政府信息化建设.docx

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政府信息化建设

政府信息化建设探索

1.世界各国政府信息化的发展现状

    1．1背景

    信息技术的发展，特别是网络技术的发展，正在改变着人们几千年来形成的信息传递方式、人际间的沟通方式和社会管理的组织方式，并深刻地影响着社会生活和政府运作的方式。

从世界围来看，工业社会型经济逐渐为全球化的知识经济所取代。

信息已取代传统的其他资源，成为战略性资源，信息资源管理和知识管理，成为各行业的核心管理领域。

信息和知识的生产、加工与处理，成为创造财富的基础。

以信息和知识为基础的信息产业，已成为全球经济的主导产业。

国民经济和社会信息化水平的高低，是衡量一个国家综合国力的重要标志。

    在国民经济和社会信息化过程中，政府信息化处在关键和核心的位置。

这是由政府在推动国家信息化中的主导地位和特殊角色，以与政府管理对信息的广泛依赖所决定的。

为迎接信息社会的挑战，不少国家与地区政府，一方面积极发展国家信息基础设施，一方面致力于政府信息化，利用信息技术改革政府，构建电子政府。

    随着信息技术的发展，政府信息化的概念不断演化，政府信息化所包括的容也在不断扩展。

20世纪70、80年代，人们提出了办公自动化（oa,officeautomation）的概念，即利用计算机技术来处理办公室的部业务，主要是文件资料的制作、传送和贮存。

80年代后，管理信息系统（mis,managementinformationsystem）又成为人们关注的焦点，它是为满足管理者需要而建立起来的信息加工和处理系统，重点是支持决策和满足管理者对适时、准确、相关信息的需求。

90年代后，随着国际互联网技术的发展与其在政府管理中的应用，人们又提出电子政府（eg，electronicgovernment）的概念，主要指在政府部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建立起网络化的政府信息系统，并通过不同的信息服务设施（如、网络和公共电脑站等），为企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点与方式下，提供政府信息和其他公众服务。

    电子政府是国际上一个比较通用的概念，西方国家的政府信息化主要是指电子政府。

电子政府的核心容是建构一个虚拟政府，即：

跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。

因此，电子政府又称为虚拟政府。

    1．2美国

    美国的政府信息化工作是由美国联邦政府统一发起和组织的。

联邦政府设有一个专门的组织机构——政府技术推动小组，成员有政府信息化促进协会联盟、it产业顾问协会、政府信息技术服务小组、州级信息主管联盟、国家电信信息管理办、国家政府官员协会、政府评估组与首席信息化小组等。

政府技术推动小组负责全国的政府信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、改善服务、业绩评估等。

美国政府还建立了信息主管制度，联邦政府的首席信息官兼任国家预算管理局第一副局长，政府各部门也同时设立首席信息官，各州政府也都相应有首席信息官。

另外，国会也有一个信息委员会，监督政府信息化的执行情况，例如它每半年对国家重大信息化项目评估一次。

    美国的电子政府工作起源于90年代初。

在80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府消减预算提高效率。

在这种情况下，美国政府成立了一个全国绩效评估委员会（npr，nationalperformancereview），由副总统亲自领导，主要是对政府的行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行全面评估，提出改革建议和方案。

    由戈尔副总统领导的npr开展了大量的调查研究，访问了第一线的联邦雇员，直接收集了多达1200项具体意见和建议。

npr在1993年提出《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告，认为借助信息技术进行再造工程（reengineering-throughinformationtechnology），能使政府工作运作更加顺畅，并能够节约成本。

    由于传统政府结构呈现出金字塔式的等级节制系统，扼杀了中层管理者和员工的创造力，削弱了员工的活力，npr指出要促进政府更有效地运作，必须进行全面性的改造。

要以电子化处理取代传统的人工作业方式，建立政府的服务标准。

在政府人事上，依照部门工作需要进行缩编，淘汰多余的人员和管理层级。

要将企业家精神融入等级分明且由上而下的政府制度，将政府定位在社会的总管理者、监督者、人事专家、预算专家、采购专家、会计师和审计的角色上，并让民众从基层来监督政府组织。

    npr强调一个现代化的电子政府，应给予公众更多的机会以最有效的方式取得政府服务，提出了电子政府7项具体容，包括建立全国性的整合的电子福利支付系统、发展整合性的电子化取得支付信息与服务、发展全国性的执法与公共安全信息网络、提供跨越各级政府的纳税申报与缴税处理系统、建立国际贸易信息系统、建立全国性的环境指标系统、推动政府部门电子系统。

    1994年12月，美国政府信息技术服务小组（covernmentinformationtechnologyservices,gits），提出了《政府信息技术服务的前景》报告。

该报告认为改革政府不仅仅只是人事精简、减少财政赤字，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作，要利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于使用的服务、为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。

具体容包括：

建立起政府资源共享的全国性规划，将政府机构的信息技术优先顺序加以排列，让政府各部门问信息得以互通与共享，并促进与工商界的合作等；增进信息基础建设的发展以建立现代化的电子政府，提供社会大众更有效率的信息和服务，快速回应民众的需求并保护隐私权；强化信息技术的领导能力，使领导者能够善于运用各种信息科技的政策、程序，并建立政府服务标准，以达到顾客导向型政府的目标。

    由此可见，nrp的报告和gits的报告反映了美国政府信息化的两个重要方面，一方面是利用信息技术提升政府效率，另一方面是运用信息技术建立与公众互动的政府服务机制。

    近年来，美国政府信息化的目标，主要是建立以需求为导向的电子政府。

1997年，美国制定了一个名为“走近美国”的计划，要求从1997到2000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务；在21世纪初，政府对每个美国公民的服务都实现电子化，在信息技术的支持下，政府工作的效率有极大的提高。

1998年，美国通过了一项《文书工作消失法》，要求美国政府在5年实现无纸工作，联邦政府所有工作和服务将以信息网络为基础。

    目前，美国的政府建设已经相当完善和成熟。

美国联邦政府一级机构已全部上网，州一级政府也全部上网，几乎所有县市也已经建有自己的站点。

白宫就是最典型的例子，它实际上是所有美国政府站点的中心站点，了美国政府所有已上网的官方站点。

美国的政府容也非常丰富，以人口调查站点为例，用户可以通过直观地图的形式，查看到州一级甚至县一级的极其详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等等。

    在政府信息化建设投入方面，美国一方面强调成本核算和成本效益分析，另一方面充分保障建设资金。

各级政府机构在制定长期战略计划时，都充分考虑了信息技术设施和政府信息系统能满足政府机构目标和工作过程的需要，根据这种需要来确定预算，并且定期考察政府信息系统和信息技术设施利用的费用效益，以使在满足计划需求的情况下使信息技术设施和服务的效用最大。

    据统计，由于实现政府信息化，1992年至1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元。

在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1．6万多页过时的行政法规，简化了3．1万多项规定。

在美国，全国雇主税务管理系统、联邦政府全购系统和转账系统等网络的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了掏私舞弊的渠道。

    1．3英国

    英国政府信息化工作主要包括：

1994年的政府信息服务计划和1996年的直接政府（government.direct）计划。

在这两个计划中，英国政府提出了以电子形式传送政府服务给公众的新型公共服务方式，既可以拉近政府与公众的距离，也能为公众提供更多的与政府往来的途径。

英国提出的电子政府目标是：

提供更好更有效率的服务；改善行政的效率与公开化；替纳税人看紧钱包。

英国电子政府建设遵循如下7个原则：

（1）多选择性。

除了传统的以文书、面对面地接受政府服务外，电子化传送政府服务的新方式，给予政府的大多数顾客更多的选择机会。

（2）强调信任。

政府在收集与公众自身或商业有关信息时，也必须遵守资料保护的法律与相关程序，以确保信息收集过程的正当性、信息容的正确性与准确性，尽量维护资料的安全，并准许公众能够取得有关自身的资料或修正错误的容。

    （3）可取得性。

除了通过信息技术联结政府各部门外，建立电子化的单一窗口，以全天候24小时与快速服务、增加外语服务等方式，尽可能地提供民众取得政府服务的渠道，以达成公众利用政府的“可取得性”与“容易操作”两个重要特点。

    （4）提高效率。

必须通过信息技术增加行政效率并快速回应公众的需求，利用信息技术消除政府各部门与机构间的界线并进行政府组织的简化与整合工作，使得公众不再对各部门间的界线感到困惑，针对政府例行的处理程序加以自动化与流程简化，以减少人工处理造成的问题，并减少纸的浪费。

    （5）合理化。

提供政府部门与机构间共享资源或组织功能重组的机会，以减少政府支出，并简化系统。

    （6）公开信息。

除了部分受到法律规不得公开的资料（包括国家安全、商业或个人隐私有关的资料）外，其他的政府信息，应该尽量以电子化形式并经过有系统的处理之后公开，让公众能够更容易地取得所需的信息。

    （7）电子安全。

为了不让电子资料被他人不正当地截取与操纵，保障电子交易过程的程序，政府必须采取相关的安全机制，以维护电子环境中的安全与可靠性。

例如，由政府或具公信力的第三者，建立个人身份与组织的认证制度，采取加密措施等。

    英国的电子政府建设取得了很大的进展，位于世界前列。

美国商业研究机构研究公司对美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国的250个政府机构进行调查，发现英国已有60％的政府机构已经开通或正在建设，其他国家这一比例最高的为53％。

该公司预计，到2002年，将有41％的英国公众主要通过政府机构的享受政府服务。

    1．4日本

    日本的政府信息化也是在90年代发展起来的。

1993年10月，日本临时行政改革推进审议会将政府信息化作为行政改革的重要容之一，要求制定政府信息化的推动计划。

1994年8月，日本政府成立了高度情报通讯社会推进总部，阁总理大臣亲任总部部长。

1994年12月，阁会议通过了关于政府信息化推进基本计划的决议，该计划从1995年度开始，为期5年。

1997年，日本将原来的《计算机白皮书》更名为《信息化白皮书》，政府信息化与产业信息化、家庭信息化一起，构成三个主要组成部分。

    日本政府信息化的主要目标是：

建立一个高效、统一、能迅速应变的，与国民关系和谐、能够满足公众需求的政府。

在行政所有领域普遍地用信息技术，使之成为行政活动不可或缺的一环，促进政府部沟通顺畅和资源共享，保证政府决策迅速有效，提高政府服务的品质和效能。

在确保信息安全的前提下，实现从“纸”之信息处理，转为通讯网络、资料电子化之信息处理。

    日本政府信息化的主要容包括：

（1）行政信息的电子化。

建立公务人员一人一台电脑或工作站的工作环境；提供能够活用外部信息的资料库；在固有的定型业务中，充分应用信息技术，积极推动业务信息化，并提升现有的系统。

（2）信息提供的高度化。

普遍提供在线的网上政府服务；开展统一代码、资料项目等标准化工作，开发统一的资料库，加强各省厅间的资源共享。

    （3）信息流程的顺畅化。

建立政府机关的广域网络；建立省厅间的电子文书交换系统；建立各省厅区域网络。

    （4）行政手续的便捷化。

建立整合性、超时空限制的信息服务系统；根据公众需求，建立信息查询目录；建立与公众有关的行政手续、案件审查业务等信息系统。

如申请、申报、商谈等业务，均予以电子化、线上服务化，提供电子查询、阅览等。

    （5）通信网络的高度化。

建立省厅通信网络与主管机关与所属机关间通信网络；在中央机关网络与地方公共团体、民间之间，建立最适当的信息交换方式。

    目前，日本中央政府基本上建成了支持主要业务工作的管理信息系统和决策支持系统，中央政府每年信息技术支出费用大约80~100亿美元。

    1．5法国

    法国出于对文化的保护，曾一度抵触因特网。

但从1998年开始，法国已逐渐接受因特网。

1999年1月，法国政府宣布实施一个“为法国进入信息社会作准备”的政府项目，其中一个重要的容就是利用信息技术使公共服务现代化，特别是政府部门利用因特网提供对公众的服务。

目前，法国在因特网上大约有60个政府机构站点，已入网的政府部门包括教育、电信、环境等部门。

法国政府建有一个政府各部门站点的索引站点，各个政府部门站点均在左上角有一个该索引站点的标志。

该站点提供了按名称、职能等检索方式，来查找政府机构的功能。

法国比较著名的政府站点，有爱丽舍宫站点和总理站点。

    2.中外政府信息化的对比分析

    2．1我国政府信息化建设概况

    我国政府信息化工作，起步于80年代中后期。

1984年，国务院批准国家计委成立了信息管理办公室，负责推动国务院有关部委的信息系统建设工作。

1986年，国务院批准成立了国家经济信息系统领导小组和国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划和建设。

各个部委局和地方省市县相继先后成立了信息中心。

90年代以后，我国的政府信息化建设进入了蓬勃发展阶段。

1993年，国务院成立了国家经济信息化联系会议，开始实施了金桥、金关、金卡、金税等信息化重大工程。

1994年，我省率先成立了省信息化基础设施建设领导小组。

1996年，国务院成立了国务院信息化工作领导小组，加强了对全国信息化工作的统一领导，大大推动了政府信息化建设。

    我国政府信息化工作主要在两个方面：

一个是金字系列工程，一个是政府上网工程。

    在金字系列工程方面，金桥工程直接为国家宏观经济调控和决策服务，计划建成一个连接全国各省市区、400多个中心城市，与几十个部委互联的专用基础通信网络，具有相当规模的服务能力。

金关工程是国家为提高外贸与相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统，已经制定并实施了进出口企业代码、进出口商品代码两项标准，建设了配额许可证管理系统、进出口统计管理系统、出口退税管理系统、出口收汇和进口付汇核销系统等应用系统。

到1999年，金关工程取得重大突破，实现了银行、外汇管理局和海关的计算机联网。

全国外汇指定银行、外汇管理局和海关计算机网络系统的建立，实现了在进行进出口结汇业务时的全国进出口报关单联网核查，对进出口企业的报关单给予核验，有效地防止利用假报关单骗汇、逃汇和套汇等事件的发生，同时也提高了外贸企业进出口结汇的效率。

金卡工程主要是推动银行卡跨行业务的联营工作，其中12个试点城市已全部实现了同城跨行的自动取款机联网，全国电子联行系统每天处理5万多笔业务，金额达800亿至1000亿元，每天为国家增加可使用资金500亿元；非银行智能卡也在公安、保险、劳动工资、交通管理、医疗卫生等各领域广泛应用。

金税工程的首期工程是建立增值税专用发票计算机稽核系统。

据不完全统计，增值税计算机稽核系统运行3年多来，共查出利用假发票违纪案件3万多起，追缴税款1．5亿元。

    政府上网建设工程，是由信息产业部和相关部委信息主管部门共同组织建设的，计划到2001年，80％的国家部委和乡级以上政府都设有站点。

目前，国务院的29个部委中有26个部委建立了自己的，其中有9个部委有英文版本的网页，12个部委提供了在线服务，90％的部委设有信息公告或资料数据库查询等。

各省市区政府也建立了政府网络，甚至一些乡镇一级都建有。

其中，已有100多个政府机构上网，正在实施“数字”工程，计划建立首都信息平台，实现电子政务、电子商务、信息化社区、科技信息网和远程教育等建设。

    2．2我国政府信息化建设中存在的问题

    总体来说，我国的政府信息化建设还处于初级发展阶段，存在一些需要解决的问题，主要是以下几个方面：

（1）缺乏统设指南

    无论是中央政府，还是地方政府，都尚未对政府信息化进行全面规划，对于政府信息化的建设体制、运行机制尚未建立，还存在不少的误区和盲区。

各行业、各部门各搞一套，重复投资的现象还较严重。

（2）管理体制不够健全

    当前政府信息化建设的管理很不完善，不能适应政府信息化建设的要求，不能反映政府信息化建设的特点。

随着知识经济时代的到来，必须有新型的管理体系与其相适应。

    （3）缺少相应的法律法规

    政府信息化建设需要法律和法规来保障，这一点在政府信息化建设过程中尤为重要。

目前，我国在信息化法制建设方面，还处于起步阶段。

最近出台了几个法规，可以说是一个进步。

    （4）与政府的业务工作分离

    无论是办公自动化，还是政府上网，都是政府业务工作的手段，而不是目的，离开了业务部门的参与，也就无所谓“电子政府”了。

要提高政府信息化水平，必须将信息化工作与政府的业务工作很好地结合起来，先要将政府部门的业务工作计算机化、网络化。

    （5）网络安全问题

    政府上网的信息，各机关之间互相传递的信息，如何保证安全，是一个非常重要的问题。

很多单位在互联网和部办公自动化网之间，没有从物理上完全隔开，这样就会在安全性和性上存在很大隐患。

    另外，我国的政府也存在一些问题。

主要有：

规性有待加强，例如域名不规，有的政府部门用非政府域名，政府域名有的用英文全称、英文缩写，也有的用拼音全称、拼音缩写，有的加上了所属行政区划的缩写；同一类机关从域名上看不出任何关联，即使是上下级单位域名也缺乏衔接和统一。

易用性不够，例如大部分没有容检索，没有充分利用多媒体手段传播视频、音频信息；信息容少，目前政府大都提供概况、单位简介、招商引资信息等一类信息，不能经常地与时地更新；互动程度低，例如政府对电子的回复率较低等。

    2．3中外政府信息化发展比较

    认真比较分析中外政府信息化发展情况，从中找出差距，将对我国的政府信息化建设很有帮助。

以下主要是中美两国的情况的比较分析：

（1）政府信息网络

    美国政府信息网络，除国防部和军方以外，基本上都是在公共电信网络上建立虚拟专网。

联邦政府机构各自分散建设的虚拟专网，目前gits正在着手组织统一的联邦政府信息网络。

在州政府一级，大部分已经规划或实施了统一的连接州政府各个机构与公立学校、图书馆的网络，如德克萨斯州的政府专用虚拟网tex-an等。

    在中国，统一的政府信息网络还未形成，以此为目标的金桥工程由于种种原因进展缓慢，从目前情况看，也不太可能达到开始的计划目标。

金桥工程的业主单位，已经朝经营性的通信公司方向发展。

一些部门，如广播电视、电力、铁路、公安、民航等，都拥有一定数量的基础通信资源，但离建成一个政府信息网络的目标还有一段距离。

（2）应用系统

    美国政府机构的应用系统，已经进入办公自动化系统和管理信息系统阶段，正在走向更加复杂的机构外结合的业务领域，向真正的电子政府迈进。

例如，美国全国各地与在加拿大、墨西哥工作的美国公民，都可以通过财政部的收入和税务报告系统（stawrs），申报自己的收入、交个人所得税。

财政部的国际贸易数据系统（itds），连接着80多个与国际贸易有关的政府机构，收集并处理数据。

国防部的旅行（出差）系统，以国防部的niprnet为基础，连接公共电信网络和旅行机构的服务系统，为所有美国军人提供从出差审批到旅行车（机）票、旅馆预订、费用领取和报销等全过程服务。

    在我国，有相当一部分的政府日常业务，还处在手工处理阶段，政府的办公自动化任务还十分艰巨。

政府部门的计算机应用系统，大多是分散的、小型的，这也是我国绝大多数政府只能提供一般情况介绍，不能提供在线服务的原因之一。

3）政府信息资源的开发利用

    美国数百个联邦政府机构具有信息收集、统计、调查的职能，但收集信息必须报行政管理和预算局批准，由行政管理和预算局进行协调。

各政府机构每次信息收集，必须提前60天在《联邦公告》上通报，在这60天，任何人都有权对此发表意见和评论。

在向行政管理和预算局申报时，必须将《联邦公告》上征集的全部意见一起报告。

批准后的信息收集有一个统一的信息收集代码，没有这个代码的信息收集就不是合法的收集，企业和公民有权不填报。

根据《信息自由法》和《文书工作缩减法》的规定，凡是赋予信息收集代码的信息，除法律规定不能公开的以外，一律向社会发布。

许多政府机构设置了信息解密办公室，根据法律规定，与时将原来定为的信息解密。

    与我国相比，美国政府信息资源工作有以下几个特点：

第一，为了保证政府各个部门履行其职责需要，美国每年进行数百种信息收集，使联邦政府成为美国最大的信息收集者、生产者、发布者，1998年达到了350万人的年工作量。

这么大量的工作，都是通过统一协调，避免了重复浪费。

全部的统计调查资料不收成本费，可免费在政府部门共享，绝大部分（除列为的以外）向全社会免费提供。

第二，协调部门和统计实施部门分开，保证信息收集的有效性和信息共享的实现。

第三，联邦政府机构除有一定的人员从事统计调查外，大部分的信息收集委托信息服务机构进行。

    （4）管理体制

    美国政府已经形成比较完整的政府信息化的组织体系和工作程序。

所有联邦政府机构，都设立了直接向部门主要领导报告的信息主管（chiefinformationoff-cer），设有专门的办事机构。

各个部门必须制定本部门的《信息资源管理战略规划》，而且每年滚动进行。

信息资源管理战略规划，主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等容，提出每年和五年的目标与对资源（包括资金）的要求。

州政府有的设立信息资源管理部，如、明尼达州等；有的设置州信息主管，在信息主管下设一个或几个管理机构，如加州、新泽西州等（全美国的信息技术产品主要集中在这两个州）。

    （5）资金投入

    美国政府在信息化建设投入上，采用实事的态度，必要的支