广州市慈善组织监督审计指引.docx
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广州市慈善组织监督审计指引
广州市慈善组织监督审计指引
组织编写：
广州市慈善组织社会监督委员会
广州市注册会计师协会
承办单位：
广州市华穗会计师事务所有限公司
二0一六年四月十五日
第一章总则
一、制定目的和依据
为了规范广州市属范围内慈善组织管理监督机构和社会监督审计组织开展对慈善组织进行慈善活动、使用慈善资金的监督审计业务，为具体执行审计业务提供参考，同时也为了明确监督审计工作要求，统一规范及保证对广州市属慈善组织的监督审计工作质量，根据中国注册会计师审计准则（以下简称监督审计准则）、《民间非营利组织会计制度》、《慈善法》《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》及其他有关法律法规，制定本指引。
本指引由广州市慈善组织社会监督委员会和广州注册会计师协会共同制订，提供给广州市属范围内的注册会计师在执行慈善组织审计业务时中参考，并非强制性或规范性规定。
本工作指引是按照风险导向审计思路，着重突出对广州市慈善组织开展慈善活动，募集及使用慈善资金、政府扶持资金监督审计工作的特殊方面。
对于未在本工作指引中予以规范的广州市属范围内慈善组织监督审计工作所涉其他事项，慈善监督机构及社会审计组织需要遵守相关审计准则及法律法规的规定。
二、相关定义
本指引所称慈善组织指广州市属范围内依法成立，符合《慈善法》规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。
慈善组织的主要特征是：
中介性与服务性，公益性与社会，非营利性。
主要包括依据国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、社会服务机构和其他民办非企业单位等。
本指引所称慈善组织监督审计是指广州市政府慈善组织主管部门及其指定的慈善组织监督机构利用自身力量或委托社会审计组织等第三方审计机构通过特定的程序和方法对广州市属范围内的慈善组织开展慈善活动，包括募集和使用慈善资金进行外部或第三方审计监督活动。
其意义在于通过对广州市慈善资金监督审计来评价慈善事业的发展环境，健全相关的慈善法律、法规制度；促进广州市属慈善组织查漏补缺，完善自身的管理制度；反映广州市属慈善资金在组织、管理过程中存在的不足，纠正慈善资金管理、使用过程中存在的错误行为，对涉及到违纪、违法的行为还必须移交市相关部门依法处理，最大程度防止社会慈善资产的流失，并提出合理化的建议和对策；帮助广州市属范围内的慈善组织及时总结经验，促进广州市属范围内的慈善组织进一步管理好、使用好慈善资金，提高慈善资金的使用效益。
本指引所称政府慈善组织主管部门及其指定的慈善组织监督机构是指广州市依法对非营利性社会组负有监督管理职能的政府机构或其授权管理部门。
本指引所称社会审计组织是指依法可在广州市属范围内承接受托审计业务的会计师事务所、执业注册会计师及其承接慈善组织监督审计业务后成立的项目组。
本指引所称慈善组织的财务报表包括资产负债表、业务活动表、现金流量表以及财务报表附注。
财务报表附注是为便于财务报表使用者理解财务报表的内容，对财务报表的编制基础、编制依据、编制原则和方法及主要项目等所作的解释。
本指引所称小型慈善组织是指资产总额或业务活动收入较低，专兼职人数较少，管理权和执行权集中于少数个人，并具备下列一项或多项特征的慈善组织：
（1）业务活动范围有限，收入来源单一；
（2）会计记录简单；（3）内部控制有限，存在管理层凌驾于内部控制之上的可能性。
三、监督审计目标
通过计划和执行监督审计工作，对慈善组织的财务报表整体是否不存在由于舞弊或错误导致的重大错报获取合理保证，对其财务报表是否在所有重大方面按照《民间非营利组织会计制度》的规定编制以及对慈善组织所募集慈善资金管理使用的内部控制制度是否适当发表监督审计意见，出具监督审计报告。
四、适用范围
本指引仅供广州市属范围内政府慈善组织管理监督机构以及受托社会审计组织执行对慈善组织的监督审计业务时进行参考。
第二章初步业务活动
一、初步业务活动的目的
开展初步业务活动有助于政府慈善组织管理监督机构及社会审计组织识别和评价可能对计划和执行监督审计工作产生负面影响的事项或情况，有助于其在计划监督审计工作时达到下列要求：
（1）具备执行业务所需的独立性和专业胜任能力；
（2）不存在因社会审计组织、被监督审计慈善组织管理层诚信问题而可能影响政府慈善组织管理监督机构委托、社会审计组织承接该项业务意愿的事项；
（3）政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织、被监督审计慈善组织之间以及社会审计组织与被监督审计慈善组织之间不存在对业务约定条款的误解。
二、初步业务活动的内容
（一）实施相应的质量控制程序
针对委托和承接具体监督审计业务实施质量控制程序，并且根据实施相应程序的结果作出适当的决策是政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织控制监督审计风险的重要环节。
在接受监督审计委托时，政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织均需要执行针对委托和承接具体监督审计业务的质量控制程序。
政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织需要根据具体情况获取必要的信息，以确定委托关系和监督审计业务的接受是否恰当。
下列信息可以帮助政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织作出判断：
1．被监督审计慈善组织关键管理人员和治理层是否诚信。
项目组可以考虑的事项包括：
（1）慈善组织关键管理人员及治理层的身份和信誉；
（2）慈善组织的业务活动性质，包括其收入和公益活动的特征及规模；
（3）慈善组织关键管理人员及治理层对内部控制环境和会计制度等的态度；
（4）监督审计工作范围受到不适当限制的迹象；
（5）慈善组织可能涉嫌舞弊或其他违反法律法规行为的迹象；
（6）经常变更会计师事务所的理由；
（7）关联方的名称、特征和商业信誉。
在实务中，政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织获取信息的来源包括以下主要方面：
（1）通过与被监督审计慈善组织管理层、治理层和其他人员沟通获取的财务和其他信息，如年度报告等；
（2）从监管机关（如慈善组织的业务主管单位、登记管理机关）等第三方获取的信息；
（3）询问法律顾问和慈善组织的同行等第三方；
（4）从相关数据库中搜索慈善组织的背景信息；
（5）其他方面获取的信息。
2．社会审计组织是否具有专业胜任能力及必要的时间和资源。
可以考虑的事项包括：
（1）社会审计组织及其项目组成员是否熟悉慈善组织的行业特征或业务对象；
（2）社会审计组织及其项目组成员是否了解相关监管要求或报告要求，或具备有效获取必要技能和知识的能力；
（3）社会审计组织及项目组成员是否拥有必要的专业知识和经验；
（4）需要时是否能够得到专家的帮助；
（5）如需实施项目质量控制复核，是否具备符合标准和资格要求的项目质量控制复核人员；
（6）社会审计组织及项目组能否在提交报告的最后期限内完成业务。
3．以前监督审计中发现的重大事项、政府慈善组织管理监督机构收到投诉和举报等以及其可能对保持政府慈善组织管理监督机构、社会审计组织和慈善组织关系的影响。
（二）评价遵守相关职业道德要求（包括独立性要求）的情况
评价遵守相关职业道德要求（包括独立性要求）的情况也是一项非常重要的初步业务活动。
社会审计组织及其项目组应按照行业职业道德守则对包括诚信、独立性、客观和公正、专业胜任能力和应有的关注、保密、良好职业行为在内的职业道德的要求执行。
政府慈善组织管理监督机构在选择社会审计组织时应对其是否能够遵守职业道德守则情况进行了解，并对其独立性作出必要的判断。
（三）就监督审计业务约定条款与社会审计组织达成一致意见
在作出委托或接受监督审计业务的决策后，政府慈善组织管理监督机构需要按照《合同法》和审计准则的规定，在监督审计业务开始前与社会审计组织就监督审计业务约定条款达成一致意见，规范双方的责、权、利，以避免双方对监督审计业务的理解产生分歧。
三、监督审计业务约定书
（一）监督审计的前提条件
政府慈善组织管理监督机构需要执行下列程序，以确定监督审计的前提条件是否存在：
1．确定被监督慈善组织属于慈善监督审计的监督范围；
2．就被监督慈善组织管理层认可并理解对其进行监督审计以及其管理层责任与被监督慈善组织达成一致意见。
被监督慈善组织管理层的责任包括：
1．按照适用的财务报告编制基础编制财务报表，并使其实现公允反映（如适用）；
2．设计、执行和维护必要的内部控制，以使财务报表不存在由于舞弊或错误导致的重大错报；
3．向社会审计组织及项目组提供必要的工作条件，包括允许接触与编制财务报表相关的所有信息（如记录、文件和其他事项），提供监督审计所需要的其他信息，允许在获取监督审计证据时不受限制地接触其认为必要的内部人员和其他相关人员。
如果监督审计的前提条件不存在，政府慈善组织管理监督机构与社会审计组织需要进行沟通，并根据具体情况判断本项委托监督审计业务是否适当。
（二）监督审计业务约定书的内容
1．监督审计业务约定书的具体内容可能因被监督审计慈善组织的不同而存在差异，但需要包括下列必备条款：
（1）慈善监督审计的目标和范围；
（2）社会审计组织的责任；
（3）慈善组织管理监督机构的委托责任；
（4）明确被监督慈善组织管理层的会计责任范围；
（5）被监督慈善组织编制财务报表所适用的《民间非营利组织会计制度》；
（6）提及社会审计组织提交的监督审计报告的格式和内容，以及对在特定情况下出具的监督审计报告可能不同于传统形式和内容的说明；对监督审计业务结果的其他沟通形式。
（7）详细说明监督审计工作的范围，包括提及适用的法律法规、审计准则，以及所适用的职业道德守则和其他公告；
（8）由于监督审计测试的性质审计的其他固有限制，以及内部控制的固有限制，不可避免地存在着某些重大错报可能未被发现的风险；
（9）执行监督审计工作及时间的安排，包括审计报告出具的时间；
（10）明确慈善组织管理监督机构有义务督促慈善组织管理层为社会审计组织监督审计提供必要的工作条件和协助；
（11）被监督慈善组织管理层建立和维护有效内部控制的责任。
（12）审计服务收费的计算基础和收费安排；
（13）违约责任；
（14）解决争议的方法；
（15）签约双方法定代表人或其授权代表的签字签章，以及签约双方加盖公章。
2．如果情况需要，监督审计业务约定书也可列明下列内容：
（1）在某些方面对利用其他审计结果和专家工作的安排；
（2）对监督审计涉及的被监督审计慈善组织员工协调；
（3）向其他机构或人员提供监督审计工作底稿的义务；
（4）预期向慈善组织管理监督机构提交其他函件或报告。
除对慈善组织按照《民间非营利组织会计制度》编制的财务报表进行监督审计外，为满足慈善组织管理监督机构的需要，社会审计组织还应当在对慈善组织年度财务报表进行监督审计的基础上，对慈善组织年度工作报告中载明的当年公益事业支出占上年度总收入的比例（或占上年度基金余额的比例）、工作人员工资福利和行政办公支出占当年总支出的比例等专项信息进行审计，并在审计报告中对专项信息发表审计意见。
对此，社会审计组织应当与慈善组织管理监督机构就应在审计报告中发表意见的被监督审计慈善组织专项信息内容、形式等在业务约定条款达成一致意见，以避免双方对此的理解产生分歧。
四、对小型慈善组织监督审计的特殊考虑
（一）确定被监督审计慈善组织是否属小型慈善组织
政府慈善组织管理监督机构应当会同社会审计组织运用职业判断，综合考虑规模和性质两个方面，确定被监督审计慈善组织是否为小型慈善组织。
对慈善组织是否为小型慈善组织的判断结果，并不改变监督审计目标及应当承担的审计监督责任。
1、从规模方面，主要考虑了解慈善组织的收入规模，资产规模和人员规模，本指引所指小型慈善组织并非按有关法规或标准所确定的小型单位。
2、从性质方面，主要充分了解慈善组织的有关情况，包括所有权结构和管理权分配、收入来源、会计系统、内部控制的设计与执行等。
对于政府慈善组织管理监督机构及社会审计组织而言，对上述情况的了解，既要依赖业务承接时进行前期了解的过程中从网络等渠道获取的公开信息、与慈善组织交流中获取的信息，也要充分利用在执行风险评估程序时所获取的信息。
（二）业务约定书的签订需考虑的特殊事项
1、小型慈善组织监督审计业务的承接
小型慈善组织可能具有所有权和管理权过于集中、缺乏充分的分工和牵制、没有正式的控制程序、会计记录不够完整等特点，可能使社会审计组织及其项目组无法设计和实施必要的审计程序，无法获取充分、适当的审计证据，难以降低的审计风险。
因此，政府慈善组织管理监督机构及社会审计组织应当充分了解小型被审计单位的基本情况，初步评价审计风险，以确定是否进行监督审计以及若进行监督审计后可能导致出具非标准审计意见的后果充分沟通并达成一致意见。
（1）评估对小型慈善组织监督审计的可行性
所谓监督审计的可行性，是指拟进行的监督审计业务具备执行财务报表审计业务的必备基础和特征，预期通过执行审计准则规定的程序可以获取充分、适当的审计证据，并发表恰当的审计意见。
政府慈善组织管理监督机构及社会审计组织双方均应当了解被监督审计的小型慈善组织基本情况，初步评价审计风险，充分关注监督审计的可行性，以确定是否继续委托进行监督审计。
在评估小型被监督审计慈善组织的可行性时，着重要考虑几方面的因素：
会计记录的完整性。
会计记录的完整性，是指所有应当记录的交易和事项均已记录。
应当在初步了解小型慈善组织情况和初步评价审计风险的过程中，保持应有的关注，尽可能充分地了解有关情况，密切关注可能表明会计记录不完整的迹象，包括：
会计凭证、账簿、报表体系不健全；某些业务活动在会计账簿、报表中没有体现；会计处理上不当导致少计相应的收入、费用等，以适当评估小型慈善组织会计记录的完整性。
内部控制的存在性。
通过询问、观察等程序初步了解小型慈善组织是否存在内部控制。
当小型慈善组织缺乏成文的内部控制时，应当运用专业判断确定监督审计的可行性。
如果仍然确定存在可行性，通常应当在设计进一步审计程序时直接运用实质性方案。
管理层的诚信度。
如果管理层缺乏诚信，小型慈善组织会计记录和其他资料的可信度就比较差，发生因舞弊导致的风险就比较高，存在违反法规行为的可能性也比较大，从而导致较高的审计风险。
可通过了解小型慈善组织管理层是否存在如下诱因来评价管理层的诚信度，这些动因主要包括：
希望通过降低收益使税负最小化；倾向于把个人费用记入慈善组织账户；出资者本人或管理者本人的个人财务状况面临困境；出资人或管理者将慈善组织视为牟利的机构等。
2、针对评估确认存在监督审计可行性应采取的措施
经过评估，如果认为小型慈善组织监督审计具有可行性，决定委托社会审计组织进行监督审计，签订委托审计业务约定书时应考虑增加载明慈善组织管理层和社会审计组织双方责任和审计结果不可预测性两个方面的内容。
（1）载明双方责任
小型慈善组织的出资人和管理层更有可能不能正确地理解政府慈善组织管理监督机构及社会审计组织的监督责任和审计责任，甚至会错误地认为经过监督审计之后，就可以解脱或减轻出资人和管理层对财务报表的责任。
（2）载明审计结果不确定性
由于对小型慈善组织监督审计的可行性的判断来源于政府慈善组织管理监督机构及社会审计组织对被监督审计慈善组织的初步了解，在监督审计实施过程中，若其实际情况同前期了解的情况存在较大差异将可能导致出据保留意见、否定意见、拒绝表示意见的审计结果，甚至于出现社会审计组织中断审计程度的问题，因此应当于业务约定书中载明如出现无法实现审计目标的情况下，双方认可社会审计组织可根据其专业判断出具审计结果。
第三章监督审计计划工作
监督审计计划工作包括针对监督审计业务制定总体监督审计策略和具体监督审计工作计划。
社会审计组织监督审计计划工作十分重要，社会审计组织应当在接受委托后，在现场审计工作开始前作出并提交慈善组织管理监督机构审阅讨论，以提高计划过程的效率和效果。
一、总体监督审计策略
社会审计组织应当为受托慈善监督审计制定总体监督审计策略，以确定监督审计工作的范围、时间和方向以及审计资源的调配，并指导制定具体的监督审计工作计划。
（一）监督审计范围
社会审计组织需要根据慈善组织适用的《民间非营利组织会计制度》、法律法规规定、慈善组织管理监督机构的监督要求以及被监督审计慈善组织的具体业务活动分布等情况，确定监督审计范围。
在确定监督审计范围时，可以考虑下列事项：
1．慈善组织编制财务报表适用的《民间非营利组织会计制度》；
2．慈善组织管理监督机构的审计要求；
3．预期监督审计工作涵盖的范围，包括业务活动涉及的分支机构、业务活动数量及地点；
4．慈善组织与发起人或实际控制人之间存在的控制关系的性质；
5．由其他第三方审计机构已审计部分及范围；
6．慈善组织使用服务机构的情况（如会计服务、代发工资服务等），以及社会审计组织如何取得有关服务机构内部控制设计和运行有效性的证据；
7．预期可利用的在以前监督审计工作中或慈善组织管理监督机构从其他途径获取的监督审计证据；
8．信息技术及第三方数据平台的使用对监督审计程序的影响，包括对数据的可获得性和对使用计算机辅助监督审计技术的适用性；
9．与被监督审计慈善组织人员及其他志愿人员的时间协调和相关数据的可获得性。
（二）监督审计的时间安排
总体监督审计策略的应当制定明确的监督审计业务的报告目标，以计划审计的时间安排和所需沟通的性质，包括现场审计的时间安排、提交审计结果的时间以及与慈善组织管理监督机构沟通的重要日期等。
为明确审计报告目标、时间和与慈善组织管理监督机构、慈善组织所需沟通内容、范围等，社会审计组织和项目组可以考虑下列事项：
1．慈善组织管理监督机构对被监督审计慈善组织监督结果的现场监督和对外公布监督结果的时间表；
2．协同慈善组织管理监督机构与被监督慈善组织管理层和治理层举行会谈，讨论审计工作的性质、时间安排和范围；
3．与慈善组织管理监督机构讨论拟出具的报告的类型和时间安排以及沟通的其他事项（口头或书面沟通），包括审计报告、管理建议书和向慈善组织管理监督机构及被监督慈善组织通报的其他事项；
4．预期与被监督慈善组织讨论就整个监督审计业务中对监督审计工作的进展进行的沟通；
5．与其他可利用的审计结果沟通所需的时间安排，以及预期利用专家工作进行的有关沟通；
6．项目组成员之间沟通的性质和时间安排，包括项目组会议的性质和时间安排，以及复核已执行工作的时间安排。
（三）监督审计方向
在确定监督审计方向时，可以考虑下列重要因素：
1．重要性
在制定总体监督审计策略时，需要按照政府有关部门的相关规定、慈善活动的性质以及慈善组织管理监督机构的重大关注，确定财务报表整体的重要性，可考虑下列事项：
（1）为确定重要性与慈善组织管理监督机构就其关注事项进行沟通；
（2）初步识别重要组成部分和重要的交易、账户余额和披露；
（3）在审计过程中就业务活动的性质、经济环境发生重大变化重新考虑重要性。
2．存在的可能有较高重大错报风险的领域；
在慈善组织监督审计中，通常被可能存在较高重大错报风险的领域主要包括：
（1）慈善资金可能被发放给不符合条件的甚至是虚构的受助人；
（2）慈善资金收入可能被募集者蓄意隐瞒或占用；
（3）限定性和非限定性的收入和净资产可能被错误划分；
（4）费用支出可能未恰当分类或完整反映。
社会审计组织及项目组需要运用职业判断，考虑在较高风险领域所需获取的监督审计证据的数量和质量以及需投入的监督审计资源。
3．评估的财务报表层次的重大错报风险对指导、监督和复核的影响；
4．就项目组成员选择及工作分工，包括向重大错报风险较高的领域分派具备适当经验的人员；
5．以前监督审计中对内部控制运行有效性评价的结果，包括识别出的缺陷的性质和应对措施；
6．与慈善组织管理监督机构讨论其他收到的投诉、其他部门反馈等可能对监督审计产生影响的事项；
7．慈善组织管理层对设计、执行和维护内部控制重视程度的证据，包括有关这些内部控制得以适当记录的证据；
8．募集慈善资金量及规模，以确定若信赖内部控制是否使监督审计工作更有效率；
9．被监督审计慈善组织全体人员（含志愿人员）对内部控制在业务活动中有效运行重要性的认识；
10.影响被审计慈善组织业务的重大发展变化，例如公开信息要求和业务流程的变化、关键管理人员的变动及志愿人员大量流失等；
11．社会公众对行业认识及政府法规对慈善组织要求的重大发展变化情况，如行业法规（包括税法的变化）和公众对审计报告披露内容要求的变化；
12．非营利组织会计制度的变化；
13.其他相关重大变化，如影响行业发展的其他法律、法规变化。
（四）监督审计资源调配
在审计策略中应明确说明审计资源调配情况，主要包括：
1．向具体审计领域调配的资源，包括项目组人员的选调以及将具备适当经验的人员分派到可能存在的高风险领域、就特殊和复杂问题利用专家等；
2．项目预算，包括为可能存在较高重大错报风险的领域在预算工作时间时适当倾斜，以及审计过程中何时调配监督审计资源；
3．如何管理、指导和监督对这些审计资源的利用，包括对指导、监督项目组成员的工作以及对其工作进行复核的性质、时间安排和范围进行预算等。
二、具体监督审计计划
项目组需要为监督审计工作制定具体审计计划。
具体监督审计计划要比总体监督审计策略更加详细，其内容包括项目组成员拟实施的审计程序的性质、时间安排和范围,具体包括风险评估程序、计划进一步实施的审计程序和其他程序：
（一）风险评估程序
项目组需要按照规定，为了识别和评估存在的重大风险，评估和分析风险评估程序的性质、时间安排和范围。
项目组还需要兼顾针对特定项目（如舞弊、关联方、违反法律法规行为等）在计划阶段拟实施的程序。
（二）计划进一步实施的审计程序
项目组需要按照规定，针对识别和认定的重大错报风险、舞弊、违反法律法规行为等确定拟进一步监督审计程序的性质、时间安排和范围。
完整、详细的进一步审计程序的计划会包括对各类交易、账户余额和列报实施的具体审计程序的性质、时间和范围，包括抽取的样本量等等。
项目组可以统筹安排进一步审计程序的先后顺序，如果对某类交易、账户余额或列报已经作出计划，则可以安排先行开展工作，与此同时再制定其他交易、账户余额和列报的进一步审计程序。
（三）计划实施的其他监督审计程序
项目组需要根据审计准则的规定，计划需要实施的其他监督审计程序。
计划实施的其他监督审计程序可以包括上述进一步监督审计程序中没有涵盖的、根据审计准则以及慈善组织管理监督机构的要求需要执行的既定监督审计程序（如阅读含公开信息或开展业务活动文件中的其他信息等）。
需要注意的是，审计计划工作并不是监督审计业务的一个孤立阶段，而是一个持续的、不断修正完善的过程，计划工作贯穿整个监督审计业务的全过程。
例如，由于非预计事项的出现、条件的变化或通过实施审计程序获取的审计证据等原因，项目组需要根据实际情况，对总体监督审计策略和具体审计计划进行更新和修正，包括相应对原计划的进一步审计程序的性质、时间安排和范围作出修改。
三、慈善组织监督审计业务的补充考虑
由于慈善组织管理监督机构委托社会审计组织进行监督审计，不具有连续审计的前提，多数情况下社会审计组织及其项目组缺乏在对该慈善组织可借鉴的前期经验，因而可能需要向其他方面扩展计划活动。
因此在制定总体监督审计策略和具体监督审计计划时，项目组可额外考虑的事项有：
（1）除非法律法规另有规定，对慈善组织已报送管理机构的审计、报表信息等进行查阅，如查阅以前年度的审计报告、报备的业务活动情况等；
（2）与慈善组织管理监督机构以及通过慈善组织管理监督机构与管理层沟通慈善组织本身存在的可能接受监督审计涉及的有关重大问题，以及这些重大问题对总体审计策略和具体审计计划的造成的
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