第37期总第680期.docx

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第37期总第680期

第37期（总第680期）

推进哈尔滨市农村产权制度改革的建议

市专顾委课题组

哈市农村产权制度改革试点起始于2009年，2010全面展开，进展顺利，取得了初步成效。

为使广大农民成为“有产者”和拥有资产性收入提供了来源，为广大农民利益和农村集体经济权益提供了保障，为农村集体建设用地的盘活置换创造了条件，为农民的资产资源投融资搭建了平台，为推进统筹城乡经济发展打下基础，为推进农业现代化提供了重要的制度前提。

一、农村产权制度改革的难点与问题

1.思想认识还存在问题。

有的干部对改革认识不足，重视不够；有的干部群众怕改革后资产流失，村集体利益受损；部分干部怕麻烦、怕惹事，部分群众对改革工作不愿配合；有的农户心有顾虑，怕自行开垦的土地超标被收回。

2.确权领证工作存在的难题。

既有历史遗留的老问题，也出现一些新情况、新问题。

例如产权关系不清、地邻纠纷、土地承包不准、合同混乱、土地长期租赁他人，有争议的承包地的确权等难题。

3.房屋确权中存在的难点和问题。

房屋确权收费高，城乡结合地区确权复杂，被动迁房屋、被征地农户存在后顾之忧，私建、滥建房屋确权难。

4.林权确权中遇到的难点和问题。

农林矛盾十分突出，历史遗留问题多，解决困难；村地、林地、林木多次私自流转、抵押、买卖，存有争议，权属不清，难以确权；由村集体管理的集体林地私自流转不够规范。

5.土地流转方面存在的难点和问题。

农村产权流转机制不健全，存在转包、出租、入股、互换、转让、分户承包的确权问题。

6.某些制度、政策不够完善，不符合实际需要。

农村新增人口的基本生活缺乏保障。

例如，按有关规定，“新生代”和“婚出婚入”的农民在相当长时间内没承包地和口粮田保障，还有一些制度和规定存在不完善、不适用、不明确的问题。

7.工作经费、工作条件等方面存在的难点和问题。

从全市看，普遍存在工作量大、保障经费缺口大的问题。

个别区、县（市）还存在工作人员不足、部门协调不畅、工作摆布不够等问题。

二、对策与建议

1.进一步搞好组织、宣传、教育。

首先要继续加大对改革意义、目的、方针、政策的宣传力度；其次要预防和消除某些人的“改革疲劳症”、“改革恐深症”、“改革忧心症”。

最后要解决好干部群众的思想方法、思维方式转变以及对具体政策认知不到位的问题。

2.进一步扎实推进确权领证工作。

第一，继续搞好承包地实测；第二，继续充分发挥村议事会的主体作用；第三，继续严格工作程序；第四，继续推进全域改革；第五，实行民主评价和专业评估。

3.进一步完善产权保护流转机制。

第一，明确土地流转方向，统一有关法规；第二，建立健全完善农村产权流转平台，有条件的地方要建立农村产权交易中心（所），探索建立农村土地流转合作社，积极稳妥地推进农村产权流转；第三，探索建立健全农村土地产权纠纷调节仲裁体系；第四，探索农村产权抵押担保融资，推进农村融资体制改革；第五，继续保护种粮农民积极性。

4.进一步解决好特殊问题。

针对某些特殊问题和难题，在工作方法上建议：

第一，坚持发扬民主；第二，坚持调查研究：

第三，坚持遵循法规；第四，做好高位协调。

5.进一步完善政策措施。

第一，制定和完善有关政策措施；第二，出台相关政策，解决历史遗留问题；第三，坚持确权工作政策的一致性；第四，明确确权中心的政策法律。

6.进一步培育发展农村市场主体。

探索改造原村组所有的集体企业或经营实体，支持股份改造后的集体企业发展；引进人才，引导城市企业的资本、技术、管理等进入农村生产和市场领域；引导和鼓励农民以多种方式和形态，成为农业产业化主体。

7.进一步加快相关配套改革。

深化城乡户籍管理制度改革，让进城农民享有“市民待遇”；完善农村养老、医疗保险、低保等社会保险制度；深化农村金融改革，鼓励支持新型农村金融机构发展，积极探索创新农村产权融资方式等。

8.进一步保护好农民利益。

第一，认真解决损害农民群众利益的突出问题；第二，加大对失地农民生活的进一步关注。

9.进一步完善改革中的工作保障机制。

解决某些地方改革工作经费偏紧、严重不足等工作保障问题。

10.进一步做好改革后的相关工作。

第一，做好改革后的产权管理、服务工作；第二，探索和开展新的改革项目试点；第三，继续对农村产权制度进行深入调研。

课题组组长：

刘景林市专顾委副主任

省社科联原主席研究员

副组长：

孙长雄市专顾委委员

省产权交易中心博士后工作站教授

成员：

于翠芳黑龙江科技学院经济管理学院教授硕士生导师

韩宪春市统计局综合处副处长管理学硕士

徐明阳市统计局综合处科员

尤新市统计局综合处科员

肖海晶省社会科学院副研究员

附件

哈尔滨市农村产权制度改革的调查研究

市专顾委课题组

农村产权制度改革是经济体制改革的重要组成部分。

为深入贯彻落实中央、省有关精神要求，在认真总结2009年本市农村产权制度改革试点工作经验的基础上，市委、市政府安排部署在全市开展农村产权制度改革工作。

这项工作的开展引起有关方面的高度关注。

课题组先后到市农委，哈市内一些区、县（市）调研，并去省内外部分地级市考察。

现将哈市前段农村产权制度改革工作有关的情况和成效、做法和经验、问题和难点、外地的经验、对策和建议报告如下：

一、情况和成效

（一）改革的总体情况

2009年，哈尔滨市贯彻落实中央、省有关文件要求，颁布了《关于全面推进农村产权制度改革的实施意见》，开展了农村产权制度改革。

这项改革工作的总体思路和总体目标是：

认真贯彻落实党的十七届三中全会《决定》和中央一号文件精神，以依法保护农村集体经济组织和农民合法权益，稳定和完善农村基本经营制度为目的，以落实《中华人民共和国土地承包法》等法律、法规及相关政策为依据，以创新农村产权制度，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权体系为主线，以农村资产资源确权、登记、颁（换）证，激活盘活农村生产要素，建立完善市场化配置资源机制为主要内容，促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，促进农村生产要素加速流动，优化配置，促进现代农业加快发展和农民增收，加快构建城乡一体化新格局。

这项改革的总体目标是，自2010年起，争取用2年左右时间，基本完成农村产权制度改革任务，在哈市逐步建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代化农村产权制度。

这项改革在农村产权确权颁证阶段的工作目标是核清资产、颁发权证、盘活资源。

通过对农村集体和农户的农村集体土地、建设用地、承包耕地、宅基地、林地、房屋等资产的清理、调查、核实、确权，完成土地承包经营权证、林权证、集体土地使用证、房屋所有权证等权证的颁发。

2010年要完成资产资源确权、各类权证颁（换）工作总量的50%以上，其中，林权证颁（换）发工作要全部完成。

经过一年多的工作，哈市农村产权制度改革总体进展顺利、成果明显。

根据市农委的资料，截至2010年末，全市家庭承包总户数122.1万户。

目前已完成确权登记99.6万户，完成工作目标的81.57%；已发放土地承包经营权证书62.73万户，占总户数的51.37%。

各地均已核实清林业资源底数，已发放林权证5.1万本，占应发总数的100%。

已办理房屋登记发证62.2万户（本），占农村房屋登记户数的50.9%。

农村宅基地使用权证已发63.4万宗，占农村房屋登记户数的51.9%。

（二）改革的初步成效

1.为使广大农民成为“有产者”和拥有资产性收入提供了来源。

农民是农村产权制度的主体。

农村产权制度改革的成效，首先应该考察和审视是否给农民带来了好处，带来了什么好处。

改革和发展可以使一部分人先富起来，但改革和发展的总体目标应该是使大多数人共同富裕。

无论是哈市还是其他地区的农村产权制度改革都可以看出，这项改革不仅有利于农民走富裕之路，而且有更深层的意义在于使广大农民变为“有产者”，拥有了资产性收入的重要物质来源。

这也是解决“三农”问题的根本途径之一。

农地是农村产权的主要内容之一。

就农地而言，尽管按国家法律规定，土地的所有权归国家和集体所有，但是农村产权制度改革后，对广大农民拥有的农地的占有权、支配权、使用权、收益权和处置权通过确权、领证，得到确认。

这也是一个非凡的、可喜的重大举措。

一般说来，城乡居民的收入来源于劳动性收入、资产性收入，还有人认为应包括知识性收入。

以往的广大农民主要是拥有劳动力，在与其他群体交易别无选择，只能以劳动进行交易，以在农村务农和到外地打工来参加与社会分配。

农村产权制度改革的一个重要收获就是使农民成为“有产者”，拥有了合法的资产性收入的物质来源。

在哈市和全国的农村产权制度改革的实践中，农地制度改革已经涌现不同形式，但其关键，应该是让农民对土地处置拥有更多的选择权，不论是在农地流转中，还是在农地征收中，都要确实地尊重农民的选择。

让农民对土地的处置拥有更多的权利，并让农地成为农民资产性收入的来源。

这不仅可以让农民能富裕起来，而且让农民成为“有产者”，从而使农民在与其他群体进行交易时，摆脱了仅仅依靠简单劳动力的单一状况，拥有了更多的选择权力和机会。

这是另一种意义上的农民解放。

2.为保护广大农民权益和农村集体经济的权益提供了保障。

通过清产核资，集体家底进一步查清，个人产权进一步核清，各级管理权限和职责进一步划清，有效解决了权属纠缠不清、相互争夺的状况。

通过颁发“四证”，农村集体经济组织和广大农民权益以法律的形式得到了确认，给农民吃了一颗“定心丸”。

巴彦县通过产权制度改革主要解决了三个问题。

首先，解决了家底不清的问题。

比如机动地承包问题，全县在农村产权制度改革之前，各乡镇掌握的机动地数为5.21万亩，改革确权后全县机动地数为11.12万亩，多出5.91万亩，这部分土地收入完全可以作为集体积累。

其次，解决了暗箱操作的问题。

改革之前，部分农村资产资源没有按照规定的程序公开、竞价拍卖发包，导致村集体经济组织资产流失。

比如红光乡先锋村在没有经过村民同意的情况下，村干部私自将28公顷水田以每公顷350元的价格发包4年。

改革后，按照实价每公顷2000元的价格发包，为集体经济组织挽回经济损失18.48万元。

第三，解决了个别承包合同失实的问题。

比如西集镇繁荣村裕民屯，赵荣晨拥有林地面积为480亩的林权证，通过此次改革，发现此证为假证，现已被集体经济组织收回。

同时，通过农村产权制度改革，对资产资源实拉实测，解决了历史遗留的宅基地、土地等权属不清的问题；对资产资源进行确权颁证，使农民对资产资源的权属有了“抓手”，进一步稳定了人心。

整个改革让农民参与，使农民有发言权、表决权和建议权，推进了基层民主政治建设。

总之，农村产权制度改革是一项农民欢迎、基层干部拥护的事情。

3.为农村集体建设用地的盘活置换创造了条件。

通过确权颁证，进一步明确了农民宅基地使用面积和集体建设用地面积。

以巴彦县为例，全县宅基地面积为7929万平方米。

按照法律规定，每户农民的宅基地面积不超过350平方米。

通过确权以后，全县超占的宅基地面积为4083万平方米。

这部分土地可以作为集体建设用地，为将来开发利用提供了土地保障，为发展农村基础设施和公益事业发展创造了条件。

4.为农民的资产资源投融资搭建了平台。

农村土地、房产的登记确权，资源变成了权属清晰的资产，农民利用证照作为抵押凭证，进行社会融资和银行贷款，有效缓解了农村融资难问题。

巴彦县松花江乡在确权颁证结束后，农民仅在银行利用证照抵押贷款就达700多万元。

该县正在筹备搭建“一个中心、三个公司”，即巴彦县农村产权交易中心、巴彦县农业投资发展有限公司、巴彦县农村基础设施建设投资发展有限公司和巴彦县农村产权流转担保公司，乡镇设立产权交易站。

农民通过上述平台，利用证照作为信誉抵押凭证，进行社会融资和银行贷款。

目前全县农民用证照在金融部门贷款达4.9亿元。

5.为推进统筹城乡经济发展打下了坚实的基础。

通过对土地承包经营权、宅基地使用权、房产产权、林地承包经营权和林木所有权等农村