推动形成主体功能区战略提出的背景和意义.docx
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推动形成主体功能区战略提出的背景和意义
推动形成主体功能区 优化国土开发格局
摘要：
本文论述了我国国土开发的现状和存在的问题及推动形成主体功能区的大体思路、目标和原那么，明确了主体功能区的定位和方向，提出推动主体功能区建设的保障方法。
关键词：
主体功能区；定位和方向；保障方法
胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中，三次提到了国土开发的“主体功能区”，推动主体功能区形成会成为以后一段时期经济工作的重要任务。
一、我国国土空间开发的现状和问题及国外空间开发
（一）我国国土空间状况
国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和进展的家园。
我国幅员辽阔，自然状况多样，气候条件复杂，生态环境脆弱。
我国国土空间复杂多样，地域间不同较大。
从资源散布看，经济社会进展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域间的散布很不均衡；从经济散布看，东部地域生产总值占全国的60％，广大中西部地域只占40％；从人口散布看，东南部人口密集，西北部人口稀疏，以瑷珲——腾冲线为界，94％的人口居住在该线以东，6％的人口居住在该线以西。
我国人均拥有的国土空间十分有限，且不适宜高强度、大规模工业化和城镇化开发的面积专门大，若是扣除不适宜推动工业化和城镇化的国土，人均空间会进一步减少，每平方千米的人口密度高达283人。
从自然状况和人均拥有的国土空间可得出以下大体结论，也确实是推动主体功能区的大体起点：
第一，不是所有国土空间都适宜大规模、高强度的工业化、城镇化开发，必需尊重自然，科学开发。
第二，尽管我国国土辽阔，但由于人口众多和不适宜工业化和城镇化开发的面积专门大，人均拥有的适宜开发的国土空间并非大，必需节约空间，集约开发。
再次，不是所有的国土空间都要承担一样的功能，必需区分功能，分类开发。
（二）国土空间开发存在的要紧问题
改革开放以来，我国经济持续快速进展，工业化和城镇化推动步伐加速。
与此同时，国土空间也发生相应的转变，为我国的工业化和城镇化和经济快速进展提供了有力支撑。
但同时，也带来一些必需正视的问题。
一、空间结构失衡，“三多三少”现象严峻。
表此刻：
一是生产空间偏多、生态空间偏少。
种植业、畜牧业占用了大量本能够用于生态的空间，致使草原退化，湿地、水面等生态空间萎缩。
二是工业空间偏多、生活空间偏少。
据国土资源部统计，我国独立工矿用地万平方千米，城镇建设用地估量在1万平方千米，国家批准的各类开发区也近1万平方千米，如此，我国城市工业用地共计不低于5万平方千米，与国外相较，明显偏大。
如，法国巴黎地域总面积为万平方千米，其中工业用地仅占200平方千米，日本全国的工业用地也只有1600平方千米，而我国仅仅上海的工业用地就达900多平方千米。
三是农村居住空间偏多，城镇居住空间偏少。
我国农村居民点用地万平方千米（不包括农村道路），人均居住用地达220平方米。
相较之下，城镇人均居住用地仅为30平方米左右，再加上最近几年来，随着农人进城务工人员增多，加倍重了居住空间不均衡。
二、农村地域盲目开发严峻，致使耕地减少过量、过快，农产品供给平安面临挑战。
见图1。
3、生态地域肆意开发和城市地域开发强度太高，致使生态系统整体功能退化，许多国土成了不适宜人居的空间，资源环境的压力愈来愈大。
见图2。
（三）国外国土空间开发状况
欧、美、日等发达国家在经济社会进展的同时，专门注重对国土空间开发的合理分派和有效操纵，荷兰国土空间开发强度为13％，德国为12％，日本和美国也都对国土空间结构和用地面积进行了合理配置。
见图3。
二、推动形成主体功能区的大体思路
（一）推动形成主体功能区的大体理念
一、关于开发。
开发是指大规模、高强度的工业化和城镇化建设活动，而不是一样意义上的资源开发，更不等同于进展。
而进展既包括经济进展，即工业化和城镇化开发提供GDP的进程，也包括提供清新空气、清洁水源、惬意环境、舒适气候等生态产品的进程。
二、关于主体功能。
主体功能指开发的内容，较大空间单元的功能是多样的，但相对来讲，必有一主体功能，要么是以提供工业品和效劳产品为主，要么是以提供农产品或生态产品为主。
主体功能区并非排斥其他功能，但假设主次不分也会带来严峻后果。
如，农业地域大弄工业，会造成耕地锐减；生态地域过度进展农牧业，那么会造成生态破坏。
3、关于优化、重点、限制、禁止。
优化、重点、限制和禁止主若是对开发方式而言的，不是指开发内容，也不是指主体功能。
优化、重点、限制、禁止（大规模、高强度的工业化和城镇化），都是相对的，不是一成不变的。
城市化地域一样也要处置好主体功能与其他功能的关系，即必然空间的开发要有度，城市化地域过度开发也会带来问题，因此有些区域也必需要优化。
（二）推动形成主体功能区的目的
立足国土空间大体状况，针对国土开发、区域进展和城镇化进程中的问题，顺应以后城市化、全世界化趋势，明确我国960万平方千米的陆地国土上，哪些区域应优化或重点地推动大规模、高强度的工业化和城镇化开发，以便形成少数以生产工业和效劳产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地域；哪些区域应限制或禁止大规模和高强度的工业化城镇化开发，从而形成假设干生态区域和以生产农产品、保障国家农产品供给平安为主体功能的农业区域。
在推动形成主体功能区进程中，要注重对主体功能的定位、开发强度的管制和开发秩序的标准。
（三）分层次推动形成主体功能区及计划编制流程
一、国家计划。
主若是从战略动身，确信出表现国家竞争力和支撑以后经济增加的重要区域，明确具有全国或区际意义的重要生态功能区，制定政策方向和以后的开发强度。
通过国家层面计划，尽力使一方水土养富一方人。
二、省级计划。
主若是依照国家计划，为本辖区市、县定位主体功能，明确范围、面积和有关政策。
3、市、县两级行政区空间较小，且多数市、县均质性较强，再也不划定主体功能区。
市、县的要紧任务是落实国家和省级主体功能区计划对本市、县确信的主体功能定位，划定具体功能区，明确城镇、农村居民点等生活空间，农业、工业等生产空间，林地、水系、湿地等生态空间。
结合有关计划的编制，具体明确辖区山水林田路和城市的界限，各功能区的定位、进展方向、管制原那么，同时依照计划，操纵开发强度，标准开发秩序，把握开发时序。
主体功能区计划编制流程如图：
三、推动形成主体功能区的目标和原那么
（一）战略目标。
整体目标是缩小城乡差距，构筑高效、和谐、可持续的美好家园，增强可持续进展能力，增进经济持续增加，提高国际竞争力。
具体目标包括大体形成主体功能定位清楚的国土空间格局，大体实现人口散布与经济布局相和谐，大体实现人口和经济的散布与生态环境相和谐，大体实现城乡和区域间公共效劳均等化。
（二）开发原那么。
以提高全部人民的生活质量、增强可持续进展能力为大体原那么，遵循：
优化结构，即空间结构要进行调整，扩大绿色的生态空间；尊重自然，即在资源环境许诺的条件下开发；有限开发，即绝大多数国土应作为生态和农业的空间；集约开发，即目前我国的空间足够实现工业化和城市化，但问题是结构不合理，集约化程度不高；和谐开发，即人类和环境、区域与区域和谐开发；陆海统筹，即内陆沿海兼顾，统筹进展。
四、国家层面主体功能区的定位和方向
（一）国家优化开发区域。
优化开发区域是指经济较发达，人口较密集，开发强度较高，资源环境问题加倍突出的区域。
提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必需优化进展内涵的迫切要求，也是面对日趋猛烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。
该地域的功能定位：
提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会进展的龙头。
进展方向是把提高增加质量和效益放在首位，维持经济持续增加，提升参与全世界分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和进展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。
（二）国家重点开发区域。
重点开发区域是指有必然经济基础，资源环境承载能力较强，进展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。
提出重点开发区域，既是落实区域进展整体战略，拓展进展空间，增进区域和谐进展的需要，也是幸免经济进展过于依托少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。
目前，我国长三角、珠三角、环渤海三大区域，集中了全国近40％的国内生产总值和近20％的人口，但以后我国将有15亿人口，假设在三大区域继续集中更多的人口，那么这三个区域的资源和环境无法承载，必需再培育形成假设干人口和经济密集的重点开发区域。
该地域的功能定位：
集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济进展的重要增加极。
进展方向为在提高经济增加质量和效益、节约资源、爱惜环境的基础上加速经济进展，推动工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。
（三）国家限制开发区域。
限制开发区域是指生态系统脆弱、生态重要性程度高、自然灾害危险性大，大规模集聚经济和人口的条件不够好，且关系到全国或较大范围生态平安的区域。
提出限制开发区域，既是从全局上遏制生态环境恶化趋势的迫切需要，也是从全然上提高这些区域人民生活水平的久远之计。
其功能定位：
以修复活态、爱惜环境、提供生态产品为首要任务，增强水源修养、水土维持、防风固沙、保护生物多样性等能力，因地制宜地进展资源环境可承载的适宜经济，引导超载人口慢慢有序转移。
建成保障国家生态平安的重要区域，全国重要的生态功能区，人与自然和谐相处的示范区。
要紧目标：
生态产品数量增加，质量提高；产业结构优化，适宜经济持续进展；形成点状开发、确保有大片开敞、绿色生态空间的空间结构；人口总量减少，人口质量提高；公共效劳水平显著提高，人民生活水平明显改善。
进展方向：
形成以水源修养、水土维持、防风固沙和以保护生物多样性为主的区域。
管制原那么：
严格操纵开发强度，因地制宜地适度进展资源开采、旅行、农林牧产品生产和加工、参观休闲农业等产业；在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设，重点计划和建设资源环境承载能力相对较强的中心城镇，提高综合承载能力；增强中心城镇的道路、供排水、垃圾污水处置等基础设施建设；维持生态系统的完整性，构建生态廊道。
（四）国家禁止开发区域。
依照国家“十一五”计划，国家层面禁止开发区域包括国家级自然爱惜区、世界文化自然遗产、国家重点风光名胜区、国家丛林公园、国家地质公园。
该区域的功能定位为：
爱惜自然文化遗产的重要区域，有代表性的自然生态系统爱惜区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中散布区，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。
进展方向：
依据法律法规和相关计划实施强制性爱惜，维持原真性、完整性，操纵人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口慢慢有序转移。
近期任务：
界定自然文化爱惜区域范围，核定人口和面积；统筹考虑各类自然文化爱惜区域范围的调整，对划定范围偏大的，可依照需要统一调减；进一步界定自然爱惜区中的核心区、缓冲区、实验区范围，在从头界定范围和面积的基础上，定编管护人员；归并位置相连、均质性强、爱惜对象相同但人为划分为不同类型的自然文化爱惜区域。
五、推动形成主体功能区的保障方法
实施全国主体功能区计划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关的政策、法律法规和绩效评判，形成利益导向机制和精细化治理机制。
（一）区域政策
一、财政政策。
成立主体功能区转移支付制度，对限制开发区域进行补助。
在一样性转移支付资金分派计算方式中，增设表现限制开发区的系数。
慢慢增加专门用于限制开发和禁止开发区域的一样性转移支付规模，保障限制开发和禁止开发区域的人均大体公共效劳支出与全国平均水平大体相当。
在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和本钱系数。
设置更为综合的生态修复转移支付制度，要紧用于限制开发和禁止开发区域的生态环境爱惜。
成立一样性转移支付资金稳固增加机制。
研究增设生态移民专项转移支付，对限制开发和禁止开发区域的移民家庭和同意移民的地域给予必要补助。
提高自然爱惜区单位面积管护经费标准，增加经费总量，提高其财力保障程度。
二、政府投资。
实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策。
按主体功能区安排的政府投资，要紧用于国家限制开发区域的生态修复和环境爱惜，以增强其提供生态产品的能力，大体解决国家限制开发区域进展中最突出的问题。
按领域安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致。
公共效劳设施建设投资和生态环境爱惜投资向禁止开发区域倾斜，农业投资和生态环境爱惜投资向限制开发区域倾斜，城市基础设施投资向重点开发区域倾斜，自主创新和高技术产业化的投资向优化开发区域倾斜。
3、产业政策。
实行按主体功能区定位进行分类治理的产业政策，修订现行产业结构调整指导目录，进一步明确不同主体功能区限制的产业。
研究调整完善固定资产投资方向调剂税，对各优化开发和重点开发区域限制进展的产业实行高税率。
对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水、“三废”排放和生态爱惜等强制性标准。
4、土地政策。
树立人、地挂钩的理念，实行不同化的土地利用政策。
确保耕地占补平稳，保障粮食平安；增加林地、水系、湿地等绿色生态用地；适应城市化大趋势，增进经济进展和人民生活改善；土地城市化与人口城市化并行，“两减”、“两增”要适应，农村用地减少与农村人口减少、城市用地增加与城市人口增加要适应。
土地政策实施中注意“三挂钩”：
一是城乡之间用地增减规模挂钩，即城市建设用地增加的规模要与农村建设用地减少的挂钩；二是城乡之间的人地挂钩，即城市建设用地增加规模要与农村人口转为城市人口的规模挂钩；三是地域之间的人地挂钩，即一个地域建设用地增加的规模要与吸纳外来人口的规模挂钩。
五、人口政策。
依照主体功能定位引导人口有序流动并居住。
优化开发区域应付有稳固职业和居处的流动人口慢慢实现本地化，重点开发区域应更多地吸纳外来人口。
引导限制开发和禁止开发区域的人口慢慢志愿平稳有序转移。
按常住人口进行制度政策设计和治理。
推动户籍治理制度及与其挂钩的教育、医疗、社会保障、住房等领域的改革。
六、环境政策。
依照功能定位和环境容量，实行分类治理的环境政策。
对不同主体功能区实行不同的污染物减排目标。
优化开发区域要实现更高要求的污染物减排目标，全面提高污染物排放标准，增加实施总量操纵的污染物种类，实现增产的同时较大幅度地减少污染物排放总量；重点开发区域要依照环境容量，提高污染物排放标准，实现增产减污；限制开发区域要确保污染物排放总量持续下降，实现所有污染物达标排放；禁止开发区域要依法关停所有排放污染物的企业，实现零排放。
对不同主体功能区实行不同的产业准入环境标准和不同的排污许可。
优化开发区域要严格限制排污权的发放，制定较高的排污权有偿取得价钱；重点开发区域要合理操纵排污许可证发放，制定合理的排污权有偿取得价钱，鼓舞新建项目通过排污权交易取得排污权；限制开发区域原那么上不发放排污许可证；禁止开发区域不发放排污许可证。
（二）法律法规
加速立法进程，健全有利于推动形成主体功能区的法律体系并严格执法。
制定《国土空间开发法》、《区域计划法》；修订《自然爱惜区条例》和《风光名胜区条例》等，制定《自然爱惜地法》；修订《大体农田爱惜条例》，制定《大体农田爱惜法》，加大执法力度，依法严格管制空间开发强度和标准开发秩序。
（三）绩效考核
一、关于优化开发区域，实行转变进展方式优先的绩效评判。
强化对经济结构、资源消耗、环境爱惜、自主创新及外来人口公共效劳水平等的评判，弱化对经济增加速度、招商引资、出口等的评判。
要紧考核效劳业增加值比重、高技术产业比重、研发投入经费比重、单位地域生产总值能耗、单位工业增加值取水量、单位土地面积产出率和吸纳外来人口规模等指标。
二、关于重点开发区域，实行工业化和城镇化水平优先的绩效评判。
综合评判经济增加、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境爱惜和外来人口公共效劳水平等，弱化对投资规模、重工业比重等的评判。
要紧考核地域生产总值、非农产业比重、非农产业就业比重、财政收入占地域生产总值比重、单位地域生产总值能耗、单位工业增加值取水量、吸纳外来人口规模等指标。
3、关于限制开发区域，实行生态爱惜和农业进展优先的绩效评判。
强化对提供生态产品和农产品能力的评判，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评判。
要紧考核水体和大气质量、水土流失和荒漠化治理率、丛林覆盖率、生物多样性、农业综合生产能力、农人收入等指标，不考核地域生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。
4、关于禁止开发区域，实行依法爱惜优先的绩效评判。
要紧评判爱惜自然文化资源的原真性和完整性、落实相关法律法规的情形等，不考核旅行收入等经济指标。
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