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党的制度建设科学化的基本思路和途径
党的制度建设科学化的基本思路和途径
20XX年9月
第5期（总第179期）
中州学刊
AcademicJournalofZhongzhou
Sep.,2010
No.5
【党建热点】
党的制度建设科学化的基本思路和途径
牛安生
（中共河南省委党校党建教研部,河南郑州450002）
摘要:
目前,中国共产党的制度建设尚存在不够科学的问题,如党的制度的制定过程缺乏应有的程序和规范性,
制度的执行缺乏权威性,制度之间缺乏衔接和配套,党内民主生活缺乏应有的制度等.要提高党的制度建设科学
化水平,必须有科学的制度建设的指导思想,树立科学的理念,强化制度制定和执行的程序科学化,切实提高制度
的执行力,完善党的制度体系.
关键词:
党的制度建设;制度;科学化
中图分类号:
D26文献标识码:
A文章编号:
1003--0751（2010）o5—0o23—05
重视提高党的建设科学化水平是党的十七届四
中全会的一个亮点,其中,以科学制度保障党的建设
是其基本内容.党的制度建设科学化就是指党的制
度建设要符合党的建设的规律.规律是客观的,是
不以人们的意志为转移的,任何社会团体,组织,政
党,在自身建设过程中,必须遵循事物成长发展的规
律,谁违背规律,谁就会受到惩罚.强调党的制度建
设科学化不仅表明中国共产党尊重党的制度建设的
客观规律,同时也表明中国共产党对自身制度建设
的理论和实践进行了深刻反思.
一
党的制度建设科学化的概念
随着社会的发展,组织产生了.自从有了组织,
为了维护组织行动和组织体系的统一,就必然会产
生关于组织的相关制度.列宁认为,组织制度是一
个组织思想统一的物质外壳,没有制度,就不可能有
包括社会团体,政党,国家等各种组织的存在.
党的制度建设科学化,简言之,就是党的制度建
设包括制度的制定,执行和修改要遵循制度建设的
科学理念,要符合一般制度建设的规律,以便使制度
的内容和程序更趋完备,更加民主,使制度更便于执
行,从而在调整党内生活中达到最大成效.这就要
求,党制定的制度必须是党内生活迫切需要的,是经
过充分发扬民主,切实履行党内民主程序的,是有保
障监督机构和措施的,因而也是能够落实的.也就
是说,制度制定必须具有必要性和合理性,制度内容
要相对完备并具备有效性,制度执行要具备刚性,制
度还要有相对的稳定性等.不言而喻,执政党制度
建设的科学化就是指执政党的制度建设要符合执政
党建设的自身规律.
二,对党的制度建设实践的深刻反思
建国以来,尤其是党的十一届三中全会以来,党
的制度建设取得了长足进展.党的民主集中制的理
论和原则不断发展,党代会制度逐步完善,党委会制
度逐步规范,党内选举制度建设成绩斐然,党内民主
生活会制度不断健全,尊重党员主体地位制度取得
进展,党内监督制度不断加强.但是,也不能不承
认,按照党的制度建设科学化的要求,当前党的制度
建设仍然存在不少问题.重视和提高党的制度建设
收稿日期:
20l0—7—13
作者简介:
牛安生,男,中共河南省委党校党建教研部教授,首席专家.
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中州学刊20XX年第5期
科学化,必须深刻反思这些年我们党制度建设存在
的问题.笔者认为,这些问题主要体现在以下几个
方面.
1.制度的制定缺乏应有的程序和规范性
党内重要的制度,如果广大党员或者党代表未
能充分参与,不能够在权威的领导机构内充分讨论
表决,这个制度就不是很严肃的.例如,党内选举制
度,党员权利保障条例等,如何制定,应该在哪一级
组织讨论通过?
由中央委员会或者中央政治局审议
的党内法规需要经过什么程序?
这些都需要进一步
用制度来规范.此外,有些制度虽然规定的很好,但
由于缺乏程序性制度的规范,在执行过程中往往被
扭曲.例如,《中国共产党党章》第11条规定:
”党
的各级代表大会的代表和委员会的产生,要体现选
举人的意志.选举采用无记名投票的方式.”“任何
组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选
举某个人.”《中国共产党地方组织选举工作条例》
第5条规定:
”选举应充分发扬民主,尊重和保障选
举人的民主权利,体现选举人的意志.任何组织和
个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个
人.”而在实际操作过程中,这些制度并没有得到完
全彻底地贯彻执行.因此,笔者认为,要真正落实党
章和有关制度的规定,必须制定一部严格的党内民
主选举的程序性制度,只有这样,才能确保党内选举
的规范性.
2.制度的执行缺乏权威性
制度的执行缺乏权威性主要是指制度的执行环
节出现的问题.目前,党的制度制定的不少,但由于
缺乏完备的保障监督措施和完善的违规后的惩戒制
度,使一些制度没有能够真正起到规范党内生活的
作用.其突出表现是,党内生活中的”潜规则”盛
行,致使一些制度被虚化.例如,集体领导制度,干
部选拔任用制度,党内监督制度等都规定,严禁跑官
要官,但实际上,由于权力过分集中,尤其是”一把
手”在干部任用方面的权力过大,而”一把手”的权
力又难以受到严格监督,导致跑官要官之风长盛不
衰.又如,民主推荐,民意测验中各种形式的拉票活
动,在某种程度上也成为了一些党员干部政治生活
中的潜规则.再比如,《中国共产党党员权利保障
条例》的内容中,由于”应当”的字眼多,刚性的措施
少,缺乏保护揭发人,检举人权益的严格规定,在实
践中又缺乏对侵犯党员权利方面案件的认真检查和
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处理,制度的权威性明显不够.
3.制度之间缺乏衔接和配套
一
是党规和国家法律在理论上的衔接问题.
《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,村党支
部（含总支,党委）是党在农村全部工作和战斗力的
基础,是农村各种组织和各项工作的领导核心.
《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,”村民
委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层
群众性自治组织”,村里的土地,财产由村民委员会
管理,并且依法决定涉及村民利益的各种事项.按
照这个规定,村党支部的领导核心作用就非常抽象
和虚化,如何使二者协调,需要研究解决.另外,党
内案件检查行之有效的”双规”制度,即《中国共产
党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定:
“要求有关人员在规定的时间,地点就案件所涉及
的问题作出说明.”这如何与有关的法规衔接起来,
也需要从法理上予以解决.
二是实体性制度规定与保障监督规定的不配
套.《中国共产党党章》第3O条规定:
”党的基层委
员会每届任期三年至五年,总支部委员会,支部委员
会每届任期两年或三年.”但实际上,很多机关,企
业,事业等单位的基层党组织并不能按照党章规定
进行换届选举,有的基层党组织甚至十几年,几十年
不进行换届选举,这已经成为党内生活中多年来的
潜规则,虽然它并没有妨碍基层党组织的实际工作,
但这毕竟没有认真执行党章规定.如果认为党章的
规定是科学的,那么就应该启动一个保障监督制度,
确保党章规定的落实,对那些不按照党章规定换届
选举的党组织直接责任人或相关领导人员实行惩
戒.对不能落实的党章条文,要么修改党章,取消这
方面的规定,要么进～步完善制度,增强制度的衔接
性,以保证制度条文真正起到规范党内生活的作用.
三是党内制度缺乏有机衔接.例如,《党政领
导干部选拔任用工作条例》第66条虽然也规定了
纪检机关（监察部门）对干部选拔任用工作进行监
督检查,但却没有受理举报,申诉的职责,”受理有
关干部选拔任用工作的举报,申诉”的是党委（党
组）及其组织（人事）部门.《中国共产党党内监督
条例（试行）》第8条规定:
”党的各级纪律检查委员
会是党内监督的专门机关.”监督的重点包括在干
部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况
（第4条）.那么纪委究竟要不要受理干部选拔任
党的制度建设科学化的基本思路和途径
用工作中的举报和申诉呢?
如果纪委不负责受理有
关干部选拔任用工作的举报,申诉,而仅仅由组织人
事部门受理,那么纪委就不能很好地尽到党内监督
专门机关的职责.
4.党内民主生活缺乏应有的制度
多年来,我党一直注重强调干部选拔工作中的
民主,公开,竞争,择优的原则,无疑,这是十分科学
的原则,但是如何依照这些原则去推进干部任用制
度改革,还需要制度层面的东西予以保障.民主需
要下放权力.1980年8月,邓小平在《党和国家领
导制度改革》的讲话中就指出,党和国家领导体制
中最大的弊端是权力过分集中.如果这个论断依然
正确,那么我们应该有一部下放权力的制度了.适
应形势的需要党务公开的制度显然需要加强,干部
任用方面竞争原则的制度性规定,除了不是刚性时
间规定的公开选拔和系统内的竞争上岗制度外,在
选举竞争方面的制度,也需要加强.党内选举,尤其
是差额选举,必然是带有竞争性的.要竞争,就要为
选举竞争提供竞争的平台,比如提供演说的平台,辩
论的平台,接近党员和党代表的平台等.把竞争选
举用制度固化,就可以防止许多潜规则的盛行.政
治生活中的拉票现象,与这方面的制度缺陷有直接
关系.近年来,我国披露了不少县委书记,市委书记
买官卖官的腐败案件,为什么这个岗位成为腐败案
件的重灾区?
制度缺失应是主要原因.一些地方组
织部门有关负责人指出,”由于时间上存在随意性,
对象上存在主观性,范围上存在局限性,程序上存在
隐蔽性,决策上存在权威性,监督上存在软弱性,县
市委书记在干部选拔任用方面很多并没有明文规
定,隐形权力多,自由裁量权很大.这些没有拿到桌
面上的隐形权力,最容易沦为某些县市委书记大肆
敛财的砝码.”用制度对县市委书记的权力进行限
制和监督,不是一个含混不清的理论问题,它要求我
们在实践上真正重视这方面的制度创新,以便对这
些隐形的权力进行限制和监督.
三,党的制度建设科学化的基本思路和途径
推进党的制度建设科学化,必须总结党在制度
建设方面的基本经验教训.党在制度建设方面取得
了很多成功经验.例如,党的制度建设必须始终服
务于党的基本路线;必须为规范执政党的活动,提高
执政能力服务;必须着眼于保障党员的主体地位;必
须以调动党员积极性和增强党的活力为目标;必须
有领导,有秩序地加强党内民主制度建设;必须把握
好民主和集中的关系;必须完善民主集中制的制度
体系,建立起严格,科学,可操作的程序性制度;必须
建设与发展党内民主制度相配套的党内民主文化
等.在汲取党的制度建设成功经验的同时,也必须
对党的制度建设中存在的不符合党的建设规律的东
西进行深刻反思.然后在总结经验教训的基础上,
对推进党的制度建设科学化进行全面而周密地设
计.
1.党的制度建设科学化的总体思路
一
是党的制度建设科学化的指导思想和目标.
要以中国特色社会主义理论体系为指导,深入贯彻
落实科学发展观,发扬党内民主作风,深入调查研
究,坚持从严治党的方针,全面梳理和剖析党的制度
内容;要以落实党员主体地位,提高党员素质为抓
手,以党内民主制度建设科学化为中心,以党内监督
制约制度科学化为重点,以全面提高党的制度的规
律性,系统性,求实性,权威性为目标,不断提高党的
制度建设科学化水平.
二是党的制度建设科学化的方法途径和基本要
求.实现党的建设科学化,应该建立一个超脱于部
门利益的咨询研究机构,这个机构荟萃有较高理论
水平和丰富实践经验的党务工作者,它”不应该握
有实权,而以高于所有实权部门之上的视野,切实从
党和国家全局的角度看问题,对党和国家发展的大
局进行设计”.在党的制度建设过程中,要坚持解
放思想,实事求是,与时俱进,坚持走群众路线,坚持
以党员为本,最大限度调动党员,各级党组织参与制
度建设的积极性创造性,努力使党的制度体系内容
科学,程序民主,保障到位,成效显着.
2.树立科学的理念
只有解放思想,转变观念,树立科学的理念,才
能更好地推进党的制度建设科学化.
一
是党的价值理念.在制度设计过程中,要一
切从党的发展,党的事业的角度考虑问题,从客观实
际出发而不是从个人,某些部门的利益出发来思考
问题,这就必须排除各种顾虑.只有以党的价值为
制度建设最高的出发点,才敢于触动党内任何不符
合客观规律的现象.如果没有党的利益至高无上的
观念,很难设想会有制度建设科学化的成果.
二是制度作用相对性理念.任何制度的作用都
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是相对的,都是有局限性的.一项制度在这方面起
到了作用,在另一方面必然会产生副作用.任何单
项制度调整的党内生活的范畴都是有限的,但同时
也是有重点的.我们只能追求在一个时期内一项制
度作用的重点和制度作用在某个领域的最大化,而
不能把制定制度的目标过分理想化.
三是制度统筹的观念.统筹的观念也是系统的
观念,兼顾的观念.正因为制度作用的相对性,在制
度设计和执行过程中,必须有制度统筹的观念.一
项制度的目标设计有重点的同时也要兼顾其他方
面,要努力使党内制度之间相衔接,尽量少出现制度
漏洞和空白,还要避免党内制度之间,党的制度和国
家法律法规之间的矛盾和重复.
四是民主,平等的理念.制度的制定和执行必
须有党员,党组织的参与才能发挥作用,这就必须强
化制度建设中的民主观念.党内民主就是要保障党
员的民主权利,党内制度建设要体现党员主体观念
就要最大限度地保证党员和各级党组织参与党内事
务.民主理念要求必须同时有平等理念.平等理念
是党内民主的必然要求,是对封建主义”官本位”和
特权意识的否定.胡锦涛同志指出,要着力在领导
干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等,
制度面前没有特权,制度约束没有例外的意识,教育
引导领导干部带头学习制度,严格执行制度,自觉维
护制度.⑨显然,领导干部超然于制度之外,是与党
内民主的要求格格不入的.
五是借鉴的理念.制度建设科学化必须吸收人
类一切文明成果,必须树立借鉴的理念.古今中外,
一
切制度建设有益的经验,都可以借鉴.例如,政党
制度,东西方尽管在内容,目标等各方面有很大差
别,但仍然存在许多反映组织建设共同规律的东西,
如果抛开其具体的内容而仅就形式而言,加强制度
建设是各种政党通行的方式.民主的方式,选举方
式,少数服从多数原则,监督制约的重点,程序等,是
各国政党制度都存在的内容,这些对我们的制度建
设科学化都有借鉴意义.
3.强化制度制定和执行程序的科学化
实体性制度是关于职责权限,义务等方面的规
定,程序性制度是保障实体性制度的内容如何实现
的制度规范.中共中央1990年7月31日印发的
《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定了
党内法规制定程序的总则,规划,起草,审定,发布等
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方面的内容,而对于如何通过党内民主的方式制定
党内制度尚未作详细规定,尤其是对于制度规定的
许多实质内容如何执行还缺乏规定.《中国共产党
党内法规制定程序暂行条例》实施20年来,党内状
况发生了很大变化,党内民主的要求也越来越高,显
然,党内制度建设的程序性制度需要进一步完善.
制度程序化的实质是党内民主,它要解决的是如何
落实党员在党内的主体地位问题.笔者认为,当前
完善党的程序性制度的重点内容,要做好下面两方
面的工作.
一
是党组织在制定党内制度过程中,一定要规
定党员,党代表或党委委员参与的程序.有不少制
度内容尽管是正确的,但如果缺乏党内民主程序,缺
乏党员,党代表或党委委员参与的环节,往往会削弱
党员的认同感.因此,在许多情况下,程序至上是绝
对正确的.
二是通过加强程序性制度建设解决实体性制度
内容的落实问题.例如,《中国共产党党章》第9条
规定:
”党员如果没有正当理由,连续六个月不参加
党的组织生活,或不交纳党费,或不做党所分配的工
作,就被认为是自行脱党.”这项规定完全可以通过
一
项程序性制度来落实.但在实践中,由于缺乏执
行程序,这项规定几乎起不到任何规范党内生活的
作用.再如,党内选举问题,如果缺少一个不受干扰
的划票环境的程序,那么,选举要体现选举人意志的
规定就有可能难以真正落实.
4.切实提高制度的执行力
制度的科学性不仅体现在制度内容的科学性,
还体现在认真落实上.制度的权威性很大程度上来
源于制度执行方面的刚性.20XX年1月12日,胡
锦涛总书记特别强调了反腐倡廉过程中的制度执行
力的问题.他指出,切实抓好反腐倡廉制度建设,必
须不断提高制度的执行力.各级党委,政府和纪检
监察机关要切实加强制度执行的组织领导,保证反
腐倡廉各项制度得到切实执行.要切实加强制度宣
传教育,增强全党制度意识,筑牢遵纪守法思想基
础,把制度转化为党员,干部的行为准则和自觉行
动.④
制度不能被很好地执行,首先要反思制度本身.
如果制度本身不科学,漏洞多,繁琐,不公平,或者是
制定程序有问题,就会影响制度的执行,这就需要从
制度内容上下工夫.如果制度的内容是科学的,那
党的制度建设科学化的基本思路和途径
么制度的执行就要特别强调以下内容.
一
要完善程序.要把执行的细节,如划票时不
受干扰等,用制度固定下来.
二要发展党内民主.公开程序,公开内容,畅所
欲言,营造党内民主讨论的气氛,把各种不同意见摆
到桌面上,最后统一到制度的执行中去.缺乏党内
民主气氛,就会降低制度执行的自觉性.
三要加强惩戒.监督,惩戒机构的职责必须非
常明确,监督,惩戒机构的失职也要受到追究;对违
背和破坏党的制度的行为必须予以坚决查处,做到
执纪必严,违纪必究.
四要加强教育.每一个党员既是制度的执行者
也是制度的监督者.对党员进行教育的目的,主要
是要让他们了解制度的内容,明白哪些该做,可以
做,哪些不该做,不能做,违纪后会受到哪些方面的
处分等,以此提高党员的制度意识,纪律意识.
五要领导带头.领导干部自觉执行制度,制度
的执行力就会大大提高,领导干部不执行或者变通
执行,就会使制度流于形式,大大降低制度的执行
力.
5.切实完善党的制度体系
要切实加强以党章为核心的党内法规制度体系
建设,着力提高制度的科学性,系统性,权威性,做到
用制度管权,用制度管事,用制度管人,㈤就必须做
好以下两个方面的工作.
一
是党的制度建设必须与时俱进.党内制度建
设必须与党自身建设的改革相适应.这些年,党的
建设的改革实践取得了长足进展,需要及时总结改
革的经验,然后上升到制度层面.例如,各地在党内
选举尤其是基层党内选举的改革取得了很大进展,
“公推直选”,”两票制”,”乡镇党委书记的直接选
举”等都产生了很大影响,大大推进了党内民主的
进程.地方党的代表大会选举也出现了许多新情
况.这就需要党总结党内选举的经验,统筹协调,整
体规划,在《中国共产党基层组织选举工作暂行条
例》（1990年6月）和《中国共产党地方组织选举工
作条例》（1994年1月）的基础上,制定一部系统的
《中国共产党选举工作条例》和《中国共产党选举办
法》.
二是要高度重视制度体系建设.一方面,要认
真梳理党成立以来发布的党规党法,及时清理那些
过时的不符合时代要求的党内制度;要检查党内制
度建设的疏漏和空白,预测党内制度建设的需求,使
程序性制度和实体性制度相配套,党内制度与国家
法律相一致,党的根本制度与单项制度相衔接;还要
努力使制度的各要素之间实现有机统一,使科学的
制度规定与制度的教育,执行和监督有机结合起来.
另一方面,要整合党的各项制度,删繁就简,减少重
复.例如,《中国共产党党内监督条例》的10项监
督制度中,只需突出最有新意的内容,尽量减少与其
他制度重复的内容.
注释
①《周光全卖官黑幕:
下属花钱买提名,高官随心”玩程序”》,《党建
文汇））2OLO年第9期.②王长江:
《大力推进党的建设的制度创新》,
《理论动态》第1774期.③④《建设科学严密完备管用的反腐倡廉
制度体系不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效》,《人民日
报））20XX年1月13日.⑤胡锦涛:
《学习党章遵守党章贯彻党章维
护党章深入开展党风廉政建设和反腐败工作》,《人民日报））2006
年1月07Et.
责任编辑:
思齐
27
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