平阳镇土地利用总体规划.docx

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平阳镇土地利用总体规划

平阳镇土地利用总体规划

（2006-2020年）说明

（2015年调整）

平阳镇人民政府

二○一七年九月

目录

第一章镇域概况1

第一节地理位置及行政区划1

第二节自然地理状况1

第二章规划调整完善编制过程2

第一节准备工作阶段2

第二节调查研究阶段2

第三节规划编制及论证、协调阶段2

第四节评审、报批阶段3

第三章规划调整完善的原则和依据4

第一节规划调整完善的原则4

第二节规划调整完善的依据5

第四章规划基础数据8

第一节人口数据8

第二节土地利用现状及其他数据8

第三节规划基础数据转换9

第五章规划主要内容说明11

第一节规划目标11

第二节土地利用结构和布局调整12

第三节实行永久基本农田特殊保护14

第四节土地生态建设和环境保护16

第五节土地综合整治16

第六节土地用途分区的目的和原则16

第七节建设用地空间管制17

第六章规划实施的保障措施20

第七章规划的协调论证与公众参与情况22

第一节规划协调情况22

第二节公众参与情况23

第一章镇域概况

第一节地理位置及行政区划

一、地理位置

平阳镇隶属甘南县管辖。

位于县境东北部，北临查哈阳乡，南接东阳镇，西与查哈阳农场毗邻。

东临诺敏河与内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗隔河相望。

镇政府驻地距县城83公里。

位于东经124°16′--124°28′，北纬48°08′--48°20′之间。

二、行政区划

全镇共有5个行政村，全镇总人口17045人，其中：

非农业人口3479人，农业人口13566人。

第二节自然地理状况

平阳镇地处嫩江支流诺敏河右岸，境内地势平坦，属嫩江西部冲积平原地貌，土壤肥沃，为甘南县东部的区域中心。

农作物以玉米、大豆水稻为主，其他农作物有甜菜、葵花、马铃薯、白瓜等。

第二章规划调整完善编制过程

规划调整完善是一项复杂的系统工程，政策性、技术性都很强，平阳镇领导高度重视规划调整完善工作，进行认真部署，精心组织，落实责任。

第一节准备工作阶段

为加强规划调整完善工作的组织领导，镇政府成立规划调整完善工作领导小组，由镇长担任组长，国土资源所所长担任副组长，相关部门负责人为成员。

领导小组主要负责制定规划工作方案、部门协调、规划方案的审查等重大问题的处理；国土所主要负责规划基础资料的收集、部门之间的联络、规划方案论证等工作；技术协作单位具体负责规划文本、说明的编写和图件的绘制。

第二节调查研究阶段

拟定规划调整完善收集资料目录，由国土所安排专人负责搜集；对所收集的各种资料进行了系统整理和分析，对部分重要资料进行了复查核实，对失真或漏掉的资料，进行补充调查。

在充分借鉴和吸收甘南县规划研究成果基础上，根据平阳镇的具体情况，有针对性的开展调查研究，为科学编制规划奠定坚实的基础。

第三节规划编制及论证、协调阶段

在调查研究的基础上，依据有关规定和甘南县县级规划的要求，结合本镇实际情况，首先编制规划供选方案，规划供选方案经广泛征求相关部门意见、充分协调论证的基础上，经规划领导小组审议通过后，按规划调整完善成果要求编制完成规划调整完善成果。

第四节评审、报批阶段

《平阳镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整）（以下简称《规划》）经齐齐哈尔市国土资源局评审，评审后由编制单位修改完善后，按程序逐级报齐齐哈尔市人民政府批准实施。

第三章规划调整完善的原则和依据

第一节规划调整完善的原则

一、总体稳定、局部微调

坚持《规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善《规划》，增加耕地保护任务，优化建设用地布局。

二、应保尽保、量质并重

耕地是我国最为宝贵的资源。

既要守住耕地保有量，更要保证耕地质量不下降，对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护;优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行保护。

三、节约集约、优化结构

按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量，统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局，适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。

四、统筹兼顾、突出重点

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

五、加强协调、充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。

第二节规划调整完善的依据

一、相关法律法规

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国城乡规划法》；

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

4、《中华人民共和国基本农田保护条例》；

5、《黑龙江省土地管理条例》；

6、《黑龙江省耕地保护条例》。

二、相关部门规章

1、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资部令第43号）；

2、《土地利用总体规划数据质量检测细则》（国土资厅发〔2011〕21号）；

3、《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

4、《国土资源部农业部关于全面划定基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

5、《关于印发<全面划定基本农田落实情况专项督查工作方案>的通知》（国土资厅发〔2017〕3号）；

6、《国土资源部关于黑龙江省土地利用总体规划（2006—2020年）有关指标调整的函》（国土资函〔2017〕351号）；

7、《关于印发<黑龙江省土地利用总体规划中期评估工作方案>的通知》（黑国土资函〔2013〕145号）；

8、《关于印发<黑龙江省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（黑国土资函〔2015〕381号）;

9、《国土资源部农业部关于加强和完善基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号）；

10、《国土资源部农业部关于进一步做好基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；

11、《国土资源部办公厅农业部办公厅关于印发〈重点城市周边基本农田划定任务论证审核工作方案〉的通知》（国土资厅发〔2016〕3号）；

12、《国土资源部办公厅关于切实做好基本农田数据库更新完善和汇交工作的通知》（国土资规〔2017〕4号）；

13、《黑龙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅省财政厅省农委关于加快推进全省基本农田划定工作实施意见的通知》（黑政办发〔2012〕72号）；

14、《黑龙江省全域基本农田划定方案论证审核要点》的通知（黑划定办发〔2016〕4号）；

15、国土资源部办公厅关于印发《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》的通知（国土资厅发[2009]51号）。

三、行业标准及相关规程、规划

1、《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022-2010）；

2、《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；

3、《乡（镇）土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026-2010）；

4、《甘南县土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整）。

四、其他资料

1、甘南县2014年土地利用现状调查变更数据；

2、《甘南县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

3、《甘南县基本农田划定方案》；

4、《平阳镇土地利用总体规划（2006-2020年）》；

5、甘南县经济统计年鉴（2015年）；

6、已批准的国民经济、社会发展规划和其他行业规划；

7、其他相关法规、规范和规划。

第四章规划基础数据

为了保证规划的科学性、可操作性和实用性，规划工作组收集、整理和分析了与规划修编相关的大量资料，涉及平阳镇的基本情况、土地利用资料，相关社会经济资料，有关法规、政策、规划资料等大量基础资料。

通过反复核实和多次查证，保障了采用的基础资料是真实的，采用的数据是可靠的。

第一节人口数据

一、人口统计数据

规划采用的人口统计数据均来自《甘南县经济统计年鉴》，统计年鉴由甘南县统计局编制，其数据可靠。

二、人口预测数据

至2020年的全镇人口预测数据是由甘南县计划生育委员会提供，并对参照县政府工作报告，县发改委的国民经济发展规划中有关人口数据，经各方面平衡，并征求有关部门的意见，最后确定到2020年人口预测数据。

第二节土地利用现状及其他数据

一、土地利用现状数据

规划成果所采用的基础数据采用第二次调查及连续变更到2014年的土地利用现状数据，作为各类土地及有关规划目标的基础数据。

在确定到规划用地指标时，参照县级规划下达的主要用地指标进行调整，总的原则是耕地面积不低于县级规划下达的耕地保有量，建设用地指标不突破县级规划下达的控制指标。

二、其他数据

规划成果采用的其他数据包括自然条件、社会经济状况及其他有关数据。

自然条件等方面数据，采用公认数据；国民经济有关数据，采用《甘南县国民经济和社会发展统计资料》数据；各部门相关数据，均以各部门提供的数据为准；用地指标及人口预测，采取国家有关规定及规划专题研究的数据。

第三节规划基础数据转换

一、规划基数的确定

按照国土资厅发[2009]51号文件的要求，以二调数据为基础，按照文件要求对二调数据进行转换，得到规划基础数据，同时基础图件也做相应的调整。

二、规划基数的转换

1、农用地转换。

耕地、园地、林地和其他农用地，按照文件要求的规划体系分类进行归并，分别纳入相应地类。

2、建设用地转换。

城镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地按照文件要求的规划分类进行转换，分别纳入相应地类。

其中，城乡建设用地中，对土地利用现状数据的独立工矿用地进行区分，将附属于城镇的独立工矿用地，按照附属性质分别纳入城镇、农村居民点；其他独立工矿从空间上作解译判断，按独立建设用地和采矿用地含义进行区分。

3、其他土地转换。

水域、自然保留地参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划分类中的相应地类。

第五章规划主要内容说明

第一节规划目标

依据《甘南县土地利用总体规划（2006-2020）》（2015年调整）下达的指标，并结合全镇的国民经济和社会发展需求，综合确定规划初步目标。

通过上下级政府的反复沟通和协调，广泛征求相关部门和公众意见，确定规划目标。

一、耕地保有量和基本农田保护面积的确定

按照甘南县县级规划分配的耕地保有量指标，结合规划期内建设占用、整理复垦开发补充耕地面积情况，确定平阳镇2020年耕地保有量为8800.0公顷。

根据《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）文的要求，平阳镇调出基本农田面积2.8公顷，调整后的基本农田面积6662.6公顷，不低于甘南县规划下达的指标6660.0公顷，调整后的基本农田平均质量等别高于调整前的平均质量等别，并且集中连片程度有所提高。

二、园地、林地规模的确定

根据上级规划下达的园地、林地、牧草地指标，结合镇农、林等部门发展规划目标，经过充分协商和综合平衡，确定2020年园地面积8.7公顷、林地面积585.7公顷。

三、各项建设用地规模的确定

1、建设用地总规模

根据上级规划下达的建设用地规模指标，规划至2020年全镇建设用地总规模控制在944.7公顷以内；建设占用耕地控制在2.1公顷以内。

2、城乡建设用地规模

按照合理调控城镇工矿用地增长规模，防止城镇工矿用地无序扩张。

《规划》到2020年全镇城乡建设用地规模控制在810.1公顷以内，其中城镇工矿用地控制在171.9公顷以内。

3、交通水利用地及其他建设用地

依据上级规划下达的交通水利及其他建设用地指标和节约集约用地的要求，确定2020年交通水利用地及其他建设用地134.6公顷。

第二节土地利用结构和布局调整

做好土地利用规模调整，是本次规划编制的重点，通过对主要土地利用规模调整，切实做到保护耕地及其他农用地，合理安排各项建设用地，进一步优化土地资源配置，提高土地利用集聚水平和整体效益。

规划提出的各项土地利用结构调整，以《甘南县土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整）下达给平阳镇的主要用地指标为依据，以二次土地调查成果为基础，按照耕地面积不低于县级规划下达的耕地保有量，建设用地不突破县级规划下达的控制指标的原则，经与各部门和村协商，结合全镇土地利用实际情况确定的。

一、土地利用结构和布局调整的方法

土地利用结构与布局调整采用综合平衡法，即在土地供需分析的基础上，根据规划编制原则、规划目标、有关产业政策及用地政策，进行统筹安排。

协调各类用地矛盾，提出各类用地的数量和布局。

二、土地利用结构和布局调整的原则

1、优先保障农用地，特别是耕地、基本农田和生态公益林用地；

2、建设用地按照产业政策安排，即优先安排交通、水利、供电、供水等基础设施建设用地和旅游优势产业用地，城镇、农村居民点用地不能突破按人均指标确定的规模；

3、供给制约和引导需求，科学、合理地统筹安排各业用地。

各类用地扩大在内部挖潜的前提下再行安排，力求集约、高效利用；

4、非农业建设用地确需扩大规模，尽量不占或少占耕地，占劣地不占好地；

5、耕地占补平衡，被占用的耕地要通过土地整理复垦开发方式来弥补，确保数量不减少，质量不降低。

三、土地利用布局调整的要求

1、优先布设国土生态屏障网络用地。

设定核心生态网络体系，形成基本的国土生态屏障；

2、基本农田与基础设施要相互协调、合理布局；

3、优化城镇村用地布局。

在生态屏障网络和基本农田的间隔地带，安排城镇村建设用地，形成结构合理、人地和谐的城镇和村庄用地布局；

4、维护和扩大城乡绿色空间。

按最佳生态效益，以耕地、林地、园地、草地、水面等共同构建完善的城乡生态空间；

5、充分发挥农地特别是耕地的生态、景观和间隔的综合功能，使生态建设与耕地保护有机统一。

第三节实行永久基本农田特殊保护

一、从严管控非农建设占用永久基本农田

永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。

除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。

非农业建设项目占用耕地的，县级国土资源行政主管部门应当要求并监督建设单位对所占用耕地的耕作层土壤进行剥离；剥离的土壤应当主要用于土地复垦，苗床用土，改良中、低产田和被污染耕地的治理。

县级农业行政主管部门应当对剥离土壤的利用进行监督管理。

经批准占用耕地的非农业建设项目施工时，施工单位应当减少地表扰动范围，避免损坏周边耕地的耕作层。

无法避免的，由建设单位及时进行整理、修复或者依法补偿。

二、加大永久基本农田建设力度

加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区开展高标准农田建设和土地整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，提高永久基本农田质量等级。

三、建立完善永久基本农田保护激励机制

一方面，要切实落实地方各级政府永久基本农田保护主体责任；另一方面，要充分调动农村集体经济组织、农民管护和建设永久基本农田的积极性。

四、切实落实永久基本农田保护责任

一是切实保护耕地，二是严格落实基本农田保护“五个不准”：

不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农业建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿色隔离带建设。

五、推动永久基本农田精细化监管，实时动态监测

基本农田数据库作为基本农田划定成果之一,在土地利用调查基本农田上图数据库基础上,增加了基本农田划定信息及保护责任信息,全面反映了基本农田面积、地类、质量、位置和划定信息、保护责任等,完成土地利用调查基本农田上图数据和基本农田划定成果的“合二为一”,实现基本农田“以图说数”、“数出一门”,实现各地基本农田保护情况“有图可依”，“有据可查”。

基本农田数据库建设就是通过信息化网络实现对基本农田保护区、片、块、图斑等地类、面积、质量等级以及基本农田保护责任、保护界线、标志等信息的查询、更新和监测监管，实现基本农田保护情况的全面全程监管。

第四节土地生态建设和环境保护

规划坚持“土地生态建设和环境保护”的指导思想，同时结合平阳镇实际情况，以保护和改善生态功能为前提，稳定增加生态用地；根据规划目标统筹生态用地布局；严格控制对天然林的开发利用，稳定镇域范围内基础性生态用地的规模与结构比例；加强农田生态环境建设、加大沙化治理力度，对保护和改善当地生态环境起到重要作用。

通过规划制定各项措施，保证了在改善土地生态环境的前提下，科学合理地利用土地。

第五节土地综合整治

平阳镇土地整治以农用地综合整治为主，按照保护耕地、建设高品质基本农田、改善农业生产条件和生态环境、推进社会主义新农村建设的要求，以耕地增加，粮食增产，农民增收，统筹经济、社会、生态效益为目标，以土地整理复垦项目为平台，充分发挥支农惠农政策的引导和支持作用，推进零散居民点整治工作，扎实开展田、水、路、林、村为主的综合治理，进一步完善农田基础设施，改善农村生产生活环境，促进农业生产规模经营。

第六节土地用途分区的目的和原则

一、土地用途分区的目的

通过土地用途分区揭示土地资源的地域差别，确定区域间土地利用方向、重点、利用结构和布局以及土地用途管制要求，为加强土地利用宏观管理，进行优化土地资源配置，统筹区域土地利用提供依据和服务。

二、土地用途分区的原则

——与区域发展战略相结合的原则；

——土地自然条件和社会经济条件、土地利用问题和管理措施相似性原则；

——全覆盖原则，土地用途分区覆盖全部镇域范围，各区域保持相互独立且空间上连续。

三、土地用途分区的方法

土地用途分区主要是依据土地利用条件相似性、土地利用结构类型性、土地开发利用方向一致性，采取定性与定量相结合的方法。

按照土地用途分区原则和要求，以已有的土地，农、林、交通、矿产、气象等方面的资料和数据为依据，按自然条件、土地利用结构、土地区位条件、土地利用方向大致相似性的特征，结合平阳镇的经济社会发展战略和政策导向，提出分区备选方案，通过对备选方案的对比优选，在综合评价、部门协调的基础上，最终确定本规划土地用途分区方案。

第七节建设用地空间管制

一、空间管制要素

建设用地空间管制要素分为边界要素和区域要求，建设用地边界和空间确定后，不得随意改变，必须在经批准的用地规模边界、扩展边界范围内和允许建设区、有条件建设区内安排新增城镇、村庄、工矿建设用地。

——边界。

为加强对城镇、村庄、工矿建设用地空间管制，按规划确定的城镇工矿建设用地规模，划定中心城镇、建制镇、农村居民点、工矿的建设用地规模边界。

新增城镇、村庄、工矿建设用地只准在划定的建设用地规模边界和扩展边界范围内安排。

——区域。

建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域。

新增城镇、村、工矿建设用地可以在允许建设区内安排，在不突破规划建设用地控制指标的前提下，有条件建设区内土地可以用于规划城镇、村庄、工矿建设用地的布局调整。

限制建设区内不准安排城镇建设用地，禁止建设区内严格禁止各类建设用地。

二、划定的要求

——允许建设区与建设用地规模边界。

建设用地规模边界按照有利发展、保护资源、改善环境的要求，在建设用地适宜性评价以及与其他规划相协调的基础上，根据各类建设用地控制规模划定。

——有条件建设区与建设用地扩展边界。

有条件建设区在建设用地规模边界外，按照保护资源和环境，有利于节约和集约用地的要求划定，避让基本农田和主要的生态环境用地。

——禁止建设区和禁止建设边界。

自然保护区核心区、文物保护遗址、水源保护区的核心区、江河行洪区等划入禁止建设区，在禁止建设用地边界内禁止各类建设。

三、管制规则

——允许建设区。

区内土地主导用途为城镇、村庄、工矿建设用地发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划协调，区内城镇工矿建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量土地，促进土地节约集约利用。

——有条件建设区。

区内土地利用符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。

规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，报规划审批机关批准。

——限制建设区。

区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整治和基本农田建设的主要区域，区内禁止城镇和大型工矿建设，限制村庄和其他独立建设，控制基础设施建设，以农业发展为主的空间区域。

——禁止建设区。

区内土地主导用途为生态环境保护空间，严格禁止与主导功能不符的各项建设。

第六章规划实施的保障措施

一、强化政府在村镇规划实施中的直接行为，实施集中发展的政策。

对中心镇和中心村在规模上和经济职能上进行强化。

在行政管理体制上、政策上、财政投资上和产业上实施差异优惠，诱导和组织资金、劳力和产业向中心村镇集聚，从而通过体系内不同的村镇的差别性增长，形成一个良好的村镇群体格局和空间开发态势。

二、强化政府在城市规划中的控制和引导行为，加快村镇规划的法制建设。

平阳镇人民政府是规划组织编制和实施的主体。

规划经法定程序审批后即具有法律效应，任何单位和个人均必须严格遵守。

为了使规划得以有效实施，应当制定相应的实施细则。

全镇各级村镇应在此村镇体系规划指导下编制中心村规划，乡镇企业要结合小城镇建设相对集中发展，节省用地，保护环境。

三、合理配置镇域基础设施和社会设施。

最大限度的做到区域基础设施和社会设施的共享，节约建设投资，推动小城镇的健康发展。

改善镇域道路交通系统，重点建设对村镇体系格局影响重大的交通干道。

同时重视区域环境保护，制止废水、废渣、废气的到处排放，整体上改善村镇发展的大环境质量。

四、大力拓展城建建设的资金渠道。

要加快乡镇企业和农业产业化的发展，为村镇的建设发展奠定经济基础。

适应市场经济发展的需要，广纳城建资金，建立城镇发展基金，从财政投入、土地出让金、公共设施有偿使用等；要制定发展村镇的优惠政策吸引集体、个体、民营企业甚至外资来村镇投资办企业，壮大村镇经济，加快村镇建设。

五、注重村镇发展的政策研究，不断增强居民的城建意识，为城镇的快速、健康发展创造良好的环境。

应加快户籍制度改革步伐，为农村剩余劳动力进入城镇创造条件。

六、树立全局观念，坚持可持续发展原则，加强经济区域协作，建立区域整体协调机制，避免重复建设并减少内耗，促进城镇的健康发展。

七、加强村镇的规划、建设和管理。

首先要对村镇土地利用加强管理，优化内部结构提高容积率和土地利用率，严格控制乱占耕地现象。

其次要改善村镇供水、供电、排污、绿化状况，重视环境保护，维持村镇生态环境。

同时要加强对村镇建设和管理的培训工作，培养和引进懂得和善于村镇建设与管理的干部和专业技术人员，以保证村镇体系规划的顺利实施和广大村镇的优化发展。

第七章规划的协调论证与公众参与情况

第一节规划协调情况

一、与规划部门协调

与县规划部门协调主要包括三个方面的内容：

一是中心镇的用地规模；二是新增建制镇用地布局；三是各村城镇用地指标安排。

通过