的处罚体制，才能让行政机关对其行政执法人员严格要求。

在维护社会公正为核心的行政执法责任中，适当的奖励和严谨的惩罚措施交叉运用，相辅相成，从而达到依法行政，维护社会公正的目的。

结束语

 依法行政是依法治国基本方略在行政领域的具体运用，是依法治国的关键所在，落实行政执法责任制是实现依法行政的重要举措，有利于增强政府部门及其工作人员的执法自觉性和责任感，推动法律正确地实施；同时有助于把政府工作全方位纳入法制轨道，全面提高行政机关依法行政的水平。

参考文献：

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