第十一章 财政法律制度.docx
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第十一章财政法律制度
第十一章财政法律制度
学习目标：
1．重点掌握财政法的概念、调整对象、基本原则和主要内容。
2．重点掌握主要实体税法的基本内容。
3．掌握预算管理职权、收支范围和预算管理程序。
4．掌握政府采购合同。
5．了解政府采购的当事人和采购方式、程序。
6．了解税收的概念和税法构成要素的基本内容。
第一节财政法总论
一、财政法的概念
财政法，是指调整财政分配和财政管理活动中形成的财政关系的法律规范的总称。
自财政产生以来，一切社会制度下的财政活动，都是在一定的国家财政政策、法律的规范下进行的。
因此，随着财政活动和财政分配关系的出现，也就产生了规范财政活动、调整财政关系的财政法律制度。
财政法律制度的核心是财政法。
财政法作为社会上层建筑的重要组成部分，它体现着掌握国家政权的阶级的意志和根本利益，它是国家实现其财政经济职能和社会公共职能的重要工具。
国家制度的根本性质决定着财政法的性质。
我国是社会主义国家，实行社会主义市场经济体制，因而我国财政法是建立在社会主义经济基础之上，反映社会主义财政分配关系和要求的法律形式。
要发挥社会主义财政的作用，促进经济建设和对外开放的发展，必须调整好财政关系，使财政活动纳入财政法的调整范围。
二、财政法的调整对象
财政法的调整对象是财政关系，其在发展过程中并不是一成不变的。
受财政职能不断变化的影响，财政关系的质和量实际上都在随之变化。
从质的发生属性看，财政关系是指国家在筹集、供应、使用和管理财政资金的过程中，与国有企业、集体企业、其他经济组织及个人，以及中央与地方之间形成的一种特殊的分配关系。
从形式上看，财政关系一般包括财政收入关系、财政管理关系和财政支出关系三种。
财政收入关系的范围主要包括税收征收关系、资产收益关系、国债发行关系、费用征收关系等；财政管理关系主要包括财政预算关系、国库经理关系和审计监督关系等；财政支出关系主要包括财政采购关系、财政贷款关系、财政投资关系、财政转移支付关系等。
三、财政法的基本原则
财政法基本原则是指贯穿于一切财政法规之中，在调整财政关系中具有普遍的规律性，始终起指导作用的原则。
财政法的基本原则主要包括财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义。
财政民主主义着眼于财政的民主基础，财政法定主义着眼于财政的法律形式，财政健全主义着眼于财政的安全稳健，财政平等主义着眼于财政的公平合理。
（一）财政民主主义原则
一般情况下，财政民主主义主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过议会审批。
如果一国的预算制度较为完善，能够覆盖所有的财政收入和财政支出形式，需要经过议会审批的重大财政事项主要表现为年度财政预算。
财政民主主义对我国财政活动的要求具体表现为，重大财政事项由人民代表大会审查决定。
财政民主是现代财政法关注的核心，也是整个财政法的立法基础。
财政民主主义的实施，对于确立财政法的发展方向、解决现实生活中的财政混乱、树立中国财政法治的形象具有重要的现实意义。
（二）财政法定主义原则
财政法定主义原则是指财政行为必须满足合法性要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。
该原则一般表现为：
第一，财政权力（利）法定。
财政权力（利）必须由法律加以明确规定，以此督促政府在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确财政关系中利益分配的法律界限，保护财政相对人的合法权益。
当财政主体从事一定的行为时，如果法律没有赋予相应的权力（利），该行为的法律效力应当被否定。
第二，财政义务法定。
不论是哪种类型的财政义务，都应当通过法律事先明定，以便当事人预测自己的负担能力。
法律所要规定的，除了财政义务的种类之外，还应该包括财政义务的构成要件、具体内容、衡量标准等要素。
第三，财政程序法定。
财政程序法定的目的在于，保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障财政行为的透明度、公正性和规范性，为财政民主奠定良好的法治基础。
一般而言，需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政司法救济程序。
第四，财政责任法定。
财政责任是一种督促财政主体合法履行财政权力、切实履行财政义务的外力保障机制。
虽然它不是一种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深，因此必须于法有据。
总之，财政法定主义是财政民主主义的重要实现形式，它强调财政运行的稳定性、规范性和可预测性，对我国财政实践具有重要的指导意义。
（三）财政健全主义原则
财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题就在于能否将公债作为财政支出的资金来源。
该原则的基本内容包括：
第一，经常性收支必须维持平衡；第二，公债只能用于具有公共性的建设项目；第三，公债应当遵守实体法上的风险防范机制；第四，公债应当履行程序法上的审查监督手续；第五，有限肯定地方财政的募债主体资格。
总之，财政健全主义实际上是一种未雨绸缪的举措，它通过具体的法律标准和程序，将财政风险控制在可以预测和接受的范围内，对经济的长远发展具有十分重要的意义。
（四）财政平等主义原则
财政平等主义包含着对正义的价值追求，从制度上看则主要体现为一种平等的对待。
它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理，等等。
该原则的基本内容主要有：
（1）在政治程序方面，人民享有平等的参与权。
（2）在税收课征方面，除了坚持税收法定原则，由纳税人及其代表自己决定课税事宜外，主要应当根据纳税人税负能力的大小设计税制。
（3）在费用征收方面，平等主要体现在受益的关联度上。
如规费体现一种直接受益性，不能要求没有享受公共服务的个体缴纳，而建设基金则应根据工程的受益面合理确定义务人。
（4）在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。
（5）在社会阶层间的财政关系方面，应该保障每一个群体同等的机会和待遇，不能出现制度性歧视。
（6）在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应当相同处理，不能由于人为原因导致受体之间的差异过大。
（7）在最低人权的保护方面，财政应当保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权，为社会弱者提供力所能及的帮助和救济。
（8）在财政集中采购方面，必须通过公开透明的标准和程序，保障每一个适格供货商中标机会的平等。
（9）在财政行政程序方面，财政机关有义务平等对待每一个财政相对人，不能毫无理由地为部分相对人设定程序便利，而给其他人设置程序障碍。
（10）在财政司法程序方面，考虑到财政部门的特殊性，法律必须为其设定较重的证明责任。
总之，财政平等主义的确立和有效发挥作用，有助于从制度上缩小各种不合理的差距，从心理上增强人们对消除不平等现象的信心，有利于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内，创造一种平等和谐的竞争环境。
上述四个基本原则的独立性只是相对的，它们相互之间仍然有着内在的联系。
总体而言，财政民主主义是现代社会整个财政法的基础，它在财政法体系中居于核心地位。
财政法定主义是对财政法在形式上的要求，它旨在保障民主原则在制度上的实现。
财政健全主义是对财政法在功能上的要求，它旨在降低财政风险，确保财政运行不至于偏离安全稳健的目标。
而财政平等主义则是对财政法在价值上的要求，它保障通过民主机制和法律程序制定的财政法本身是符合正义的。
以财政法治的视角衡量，财政法定是财政法治的形式要素，财政健全是财政法治的功能目标，财政平等是财政法治的价值追求，而财政民主则是上述三者有机结合的制度保障，因此完全可以说，它们紧密统一于财政法治的理论和实践。
四、财政法的内容
财政法是我国社会主义市场经济法体系中的重要组成部分，它的基本内容一般包括以下几个方面：
（一）财政法总则
这是财政法的最基本的行为准则。
总则要规定财政法的宗旨、任务、基本原则和适用范围，还要规定财政法主体的法律地位、财政管理体制等。
（二）预算法
国家预算反映国家的基本财政分配关系。
国家预算法在整个财政法体系中处于关键地位，是调整国家基本财政分配关系的法律准则。
它要规定国家预算的原则、体制、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算执行和监督、预算调整，还要规定决算等内容。
（三）政府采购法
政府采购法是调整政府采购过程中形成的社会关系的法律规范，它有助于提高经济效益和交易效率、促进政府廉政建设、发挥政府采购的宏观调控作用。
政府采购法应该规定政府采购行为应遵循的原则、目的、作用，还应包括政府采购的当事人、采购方式、采购程序、采购合同以及政府采购的质疑与投诉、监督检查、法律责任等内容。
（四）税法
税收是国家财政收入的主要来源。
税法调整税收关系，它是财政法的重要组成部分。
税法不仅要规定税收的原则、税收管理体制、各类具体税种的实体内容，还要规定税收征收管理、违章处理等程序方面的内容。
（五）财政转移支付法
财政转移支付法是调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分，它涉及到各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。
财政转移支付法要规定转移支付的模式、支付方式、支付环节、支付规模，同时还应规定财政转移支付的机构设置及监督制约机制等内容。
（六）国库管理法
国库管理是指国家经理国库业务的机关，为了确保预算工作的顺利进行，保证预算资金的及时入库、退库的真实可靠、支出的合理调拨，及时提供高质量的财政收支信息，为财政金融宏观决策与调控提供准确的依据，对国家金库及其业务活动进行组织、领导、协调、监督、检查的全过程。
国库管理法则是关于国库管理过程而形成的一系列法律法规的总称。
国库管理法不仅要规定收入收纳的管理、收入退库的管理、款项报解的管理、支出拨付的管理、发行国家债券的管理和其他管理，还应规定国库工作的组织架构、管理体制及国库集中支付制度等方面的内容。
（七）国有资产管理法
国家通过行使国有财产收益权，参与国有企业纯收入的分配，这是财政的基本职能之一，所以调整国有资产管理关系的国有资产管理法是财政法的组成部分。
国有资产管理法要规定国有资产管理的原则、管理体制、国有资产的范围和评估，还要规定国有财产所有者和经营者的权利和义务等内容。
（八）财政监督法
财政监督法调整国家对各类财政活动进行监督和制约过程中所产生的社会关系，它是财政法的基本内容之一。
财政监督法要规定财政监督机关的职权、监督的原则和方法，规定财政监督程序等内容。
第二节预算法
一、预算和预算法的概念
预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支计划。
预算分国家预算和单位预算。
国家预算是政府的基本财政收支计划。
单位预算是指实行预算管理的国家机关、社会团体、事业单位的经费预算和企业的财务收支计划。
预算法可分为实质上的预算法和形式上的预算法。
实质上理解的预算法是指调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的主要组成部分。
预算法调整的预算关系是指国家在组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用、管理和监督过程中产生的社会关系。
形式上的预算法，即指预算法律规范借以表现的外在形式，它有广义与狭义之分：
广义上的预算法，泛指凡规定有关预算方面内容的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章、司法解释和国家签订或加入的国际条约等规范性法律文件的总称。
狭义上的预算法，专指国家系统编纂的预算法律或法典。
1994年3月22日由全国人民代表大会八届二次会议通过的《预算法》即我国狭义的预算法。
二、预算管理职权
预算管理职权，是指确定和支配国家预算的权力和对于国家预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督权力的总称。
按照预算管理职权主体的层次不同可以分为中央预算管理职权和地方预算管理职权。
中央预算管理职权包括：
全国人民代表大会的预算管理职权、全国人民代表大会常务委员会的预算管理职权、国务院的预算管理职权、国务院财政部门的预算管理职权、中央各部门的预算管理职权和中央各单位的预算管理职权。
地方预算管理职权包括：
地方各级权力机关的预算管理职权、地方各级政府的预算管理职权、地方各级政府财政部门的预算管理职权、地方各预算部门的预算管理职权和地方各预算单位的预算管理职权。
三、预算收支范围
预算由预算收入和预算支出组成。
预算收入包括：
（1）税收收入；
（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。
预算支出包括：
（1）经济建设支出；
（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。
四、预算管理程序
（一）预算编制
1．预算编制的原则要求
（1）必须按照复式预算方法编制；
（2）遵循量入为出、收支平衡的原则；（3）应与国民生产总值的增长率相适应；（4）应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针；（5）应当统筹兼顾、确保重点、妥善安排；（6）应当按规定设置预算周转金。
2．预算编制的方法和程序。
各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。
国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。
编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。
省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。
国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。
省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。
县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
（二）预算审查和批准
国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告；地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。
中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算；各部门应当及时向所属各单位批复预算。
（三）预算执行
各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。
预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。
各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。
各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。
各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。
同时，各部门、各单位也应当加强对预算收入和支出的管理，
（四）预算调整
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。
各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。
中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。
县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。
未经批准，不得调整预算。
在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。
（五）决算
决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。
编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。
编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。
各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。
各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。
国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。
县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算。
五、对预算、决算的监督和法律责任
各级人大及其常委会有权对预算、决算进行监督，并有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。
人大代表或者常委会组成人员在举行会议时就预算、决算中的有关问题享有询问权或者质询权。
除此以外，各级政府有权监督下级政府的预算执行；各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。
凡是违反《预算法》的规定或批准生效的预算的，负有直接责任的人，都要依法承担一定的法律责任。
第三节政府采购法
一、政府采购与政府采购法
（一）政府采购概述
1．政府采购的概念
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金，采购依法制定的、集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
2．政府采购的特点
（1）采购资金是财政性资金
这是政府采购的首要特点。
我国的财政性资金包括财政预算内资金和预算外资金。
预算内资金包括：
①税收收入；②依照规定应当上缴的国有资产收益；③专项收入；④其他收入。
预算外资金是指政府批准的各类收费或基金等。
（2）采购人的特定性
政府采购的采购人是特定的，包括集中采购人和分散采购人。
集中采购的采购机构必须经过批准才能成立；分散采购的采购人也必须经过批准才能进行采购，并且只限于使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。
（3）采购程序的法定性
《政府采购法》明确详细地规定了政府采购的程序、步骤，采购人和供应商都应当严格按照法定的程序进行采购和供应，也说明了国家对政府采购的干预监督非常详细。
3．政府采购的对象
（1）货物
货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。
货物从不同角度有不同的分类：
生活资料和生产资料；种类物和特定物；原物和孳息物；动产和不动产等。
政府采购制度起源于货物采购，时至今日，货物采购仍是最主要的政府采购对象。
（2）工程
工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
建设领域中所指工程仅指施工工程和安装工程两类工程，而以施工工程为主。
（3）服务
服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
4．政府采购的原则
（1）公开透明原则
公开透明原则要求规范政府采购的法规和规章制度要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁决等都要公开。
（2）公平竞争原则
公平竞争原则要求采购人严格按照规定的条件和程序办事，同等地对待每一个供应竞争者，不得对不同的供应竞争者采用不同的标准。
采购人不得以任何方式限制或者排斥本地区、本系统以外的供应商参加竞争。
（3）公正原则
公正原则要求政府采购要按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为，任何单位或个人无权干预采购活动的正常开展。
（4）诚实信用原则
诚实信用原则要求政府采购各方都要诚实守信，不得有欺骗、背信的行为。
（二）政府采购法概述
1．政府采购法的概念
政府采购法是指调整在政府采购过程中形成的社会关系的法律规范。
政府采购法有广义和狭义。
狭义的政府采购法是指《中华人民共和国政府采购法》；广义的政府采购法是指调整在政府采购过程中形成的社会关系的所有法律规范，既包括《中华人民共和国采购法》，也包括民法、行政法中调整政府采购行为的法律规范。
2．政府采购法的适用范围
（1）地域范围
凡在中华人民共和国境内发生的政府采购活动，须统一按照《政府采购法》的规定进行。
但也有例外规定：
一是军事采购；二是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定；三是因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用该法；四是我国香港、澳门两个特别行政区的政府采购不适用该法。
（2）采购人范围
采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，目前不包括国有企业。
（3）采购资金范围
采购人开展采购活动的采购项目，其项目资金应当为财政性资金，包括预算内资金和预算外资金。
（4）采购形式范围
政府采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务，包括购买、租赁、委托、雇用等。
（5）采购项目范围
并非采购人用财政性资金进行的所有采购活动都适用《政府采购法》，只有纳入了集中采购目录以内或者限额标准以上的项目，才要求按照《政府采购法》规定执行。
二、政府采购当事人
政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等，不包括政府采购的监督管理部门。
（一）采购人
采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。
（二）供应商
供应商是指向采购人提供货物、工程和服务的法人、其他组织或者自然人。
（三）采购代理机构
采购代理机构，是根据采购人委托办理采购事宜的代理机构。
有两类代理机构：
第一是人民政府设立的集中采购机构，性质上是非营利事业法人；第二是政府部门认定资格的采购代理机构，性质上是社会中介组织或者企业。
三、政府采购方式和程序
（一）政府采购方式
1．公开招标采购
公开招标采购是指采购人按照法定程序，通过发布招标公告的方式，邀请所有潜在的不特定的供应商参加投标，采购人通过某种事先确定的标准从所有投标中择优评选出中标供应商，并与之签订政府采购合同的一种采购方式。
公开招标采购为政府采购的主要采购方式。
2．邀请招标
邀请招标是指采购人根据供应商的资信和业绩，选择若干供应商向其发出投标邀请书，由被邀请的供应商参加投标竞争，从中选择中标者的投标方式。
符合下列情形之一的货物或服务，可以采用邀请招标方式采购：
（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
3．竞争性谈判
竞争性谈判是指采购人通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定最优供应商的一种采购方式。
符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购：
（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。
4．单一来源采购
单一来源采购是指虽然达到了招标采购的数额标准，但由于所采购的来源渠道单一，或者发生了不可遇见的紧急情况理不能从其他供应商处采购，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要从原供应商处添购资金总额不大等特殊情况，只能由一家供应商提供的采购方式。
符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：
（1）只能从唯一供应商处采购的；
（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购
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