解决城镇居民住房问题的基本思路.docx
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解决城镇居民住房问题的基本思路
提纲：
一、解决城镇居民住房问题的基本思路
1、世界各国住房发展的四个阶段
2、我国的住房发展阶段和进程
3、世界各国在住房发展不同阶段的政策
4、中国住房政策变化的沿革
5、中国住房制度改革的思路障碍
二、建国以来住宅供应体系
1、住房投资体系的多元化
2、对现行住房供应体系的思考
三、房地产市场化的发展及对经济的影响
1、国家的住房发展目标
2、我国城市化进程和城市人口增长所带来的住房需求
3、近几年城市居民的实际消费需求
4、从我国住房现状看居民的消费需求
5、税费政策对市场的影响
6、住房消费是刺激经济增长中消费增长的龙头
四、扶持和建立住宅建设的主力军
1、房地产开发企业的经营状况
2、世界各国房地产开发支持政策的比较
五、价格变化及对市场的影响
1、市场化以来商品房价格变化的情况和因素
2、对价格的认识和衡量的标准
3、租金是衡定房价的重要因素
4、经济发展的速度是影响房价的另一个重要因素
六、关于产权制度及有关问题
1、产权制度建立的观念
2、房屋产权与土地产权的分离
3、土地出让制度中的产权不明确
4、房屋产权的界定
七、建立可持续发展的住房制度
至1999年底，我国663个设市城市和约12,000个建制镇形成的建成区国有土地总面积约2.2万平方公里。
城镇各类房产总面积约65.5亿平方米，其中公有房产约52亿平方米（含已出售公房），约占房产总量80%。
各类房产中住宅总建筑面积约41亿平方米，住宅居住面积约21亿平方米，按全国城镇人口总量（非农业常住人口）约2.2亿人计算，人均居住面积为9.8平方米。
房地产开发年投资总额已达每年4010.2亿人民币，其中约80%为住宅建设投资，而完成已开工的全部项目计划约需投资18,000亿元人民币。
最近连续几年年施工量达5亿平方米，竣工量达1.97亿平方米，其中住宅施工量达3亿平方米，房地产住宅竣工量达1.65亿平方米，全国已进入一个房地产建设投资的高速增长阶段。
中国城镇的住房改革制度自十一届三中全会至今已经历了近二十年的时间，取得了极大的进展，特别是公有住房的出售，大大提高了住房的自有率。
99年住房销售总量比1998年有较大的增长幅度，部分城市和地区当年增幅与上年相比大于10%。
同时，二级市场的开放，加速了公有住房的置换，部分城市二级市场的交易数和房屋置换套数已接近和超过了一级市场的交易总数，推动了一级市场的发展。
但总体来看，中国的住房制度和相关政策的调整仍处于一种过渡阶段，仍需从国际上多数国家已有的成功和失败的经验中选择一条更符合中国现有发展阶段的道路。
一、解决城镇居民住房问题的基本思路
1、世界各国住房发展的四个阶段
世界各国的城镇住房发展都必然经历先解决有无住房，再提高居住标准和改善居住条件的过程。
国际上通常用居住水平的四级目标将这个发展过程划分为四个阶段：
第一个阶段为解决房荒（30%以上的人口无房或居住条件和环境恶劣、简陋的状况称为房荒）的阶段，也就是解决城市住房的总量绝对不足的阶段。
这个阶段不论是政府解决问题的目标还是城市居民的需求都首先是不论质量、条件如何，先解决最基本数量。
国际上通常将这一阶段的最低标准定为满足城市居民人均一张床（人均居住面积不低于2平方米），户均一间房。
不管是独居还是共用房屋，都还来不及更多考虑家庭独立拥有配套的厨、厕等设施问题。
第二阶段为解决增量（住房标准扩大）的阶段，也就是在基本解决住房总量严重不足的基础上，扩大住宅面积的阶段，使居住条件达到文明（合适）的标准，从每户一间房提高到每户一套房（或人均居住面积在8平方米以上）。
这时政府或居民的住房要求已达到住得开，有私密性，追求每套住宅有单独的住房和自用的配套设施，如厨房、卫生间、客厅等自有的空间和设施。
第三个阶段为提高住宅质量的阶段，也就是在住宅的数量和分户的问题已基本解决之后，居民的消费需求已提高到追求舒适的阶段，舒适的标准则从一户一套房提高到至少每人一间房（或在家庭拥有独套单元住宅的情况下人均居住面积在14平方米以上，并有较好的设施配套，如电气化、自来水、燃气、电讯等齐全设施）。
少数发达国家在家庭居住条件达到舒适之后通常进入到第四个阶段，即提高住宅居住区域的总体水平的阶段，这个阶段要解决的是整个城市建设与住宅建设的协调和匹配，包括市政条件、道路、绿化、环境、空气、阳光等等一系列包括房子本身和之外的区域建设问题。
发达国家大部分出现第一次房荒的时间是19世纪中叶的工业革命发展之后，由于产业和人口向城市集中造成了第一次严重的城市房荒局面。
这一阶段主要依靠私人投入，政府基本未参与，因而并未能很好地解决城市居住问题。
所以，二次大战之前，全世界几乎所有的国家都主要靠私有的资金解决全社会的住房问题，包括最早成为社会主义国家的前苏联。
二次大战之后，由于全球性战争的破坏和战争经济的重点在于重工业和战争物品的生产、生活物资，特别是住房被排斥在战争的第一需求之后，住宅建设已趋停顿。
当战争结束时，除美国之外的无论战胜国还是战败国的城市和住宅都无一例外地遭到严重的破坏，世界多数国家的政府都面临着一个必须依靠以政府为主、发挥全社会力量来解决战后所必须立即解决、并关系着国家安定和发展的第二次房荒问题，加之战后城市和工业的复兴使农民大量涌入城市，形成了几乎全球性的第二次房荒，城市居住条件高度恶化和紧张，也迫使政府不得不大量地投入资金，以改善城市住房。
发展中国家的房荒大多发生在六七十年代，主要是由于当时发展中国家人口高度增长，城市化进程加速，城市人口高度集中加大了城市住房的压力造成的。
因此，解决这一阶段的房荒问题，大多数发达国家都用低标准、高速度的政府投资建设了大量的仅仅为满足战后的居住问题的房屋，大约用了十五到二十年的时间,基本在60年代的初期和70年代的中期解决了城镇居民的基本居住问题。
70年代之后，这些国家在第二阶段住房增量发展时，则充分利用市场、社会和政府政策调节约束下的私人投资的能力，逐渐提高住房的标准，并部分拆除和改造了第一阶段发展过程中的旧房和低标准房，政府的投资已逐渐在市场中退出。
这样，用了十至十五年的时间充分解决了从只能满足最低居住条件下的“有地方住”向同时满足居住和工作条件的“住的开”的增量发展过程过渡。
80-90年代，大多数国家将住房发展定位于提高住房质量和住房整体标准，改善人民的生活质量。
主要办法是依靠政府的优惠政策，支持个人建设和购买高标准和较高标准的住房。
政府的资金则只重点投入在继续对非标准和低标准住房的改造和重建。
政府建房的供应仅限于国家必须承担的责任——保障低收入者的廉租和低价购买住房上（部分国家的政府责任中还包括了向公务员提供官邸住房），而大多数的提高住房质量的投资则以私人投资和合作社投资的方式完成。
政府已从繁重的社会负担中解放出来，主要为保证社会的安定和整体经济的发展及调节社会的贫富分配而做出努力。
到90年代末期，多数发达国家和部分发展中国家大都较好地解决了城镇居民的住房问题。
许多国家的地产已不再是高速发展的过程。
城市建设的增量主要是为少数人改善住房和为新增家庭补充性解决住房（部分国家将重点转移到对旧有住宅的改造上，推倒重建，以提高质量和标准）。
根据对全世界大多数国家的住房发展阶段的考察，大约可以得出这样一种判断，即人均GDP800美元以下的国家大多停留在重点解决让城市居民有基本生活的居住条件的阶段，有些国家解决的甚至还是经济发展最低阶段的基本住房的房荒问题（有些住房不包括单独厨、厕、客厅的功能，有些为合住单元，或多代同住，间不分性别等）；在人均GDP1000-2500美元的发展阶段，大多数国家重点解决的是房屋的增量和逐步提高问题（少数原社会主义国家在GDP水平较低的阶段就开始解决增量问题，这是国家承担住房义务为主的特定条件），提出了提高住房面积标准的要求，包括：
每户单独的成套住房，户内有功能的分区，人均一个房间或男女不同间，不同代人不住同一房间等）；而人均GDP超过2500美元之后，大多数国家则将解决住房问题的重心转移到提高住房的质量方面（质量包括合理的住房面积、合理的住房功能、优质的环境、现代化的设施条件、隐私性、个性化和多样化）。
住宅开始从作为遮蔽风雨的窝，从事其他活动之后的归宿，变成实现自我价值，体现富裕，开展社交活动和丰富居住生活的场所；同时，大部分人均GDP超过3500美元的国家开始有远离城市和工作地点的第二套消费性渡假住所。
表1：
各国住房标准比较
国家和地区
住宅套数大于户数的年限
人均居住面积
（平方米）
住房消费满足需求程度
户均2套住房比例
印度
2000年
美国
60年代末
90年48
90年71%
10%
英国
70年代初
90年42
90年71%
7%
法国
67年
90年38
90年66%
14%
瑞典
60年代末
90年48
5%
（前）苏联
2000年
89年15.5
3%
匈牙利
75年
78年27.1
6%
南斯拉夫
81年
81年35
8%
罗马尼亚
90年
80年10
波兰
90年
80年15
日本
68年
85年25
新加坡
80年代初
35
87年供过于求
香港
90年代初
台湾
80年
韩国
81年
70年15
加拿大
78%
澳大利亚
78%
意大利
60%
中国
9.8
34%
注:
未注明年份的时间为1998年的统计数字。
各国政府还根据自己国家的土地和人口情况，特别是政府的财力与城镇居民的收入情况，分别制定着各国不同的住房发展阶段的标准，并且各国之间的住房标准有着极大的差别。
发展中国家的发展水平远远低于发达国家，约差20-30年，全球各个国家的发展水平则差距30-40年（见表1）。
发达国家如北美、西北欧、日本等大多在第一次工业革命之后（19世纪末），由于产业革命带来的城市化外延和农民的大量进城，形成了城市的房荒。
二次大战前又由于家庭结构和规模变化使家庭户数巨增，造成住房供应不足，特别是战争的原因，再次出现了房荒。
因而这些国家在二战之后至70年代重点解决的是住宅总量不足的问题，同时将住宅总量超过城镇居民户数做为已解决房荒问题的基本标准（也许户均和人均居住平米数很低）。
70年代之后重点解决的是旧房改造和扩建的问题，即以增量为主，扩大居民的居住面积。
如美国提出“每个房间的使用率超过一个人为过渡拥挤”的公众标准；瑞典60年代末提出的标准为“一个居室房间不能多于2人”（高质量标准为每个居民平均住宅房间数要超过1.9间）。
同时在80年代之后多数发达国家已使人均居住面积达到一个较高标准之后，提出每个家庭应拥有一套以上的高质量、现代设施基本齐备的住宅的目标，并在80年中至90年代初约50%以上的家庭达到这一目标。
2、我国的住房发展阶段和进程
虽然中国人均GDP普遍水平仍很低，约在800-1000美元之间，但城乡之间的巨大生产力差别和收入差别，使城市特别是46个大中型城市的人均GDP大幅提高，局部区域和城市的人均GDP水平已接近和超过3000美元，同一个城市中的不同地区的人均GDP水平也有巨大的差别，因而中国的住房发展阶段与国际上多数国家明显不同。
1948年中央政府进城之后的第一个关于住房的决定就是“统一管理分配城市中的一切公房”。
1950年全国分别以接收、没收、代管等形式将大量房产收归国有，并将其无偿地分配给城镇居民居住，以解当时住房的燃眉之急；1956年又将大量的私有出租房屋通过公私合营的社会主义改造将大量私房收归国家统一管理，修缮改造后以较低租金分配给城镇居民做栖身之地。
因此战后最初的解决城镇居民的住房问题并非有明确的建设目标，而主要通过对城镇原有的住房条件强制性回收和再分配调剂解决。
战争使中央政府首先作出的国家基本建设方针是“国防第一，工业第二，普通建设第三，一般修缮第四”，将私房进行社会主义改造是1958年之前的重要住房政策之一，城镇居民的住房服从于战争的需要（国内的解放战争和抗美援朝战争），同时经济能力的不足大大限制了非生产型建筑的造价（包括住房），在1956年之前生产了一大批破坏城市面貌，质量过低的建筑。
直到1957年才在住房严重缺乏的情况下，由于国家正集中力量进行重点建设，不可能对新建住房大量投资，建议实行以下办法缓和住房紧张情况，逐步改善人民的居住条件：
①适当修建职工住宅；②采取各种办法鼓励和组织群众投资自建；③严格控制农村人口流入城市等政策措施。
1958年才首次提出住宅建设的初步目标：
用五年的时间将大、中、小城市的人均2、3、4平方米的住房水平提高到每人4、5、6平方米的平均居住面积水平。
这一政策的提出比多数国家晚了十年时间，同时当时提出的标准也比多数国家低了十年的标准（当然要承认中国当时经济条件的现状）。
直到60年代建工部才向中央提出解决房荒问题的意见，中央才在批复中指示，今后两三年内有计划地新建一批职工宿舍和必要的宿舍和民房，除国家中央、各地机关的政府建房之外，1960年的批复才第一次在全国城市范围明确提出有计划的解决住房问题的政策。
由于中国城市化水平的落后，“先生产，后生活”的立国之策，中国人苦日子过惯了以及公营合营等对私有房产社会主义改造的政策等原因，使中国的住房情况远远的落后于发达和发展中国家，也落后于前社会主义各国。
我国的住房建设的大规模投资建设基本开始于1979年之后（见表2）。
前30年全国平均每年住宅建设投资为12.29亿元，每年竣工面积为1772.3万平方米（1965年之前住宅每平方米的造价为20-80元/平方米），而从建国至1979年城市人口却处于高速增长的阶段。
1968年之后知识青年的上山下乡大大缓解了城市住房的矛盾，但1975年之后的回城和战后婴儿潮高峰时期出生的人在此阶段进行家庭组合，使城市住房问题被集中暴露出来。
从建国至改革开放前的1980年间，国家共投入住宅建设资金558亿元，平均占基本建设全部投资的7%，共建设住宅67658万平方米。
改革开放之后国家大幅度的增加了住宅的基本建设投资，“六五”至“七五”计划的10年就投入1650亿住宅建设资金，建造住宅73582.4万平方米。
至1990年止，国家总计投入资金2870.75亿元人民币（含改造和集体资金662亿），建造新公有住宅17.3亿平方米，占全部新建住宅的87.4%（全部新建为19.79亿平方米，其中私房2.49亿平方米，占12.5%），将城镇人均居住面积水平从建国初期的4.5平方米提高到90年的7.1平方米，但至1990年止，全国仍有无房户和住房困难户800万户，占全部城镇人口户数的25%，其中人均居住面积在2平方米以下的特困户有50万户，还有6.5亿平方米解放前遗留和五六十年代建造的简易房和危房需要改造。
应该说，80-90年代的中国，住房建设创造了国际上的纪录，每年竣工约1.27亿平方米，直到90年代初，中国刚刚才基本解决了房荒的问题。
表2：
建国以来城镇住宅建设投资完成情况
住宅建设投资
（亿元）
住宅建设投资占基建投资的%
住宅竣工面积（万平方米）
50-52
8.3
10.6
1462
“一五”期间
53.79
9.1
9454
“二五”期间
49.56
4.1
11,012
63-65
29.09
6.9
4271
“三五”期间
39.32
4
5400
“四五”期间
100.74
5.7
12,573
“五五”期间
277.29
11.8
23,486
其中:
79年
77.28
14.8
6255
80年
111.66
20
8230.5
“六五”期间
728.34
21
42,316.1
“七五”期间
928.44
12.9
31,266.3
合计
2214.87
141,238
注:
统计数字中不含:
更改资金,集体和个人资金情况（1979年之前基本没有）。
中国的住房建设比大多数发达国家晚了25-30年，比同类的原社会主义国家（如前苏联和东欧各国）晚了15-20年，比亚洲四小龙国家晚了10-15年。
80年代中国开始了住房制度改革的试点（探索），1985年之前采取全价出售和补贴出售的方式，1986年后以租金调整的方式为主，1988年后多种方式并存，1998年后决定取消福利分房。
应该说中国从1950年开始的基本建设就受到前苏联模式的影响，80年代的改革也继续延续了前苏联的住房制度改革的两种模式：
A完善现有的房租和分房制度，住房补贴转入工资中的明补；B将现有的无偿分配的福利制度改为付款分配制度，用买房取代国家对住房的无偿分配。
90年代之后随着中国土地出让制度的改革和允许住房私有化。
住房制度改革的目标定为“按照社会主义有计划的商品经济的要求实现住房商品化”（国务院发[1988]11号文件），恢复了住房的商品属性，允许部分中、高收入者通过非国家平均分配的方式，多渠道投资解决城市居民的住房问题。
开放了房地产市场，让住房进入按商品经济流通的市场之中，调解家庭消费结构，满足日益增长的消费需求，减轻国家负担，进而加大住房建设的速度，使住房建设进入增量阶段。
但改革开放的20年间，城乡之间和城市之间，包括一个城市内的不同行业之间的收入水平比80年之前大幅度地拉开了差距。
一旦住房转入增量的阶段时，寻求住房高质量的消费和残留解决住房困难的问题同时涌现出来。
一方面人均4-6平方米的住房困难问题尚未完全解决，另一方面追求扩大房屋面积和追求高质量房屋消费的需求同时冲入市场。
使政府在制定住房消费政策时面临多种矛盾，如建设的房屋标准要分为三类，一类用于社会保障的最低水平（保障低或中低收入者的基本住房条件，仅为“住的下”）；第二类用于满足住房需求的扩大（保障中等收入者可以根据收入水平调整住房，要保证“住的开”）；第三类用于满足高质量的住房要求（促进和扩大消费，带动和提高生活质量）。
相应地，房改的补贴政策和对住房建设的指导性政策及目标也应同时分为三类，以满足不同需求的增长（那么对市场的讨论和房价的评论——即舆论的导向也应针对不同情况来讨论）。
认清一个国家的住房现状和处于哪一个发展阶段是确定一个国家住房发展政策的基本前提，个人不可能超能力跨越发展阶段，国家也不可能超能力，跨越发展阶段。
根据国家统计局1999年的资料看，全国663个城市建成区面积约2.2万平方米，共有3.8亿城市人口，其中：
非农业居住人口为2.2亿人，共有城市住宅总建筑面积41亿平方米，其中使用总面积30.5亿平方米，居住总面积21亿平方米，城市人均住宅使用面积14.2平方米，居住面积9.8平方米。
目前成套住宅的总套数低于城市总家庭户数，无房户256万户，人均居住4平方米以下住户51万户，需进行改造的危旧房面积2331.1万平方米。
目前的住宅人均居住标准约等于1980年的罗马尼亚，1970年的韩国和匈牙利。
如果按照国际多数国家以城市住宅（成套）总套数超过城市人口家庭总户数为基础标准衡量一个国家是否已解决了增量问题计算，中国尚未达到这一水平。
如果以人均居住面积大于15平方米为标准计算扩大住房的基础标准（法国在1976年提出最低人均居住面积应大于15平方米，当时为13平方米；日本在85年提出所有家庭不低于最低人均15平方米的居住面积的标准），中国则恰恰处于这样一个扩大住房的增量阶段。
如果以人均不低于一间住房的面积每户有独立住宅（有现代化设施）作为提高住宅质量的基础标准，中国则差距更大（目前中国住房仅有30%的面积使用集中供热，44%的城市人口使用了燃气，63%的城市人口使用了城市供应的生活用水，污水排放，垃圾、粪便的处理能力均低于40%，城镇家庭住宅生活热水供应的能力不足10%）。
从建设情况看，1990年之后是中国城市建设速度最快的十年，城市建成区从1.2万平方公里扩大为2.2万平方公里，城市居住人口从1.5亿增加到2.2亿，城市住宅的使用面积和居住面积增加了一倍多，使用面积从14.4亿平方米增加到30.5亿平方米，居住面积从9.8亿平方米扩大为21亿平方米。
由于人口的增加，人均使用面积从9.9平方米增加为14.2平方米，居住面积从6.7平方米增加为9.8平方米（罗马尼亚1980年的人均居住面积为10平方米），恰恰说明了中国的住房建设进入了大规模增量发展的阶段。
改革开放之后，特别是1982年房改工作试点之后，国家从正部级干部开始大大提高住房的面积标准，从70年代的160平方米，80年代的200平方米提高到90年代末的250平方米。
同时改革开放使国际先进的科技技术和国际上高质量的住房设计于90年代之后迅速在国内的大中城市遍地开花，国内借改革开放的政策之风走在时代前面的一部分人（约占城市人口的10%）通过国家产品价格从双轨制转向市场化调节的单轨制过程，通过国家有计划的商品供应和有计划的配额供应向市场化开放的过渡，通过国家外币限额的国家牌价向经常性项下的自由兑换和汇率市场化的自由兑换中并轨，通过土地的划拨向有偿的转让、出让的过程，通过房屋的福利性分配向全价或补贴价格的房改售房过程，通过农村的联产承包责任制，通过私营经济的发展，通过早期的“下海”经商，通过早期的股票证券市场，通过吸引外资和在外企中的工作，通过高科技的创新，通过企业制度改革之中的知识、技术、股权，通过各种市场化资本的运作，通过传播媒体、文艺、体育的商业化发展，通过权力和工作之便，通过留学和境外工作，以及国家经济发展过程中不断提高的工资收入等等各种合理不合法，合法不合理或者合理合法的政策、手段、渠道发了横财，增加了可数和不可数的个人财富，这部分人已不再满足于仅仅是扩大自己的（或亲属亲友的）住房，而是追求高品质、高质量的消费性、投资性住房（有些已是第二、第三套住房的消费过程），使各大城市中出现了一大批高档公寓、别墅及外销房被境内人士优先抢购的现象，同时也出现了一大批环境条件好的中高档内销房中最大面积、最豪华装修的房屋最先销售完的特例，这些房价最高的房屋之所以仍占有优先的市场，从另一个侧面说明在中国进入住房高速扩大和增长的过程中不能再只是用中低档的、低价格的和仅仅是面积扩大的房屋来填充市场，尤其不能用低质低价的房屋来对付消费者的需求，从中国的特殊情况出发，不再延续国外明确的住房发展的四个发展阶段的必经之路去确定住房发展的导向政策，而是按中国的特定国情分别确定解决四个发展阶段并行发展的政策。
从国际上大多数情况看，国民经济发展的速度（国民收入水平的高低）在影响住宅需求的数量和质量上起到重要作用，但并非唯一的因素，更不能只用这一因素来衡量和确定国家住宅发展建设的政策。
反之，应结合国民经济发展的状况，制定超前的住宅发展政策进而促进和调节国民经济发展的速度，并使国民收入的水平与住宅发展的速度相适应（而非住房制度去低就国民收入水平）。
只有通过与国际多数国家住房发展的过程比较中正确认识我国住房发展的阶段和所处的位置，才能有效地制定正确地发展战略和政策。
3、世界各国在住房发展不同阶段的政策
城市住房政策是国家经济发展的重要组成部分，是国家干预住宅问题的标志，在国民经济发展中起到重大作用，同时也在提高社会福利，社会生活素质，保持社会的安定上起到重大作用。
以市场经济为主的国家，主要靠市场的作用和经济的手段来解决住房问题，政府在住房建
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