国际养老保险制度比较.docx
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国际养老保险制度比较
国际养老保险制度比较
前言
随着老龄化进程的加速和社保资金支付危机的到来，在全球社会保障体系变革的浪潮中，争论最多的是有关养老社会保险制度改革。
这一方面是由于其在社会保障体系中占据重要地位，直接关系到每个阶层、每个个人实体的切身利益，另一方面，也是由于在其发展历程中虽然形成的丰富的养老社会保障模式，但并未解决养老社会保险制度所面临的基本问题或挑战。
为了解答人口老龄化和经济发展速度放缓同时出现情况下如何实现社会成员养老和保证社会公平这一问题，20世纪90年代世界银行（1994）提出著名的“三支柱方案”（社会养老保险，企业年金和个人自愿储蓄共同起作用），强调有关养老社会保险制度应该向多支柱发展，这一政策主张越来越受到世界各国推崇。
各国根据自身实际情况，建立了不同的社会保障体系，形成了丰富的社会保障模式。
在这一过程中，商业养老保险作为弥补社会养老保险覆盖面不足等缺点的手段越来越受到各国政府的青睐，其经营模式、管理方式及其监管手段也被全方位、多层次运用于社会保险的经营管理，使两者在国家保障体系的构建中相互依托、相互促进，在保障项目的层次上相互配合，在保障功能的发挥中相互补充。
基于这一认识，本章我们将对目前世界上存在的几种有自身特色的养老社会保险进行比较，比较过程中我们将重点阐述其如何与商业保险之间互相补充，共同发挥作用。
需要注意的是，虽然我们重点阐述养老社会保险与商业养老保险之间的相互关系，但同样研究方法也可以用于医疗、工伤等社会保障其他领域，本章中我们也会对其有所涉及。
第一章国际比较的方法论
养老社会保险制度的根本目标包含两个内容社会目标和养老。
这里的社会目标是通过养老保险达到养老的目标，同时达到分散个人风险、社会公平或再分配的目标，两者必须并行不悖，这正是养老社会保险区别于商业保险的本质之所在。
在本章进行各国社会保障制度的比较中，我们将坚持这一原则，将比较重点放在其制度设计对养老和社会公平是否有效、服务水平和监管模式上，力求通过对这三个方面的比较实现对其制度设计的总体把握。
在比较对象的选择上，我们选择几个具有典型意义的国家或地区作为其独特特点的代表。
（见表一）
国家或地区
代表类型
指标意义
欧盟（英国）
福利国家
典型福利国家，高保障、高福利
北美（美国）
经济强国
成熟的社会保障制度，401K影响较大
南美（智利）
智利模式
私营化的成功范例
东欧（波兰）
转型国家
前社会主义国家，东欧国家社会保障转型成功代表
东亚（日本）
东方文化
重视家庭功能
表一
第二章社会养老保障制度的国际比较
一、英国社会保障制度设计的经验和教训
英国的社会保障体系建立于1946至1948年，其主要依据是经济学家贝弗里奇的社会保障思想。
通过多年的发展，基本形成了一套“从摇篮到坟墓的社会保障制度”。
英国是福利型社会保障制度的代表国家，其社会保障体系的重要特征之一，就是全民保障，全面保障。
主要包括社会保险、社会救助、社会津贴三大部分。
一是社会保险制度
社会保险也称贡献给付（Contributorybenefits）是英国社会保障体系的基本组成部分，其支出占整个社会保障开支的70%左右。
基本机制是由国家强制所有毕业离校年龄与退休年龄之间的公民参加保险，同时由国家和雇主注入资金，以共同满足社会保险的基本需要。
社会保险主要由养老保险、失业保险和疾病保险三大块组成。
享受社会保险的前提是一般要缴纳国民保险费（NationalInsuranceContributions,NICs），政府在居民因失业、病残、退休、生育、失去配偶等使收入蒙受损失时给予津贴。
国民保险费（NICs）是社会保障部门收入的主要来源，体现着社会保障制度的一个方面，用国民保险捐支付的社会保障金约占社会保障总支出的3／4，其余1／4由政府税收承担。
社会保险的主要支付项目有：
养老保险金、失业保险金、疾病补贴和寡妇给付，其支付的主要特点是：
是否支付以及支付多少，不受受益人现有收入状况或经济状况的约束，而是与受益人的交纳水平（养老）或现实需要（疾病和失业）相联系。
养老保险是社会保险的主体，占社会保险收支的最大份额。
养老保险是一个多层次的体系，由三个支柱组成。
第一个支柱（FirstTier）是实行现收现付的国家基本养老保险，由国民养老金（BasicPension）和就业关联养老金（Earning-RelatedPension）两部分组成：
前者是符合领取养老金条件的退休人员都可以得到相等数额的基础年金。
这是一种强制性缴费制度，由国家财政、雇主和职工共同负担的，其享受金额较低，用于保证退休者的基本生活所需；后者是于1978年正式实施的政府收入关联养老金计划（StateEarning-RelatedPensionScheme，SERPS），它根据个人的实际缴费年限和基数区别确定。
第二个支柱由职业年金计划和强制性的个人年金账户构成，由企业或单位为主承办，国家负责规范和监督，它是英国养老保险体系中最重要的组成部分。
目前，第二支柱养老金实行缴费确定型（DC）和待遇确定型（DB）两种制度。
第三个支柱为个人购买的养老基金及商业性养老保险计划。
通过个人购买商业保险，为个人将来退休后仍能维持较高的生活水平提供保障。
可见，英国养老保险业已形成：
以国家基本养老保险为基础，以企业职业年金为加强，以企业自愿补充养老金和个人自愿补充养老金为辅助，三个层面相互交融的基本框架体系。
英国的医疗保险制度是一种筹资和服务相统一的全民保健计划，于１９４８年建立，是英国社会保障制度的重要组成部分，其服务对象是英国公民以及在英国居住一年以上的外籍人。
公共医疗服务机构为全体国民提供基本上是免费的医疗卫生服务，经费90%来源于财政，10%由个人负担。
失业、工伤和生育保险都采取现收现付方式，就业人员单位及其本人缴纳失业、工伤和生育（后两种保险个人不缴纳）保险费，发生失业、工伤和生育事件，生活生命健康出现风险时，领取相应待遇。
二是社会救助制度
由最早的《济贫法》到后来的《国民救济法》、《补充津贴法》等，英国建立了比较完整的社会救济制度。
社会救助制度也称收入限定性补助（Meanstestedbenefit），主要是针对生活水平低于社会最低标准的贫困家庭而建立的一种最低生活保障制度。
获得救助的家庭需要经过家庭经济调查（Means-Test），证明其收入来源确实不足，确有需要。
社会救助的主要对象是低收入者、贫困的老年人、失业者等。
社会救助的主要项目有：
基本收入维持（IncomeSupport）、负所得税（TaxCredit）、住房补助（HousingBenefit）和社会基金（SocialFund）。
其中社会基金建立于1988年，它包括两个类型，其一是补助金和慰问金，称之为社会关怀补助（CommunityCareGrants），主要用于产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金。
其二是贷款，又分为预算贷款和危机贷款，贷款免息，本金则在借款人以后可能得到的各项给付和津贴中扣除。
三是社会津贴制度
社会津贴制度又称偶发性津贴（ContingentBenefit），主要是针对特殊人群的特殊需要建立的补贴制度。
专项津贴的核发不考虑受益人是否缴纳过国民保险捐，即与国民保险捐无关，也不看受益人的收入水平和经济状况如何，而是决定于受益人是否符合专项津贴所规定的项目内容。
津贴的种类繁多，区分细致，既有针对特殊人群的生活津贴，也有覆盖人群范围较为广泛的教育、住房津贴。
具体包括残疾人津贴、疾病照顾津贴、工伤津贴、法定产妇津贴、法定疾病津贴、住房补贴、儿童津贴、无劳动能力者生活津贴等，涵盖了各类人群的各类特殊需要。
英国社会保障体系具有以下特点值得称许：
一是强调了社会保障的平等性与普遍性，在公平与效率问题的处理上偏重公平。
在英国，一般税收在社会保障支出中占的比重高于德国、美国等许多西方发达国家。
这表明，英国政府在社会财富的再分配方面发挥了主要作用。
此外，英国的社会保障金的分配与社会成员的缴费、收入等因素相关较小。
所以，这种制度安排有利于缩小社会成员之间的收入差距，能在一定程度上实现社会公正。
二是注重发挥国家功能。
英国在基本制度各项目的社会保障模式选择上存在一定的差异。
在工伤、失业方面采用的是社会保险方式，在老年、残疾、死亡方面兼采社会保险和国家救助方式，在医疗领域则是普遍待遇。
这些差别反映了英国在社会保障各领域价值趋向的不同。
在医疗和养老这两个主要项目上采用普遍福利和国家救助模式，体现了其注重发挥国家作用的倾向；在工伤、失业方面主要采用社会保险方式，在老年、残疾、死亡方面兼采社会保险，表明其在一定程度上除了依赖国家外，还愿意发挥社会的作用。
三是注意扩大商业保险服务领域。
近年来，英国的社会保障制度出现了弱化国家功能、强化社会功能和市场功能的倾向。
在社会服务领域，除了政府外，非营利机构和私人提供的服务起着越来越大的作用；政府也愿意向非政府办的机构按照市场和“准市场”规则购买社会服务，然后提供给居民，或者由接受服务者向服务提供者交纳部分或全部费用。
同样，在医疗服务领域也进行了市场化改革。
英国社会保障体系存在的不足主要在于：
一是社会保障的服务管理机构臃肿，效率低下。
就社会保险和社会救助而言，社会保障部不仅是其管理机构，而且是直接办理组织。
从个人保障账号的管理、待遇资格的审查，到资金的发放，都是社会保障部负责，社会保障部既是规则的制定者，又是规则的执行者、监督者；二是市场化功能较弱。
1997年，英国的职业年金和私人年金之和占养老金总支出的33％。
1989年，英国的医疗保障开支中，通过市场实现的部分占总开支的13％。
因此，在养老保障和医疗保障方面，英国的市场化程度比较低。
二、美国社会保障制度设计的经验和教训
美国的社会保障制度始建于20世纪30年代。
1935年，在罗斯福总统领导和主持下，美国国会通过了历史上第一部社会保障法典--《社会保障法》，并设立社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划。
经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。
美国的社会保障制度内容广泛，包括社会保险、社会福利以及社会救济。
其中，社会保险是最重要的，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。
1、养老保险
美国的养老保险由政府强制性的社会保障计划、雇主养老金计划和个人养老储蓄三个支柱组成。
社会保障计划（SocialSecurity）是普及全民的强制性养老计，也是美国目前覆盖面最广、最基础的养老制度。
它由国会立法，强制执行。
筹资方式为专项税收，资金运行方式为现收现付。
资金来源为参保人缴纳的社会保障税，由雇员和雇主共同缴纳。
从社保基金中列支的主要有退休金（retirementbenefit）、伤残津贴，死亡家属抚恤金，和医疗统筹保险金（Medicare），其中退休金是最早设立的一个，也是至今社保体系最重要的职能。
政府财政为该体系提供最终担保。
自20世纪80年代后，这一政府强制性的社会保障计划就基本实现了对就业人员的全覆盖。
社会保障计划的相关管理部门为联邦政府的社会保障署（SocialSecurityAdministration）、社保和医疗统筹基金信托董事会（BoardofTrusteesSocialSecurityandMedicaretrustfunds）、社会保障咨询理事会（SocialSecurityAdvisoryBoard）、财政部、劳工部和国内税收局。
社会保障署具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放等工作。
它的各种具体的制度规定是全国统一的，所有资金也是在联邦范围内统一调配使用的，实现了全国统筹。
社保和医疗统筹基金信托董事会的基本职能是负责社会保障体系的当年资金流入和流出统筹管理，以及社保和医疗统筹信托基金的保障增值。
财政部是社保基金信托董事会的具体办事机构。
财政部部长兼任社保基金信托董事会主席。
劳工部负责全国就业人员福利的监管，包括退休和养老福利，但劳工部的主要角色在于监督各种私营的养老和退休计划，对联邦社保体系基本不起主导作用。
劳工部部长也是社保基金信托董事会董事。
国内税收局负责征收工资税，并将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户。
社会保障咨询理事会主要职能为：
研究社会保障体系的长期财务问题，探讨对策；研究社会体系怎样更好为公众服务；社会保障基金的风险评估；对社保局的长期跟踪评估；促进公众更好理解社会保障体系，等等。
可见，美国的社会保障经费管理极其严格，不仅仅是收支两条线，而且是收、支、管严格分立的制度。
更有一个独立于行政部门、跨党派的咨询理事会，进行整体上的监督、咨询和评估。
雇主养老金计划（EmployerPensionPlan）又称职业养老金计划（OccupationalPensionPlan）建立于１９７４年。
在20世纪70年代以前，美国的雇主养老金计划基本上都是待遇确定型（即DB模式）。
20世纪80年代以来，以个人账户为基础的缴费确定型（即DC模式）迅速发展。
目前是两种方式并存，但在具体组织方式上存在较大区别。
待遇确定型（即DB模式）没有全国统一的待遇标准，而且也没有法定的最高限额，其待遇标准由雇主和雇员谈判确定，但要根据联邦税法缴纳个人所得税。
目前DB型养老金计划普遍采取基金制,建立的养老金基金必须与雇主的资产分开，并且基金投资也必须与雇主业务完全分离。
各个企业或非企业机构所建立的待遇确定型养老金基金都要成立一个管理机构。
管理机构通常有雇主代表、雇员代表以及熟悉投资和精算的专业人士构成。
在大多数情况下，这类养老金基金的基金管理和投资是完全分开的，投资是由基金管理机构委托专门的投资机构进行。
在待遇确定型的雇主养老金计划的组织和运作过程中，政府仍然发挥着多方面作用。
一是规定基本组织方式。
二是进行税收调节。
根据美国法律规定，所有待遇确定型的养老金在领取时都要缴纳个人所得税。
三是对基金管理者以及投资者的行为有严格而详细的法律规定。
四是针对可能出现的投资失败情况，政府建立了担保（再保险）机构--国家养老金再保险公司（PensionBenefitGuarantyCorporation，简称PBGC），防止个别基金投资失败使雇主和雇员利益严重受损。
总体上说，政府在这一养老金计划中的作用是利用法律法规进行规范和监管。
缴费确定型（DC模式）包括利润共享计划、401k计划及其他计划，一般由雇主和雇员共同缴费。
实施缴费确定型（DC模式）的基本方式是为在职的雇员建立个人账户，按期进行资金注入并进行积累、投资。
雇员退休后，账户中的本金及投资收益归雇员所有。
政府对缴费采取EET方式实行税收优惠，但有总量限制。
存入雇员个人账户上的私人养老金，既可以用来向人寿保险公司购买人寿保险和年金或团体延期给付年金，也可以通过信托基金方式积累，由银行、信托公司或个人受托人来管理养老金。
在缴费确定型（DC）的雇主养老金计划中，政府的作用主要有三个方面。
一是提供税收优惠政策。
二是监督资本市场运行，防范风险。
三是除税收优惠政策外，还有对参保人的约束政策。
无论是待遇确定型（DB）雇主养老金计划还是缴费确定型（DC）养老金计划，都一直呈现不断增长之势。
至2001年，DB计划的积累额为18650亿美元，DC计划的积累额更是高达24520亿美元。
需要说明的是，美国许多企业和非企业机构同时拥有待遇确定型（DB）和缴费确定型（DC）养老计划。
个人储蓄养老金计划是一个完全由个人自愿参加的计划，主要包括传统个人退休账户（TraditionalIRA）、反向（鲁斯）个人退休账户（RuthIRA）、小企业个退账户（SIMPLEIRA）等。
按照美国现行规定，所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休账户，而且不论其是否参加了其他养老金计划。
政府对个人开设退休账户提供税收优惠，但对注入个人退休账户的资金是有限额的。
政府在个人储蓄养老计划中的责任与政府在缴费确定型雇主养老金计划（DC模式）中的责任基本相同。
一是提供税收优惠；二是监督资本市场运行，防范风险，政府同样也不对个人储蓄计划的养老金提供担保；三是对与个人储蓄养老账户有关的缴费与提取上，也有一些约束性政策。
此外，个人可以通过购买商业养老保险、人寿保险、股票，以及各种方式的储蓄作为养老计划的补充。
一般来说，私人养老金计划提供的养老金，加上公共养老金计划提供的养老金，可以达到雇员退休前收入的５０－５５％，低收入人员则可达到７０－７５％。
2、医疗保险制度
在美国，国家没有一体化的医疗保险制度，但目前美国已有1.92亿人享有医疗保险，占人口总数的82%。
医疗保险的主要方式有三种：
一是政府为老年人、残疾人和一些穷人提供的医疗保险和医疗救助计划；二是雇主为他们的雇员及其被供养人提供的医疗保险，称为私营医疗保险计划；三是各种健康组织提供的医疗计划。
医疗保险计划是根据《社会保障法》建立的，只对65岁及以上的老年人、低于65岁的残疾人和肾病患者提供，分为相互独立又相互关联的两部分：
A部分：
强制性的住院保险；B部分：
自愿性的补充医疗保险。
A计划的资金来源通过政府征税取得，由国家健康和人类服务部负责综合管理。
B计划由政府部门和中介机构共同管理，其资金来源于联邦补充医疗保险信用基金。
私营医疗保险计划在80年代以前的20年中，基本上实行的实报实销制度，具体由半官方机构蓝十字（Blue-Cross）、蓝盾（BlueShield）经办，蓝十字对支付给医院的医疗费进行保险，而蓝盾对支付给医生的医疗费进行保险。
两者可以—体运营，被称为Blues。
自1985年开始，部分企业改为向人寿保险公司投保，采用定额付费方式，保险费主要由雇主为雇员缴纳。
但营利性保险公司在与健康维持组织（Healthmaintenanceorganization，HMO）的竞争中并不具有优势。
因而开始成立独立开业者协会一类的HMO或者PPO（preferredProviderOrganization）组织。
健康维持组织属于保险机构，也提供医疗，由三个组成部分：
①Parmanente健康计划，是健康维持组织的主体部分；②进行集体诊疗的医生组织；③与这些组织有合同关系的医院团体。
到1997年，美国劳动人口的75%加入了健康维持组织。
选择提供者组织（PPO：
PreferredProviderOrganization）。
这是为对抗健康维持组织发展而生产的一中折扣性连锁机构。
保险公司作为组织者与医生签订合约，人保者到签约医生处看病时按照折扣交医疗费。
3、失业保险
于1935年由国会通过立法授权各州政府建立。
失业保险项目由州政府进行管理，联邦政府只是制订一些措施鼓励各州政府建立失业保险制度并尽量在州际之间保持统一性，这项制度涵盖了97%的工资收入者。
失业保险通过工薪税（属于社会保险工薪税）来筹集资金，在大多数州，并不是雇主和雇员共同分担，失业保险工薪税全部由雇主负责。
失业保险由联邦劳工部管理，各州由劳工局和就业局管理。
4、伤残保险
政府公务员的工伤保险由劳工部管理，企业人员的工伤保险由各州的劳工部门管理，伤残抚恤由社会保障署管理。
5、社会救助和社会福利
主要有TANT（对有需要家庭的暂时补助），对象针对单亲家庭和未成年人，由联邦政府开支；EITC（对低收人家庭直接的现金补助，对就业的实行税收补贴），SST，针对65岁以上老人和残疾人；Medicaid（医疗补助或公办医疗救助计划），主要为前面三类人提供医疗保险，提供基本医疗服务基础的现付制。
运行管理被托付给州政府，资金来源由联邦政府负担近六成。
具体的支付补偿事务被委托给民办保险机构办理。
；Food-Stamp（食品券计划）；房屋补贴、教育补贴和工作培训。
在布什政府提出的2006年财政预算中，为穷人提供食品券的预算高达500亿美元。
目前美国有2900万人有资格领取食品券。
美国社会保障制度的特色：
一是体现社会公平原则。
美国的各项法定社会保障项目的水平控制较低，但覆盖面很广，使人们普遍感受到了社会保障安全网的作用，又使政府和企业的负担不会太重。
二是采取“政府主导，市场运作”是基本模式，重视市场功能。
作为一个典型的市场经济国家，美国的社会保障制度总体上比较成型。
从整个国家的社会保障安全网来看，与其他国家相比其市场的参与和作用要大得多，如保险市场、资本市场、劳动力市场、医疗市场、药品市场、中介机构等都很发达，同时政府也发挥其引导作用。
三是商业机构参与社会保障领域较深，民众参加商业保险意识较强。
如美国政府主办的医疗保险只包括老年人和残疾人等弱势群体，绝大多数人员的医疗保险由企业和个人负担，商业医疗保险市场广大，发展稳定。
在美国，各种保险公司目前已达到3000多家，其中人寿保险公司1600步家，从业人员超过200多万人。
人寿保险公司按照社会的需求设计了包罗万象的保险品种，涉及到人们生、老、病、死、伤、残、医疗、旅游等保险项目。
保险业雄厚的资金实力和服务的完善性，使人们时刻感受到它的安全可靠和服务到位，因此也赢得了全社会的信任，在美国几乎所有的人都会根据个人的需要购买不同项目的保险，其认同程度和覆盖率、普及率是非常高的。
四是社会保障监管注重发挥协同监管。
社会保障基金由多个部门协同管理，每个部门职责重点不一，监管领域也不同，在各类计划的经营管理各个方面注重以法律约束。
三、智利社会保障制度设计的经验和教训
在拉美国家中，智利于1924年率先建立了社会保障体系。
1980年它又推行了社会保障改革，建立了个人基金制。
改革的成功超出了人们的预料而震惊了世界，事实上许多国家都借鉴了智利改革的成功经验。
智利目前实行的社会保障制度由两个主要组成部分组成：
老年社会保险制度（包括残疾和遗属社会保险）和医疗保健制度，两者都是80年代初对原有的旧制度进行重大改革后建立起来的，到现在已实行了十五年。
1、改革前智利社会保障体制
改革前的智利社会保障制度以现收现付制为基础，它广泛地覆盖了养老金、抚恤金、疾病补助和健康津贴。
养老金制度采取的是所谓“传统的”社会保险模式。
其做法是:
政府通过向雇员和雇主征收社会保险税的方法筹集资金，专门设立社会保险账户，政府统一管理社会保险基金，由国家财政统筹拨款，经银行系统发到个人手中，不足部分由政府财政收入予以弥补；医疗保健制度主要是国家出面举办，个人根据其所属的职业集团参加各种基金，并交纳相应的社会医疗保险税，由公立医院或某些社会集团自己的诊所向劳动者提供医疗保健服务。
需要注意的是当时的社会保障体系没有覆盖到全国，而是根据职业的类型划分为三个大的系统，包括蓝领工人、领薪金的雇员和公共部门的职员，又根据职业的具体类别分为约50个更小的子系统。
各个系统内的职工群体的受益水平有很大的差异，对那些具有政治经济实力的群体过于慷慨。
在70年代后期，拉美国家普遍陷入经济衰退之后，这种社会保险模式的弊端也随之显露出来，并越来越成为经济复苏和进一步发展的阻碍因素。
随着许多国家逐步走向老龄化社会，纳税人与养老金领取者的比例逐渐减小，逃税现象愈加严重，加之缺乏有效管理和对资金的良好运用，在高通货膨胀的影响下，养老金的实际价值大为下降，社会保险赤字不断增加，成为政府财政的沉重负担。
而不同社会集团由于基金实力相差悬殊，条件优劣有异而形成不平等、不合理的现象，也越益为人们所关注。
社会安全感减少，社会不稳定因素大大增加。
在这种情况下，智利从改变整个体制的运作机制入手，对社会保障制度进行了彻底改革，建立新的个人养老储蓄金资本化制度，实行公立与私营医疗机构分摊医疗服务的混合医疗保健制度。
2、改革后的养老保障制度
新的养老金制度的基本内容可概括为四个特点：
一是政府实施立法和监控。
政府对养老金基金的投资实行严格的限量监管，代表政府对有养老金管理公司进行技术监督和控制的机构是养老金管理总监署。
养老金管理总监署负责审批基金管理公司的建立，控制管理公司的数量和质量，制定相
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