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杭锦旗土地利用总体规划

（2009-2020年）

文本

杭锦旗人民政府

2017年11月

前言1

第一章规划背景2

第一节杭锦旗概况2

第二节现行规划实施评价3

第三节土地利用现状分析5

第四节土地利用的主要问题8

第二章规划目标9

第一节规划指导思想与原则9

第二节经济社会发展目标与土地利用战略任务11

第三节规划目标与主要调控指标13

第三章土地利用结构调整15

第一节农用地结构调整15

第二节建设用地结构调整15

第三节其他土地结构调整16

第四章土地利用空间布局17

第一节基本农田布局17

第二节城镇发展区布局17

第三节基础设施布局18

第四节产业用地布局20

第五节农村居民点布局21

第六节大型工矿用地布局22

第七节旅游用地布局22

第八节生态用地布局23

第五章耕地和基本农田保护23

第一节坚持最严格的耕地保护制度23

第二节强化基本农田保护和建设25

第六章建设用地调控25

第一节保障基础设施用地26

第二节优化城乡建设用地布局27

第三节中心城区建设用地规模控制28

第四节建设用地空间管制分区29

第七章协调土地利用与生态环境建设31

第八章土地整治33

第一节积极推进土地整理33

第二节积极推进工矿废弃地的复垦33

第三节有重点地推进荒草地、盐碱地、沙地等其他土地的开发34

第四节积极开展重点区域土地整治项目的实施34

第九章土地用途分区与管制措施36

第一节基本农田保护区36

第二节一般农地区37

第三节城镇村建设用地区37

第四节独立工矿区38

第五节风景旅游用地区38

第六节生态环境安全控制区39

第七节自然与文化遗产保护区39

第八节林业用地区40

第九节牧业用地区40

第十章乡（镇）土地利用调控41

第一节乡镇土地利用方向及重点用地规模、布局41

第二节主要指标分解43

第十一章完善规划实施保障措施43

第一节法律保障措施43

第二节行政保障措施44

第三节规划实施的经济手段46

第四节社会保障措施47

第五节技术保障措施48

附表50

前言

为更好的保障“十三五”时期经济社会发展，确保我国实有耕地数量稳定、质量不下降，提高土地利用节约集约水平，维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性，根据第二次全国土地调查变更成果，对《杭锦旗土地利用总体规划（2009-2020年）》进行调整完善。

全面贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会等国家和自治区会议精神，落实自治区“七网、七业”建设工程和脱贫攻坚工作的具体要求，在做好现行规划实施评价和科学预测规划用地需求的基础上，为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，通过实施土地用途管制，加强政府对土地利用的宏观管理保障各行业的合理用地需求，确保杭锦旗经济社会持续、稳定、协调发展，保障土地资源的可持续利用。

依据《中华人民共和国土地管理法》、《鄂尔多斯市土地利用总体规划（2006-2020年）》和自治区国土资源厅《转发国土资源部关于全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案和做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（内国土资字〔2016〕437号）等编制《杭锦土地利用总体规划调整完善（2009-2020年）》。

本规划的主要任务是阐明规划期内杭锦旗的土地利用战略、明确政府土地管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，本着构建和谐社会和节约型社会的目的，将全旗经济社会总体发展战略、空间组织与土地利用和保护结合起来，规划杭锦旗土地利用蓝图，为全旗土地利用管理与实施乡镇土地利用规划，以及土地利用专项规划、土地利用规划提供指导依据。

杭锦旗土地利用总体规划范围包括锡尼镇、巴拉贡镇、呼和木独镇、吉日嘎朗图镇、独贵塔拉镇、伊和乌素苏木，总面积18814.30平方公里。

规划基期年为2008年，规划目标年为2020年。

第一章规划背景

第一节杭锦旗概况

杭锦旗位于内蒙古自治区鄂尔多斯市西北部，地跨鄂尔多斯高原与河套平原，黄河在其北部境内流经232.2公里。

东连达拉特旗和东胜区，南、西南接乌审旗、鄂托克旗，北隔黄河与巴彦淖尔市磴口县、杭锦后旗、临河市、五原县、乌拉特前旗相望。

全旗辖6个苏木乡镇，76个行政嘎查村，土地总面积为18814.30平方公里，2014年末全旗总人口为142613人。

杭锦旗气候属中温带大陆性季风气候，常年干旱少雨，冬季漫长严寒、夏季温和短暂。

水资源丰富，地下储水量开采潜力大，境内有黄河、摩林河两大水系。

杭锦旗矿产资源主要有食盐、碱、硝、石膏及煤、天然气等。

其中食盐、碱、硝矿主要集中于伊和乌素苏木的哈日芒乃淖尔，俗称盐海子。

此外，梁外甘草产量大，是能源电力、煤化工、精细化工、医药化工的主要原料；陶土资源储量大、品位高，特别是“杭锦2#土”性能独特，开发前景广阔，有利于工业规模的扩大和产业链条的延伸。

杭锦旗交通比较发达，地处包头至银川中心地段，距包头机场200公里，距鄂尔多斯机场100公里。

包兰铁路途经杭锦旗，109国道、110国道、丹拉高速公路纵贯东西，旗级干线公路总里程达727公里。

特别是由巴音乌素到独贵塔拉63公里穿沙公路的建成通车，更使全旗形成干支结合，纵横交错的交通网络。

近年来，杭锦旗经济和社会事业全面进步。

初步形成了以化工、建材、农畜产品加工、医药加工为主的产业格局。

着力建设锡尼镇新能源示范区、杭锦能源化工基地、塔然高勒煤炭工业基地、盐海子化工产业区、巴拉贡创业基地。

到2008年底，全旗地区生产总值为31.42亿元，财政收入为3.02亿元，城镇居民人均可支配收入增加到13795元，农牧民人均可支配收入增加到6954元。

第二节现行规划实施评价

一、规划实施成效

规划实施六年以来，耕地保有量和基本农田保护执行情况良好，与规划目标年相比，这六年实施状况符合规划确定的数量增减和布局方向。

林业用地、牧业用地布局总体稳定。

规划实施中，杭锦旗政府高度重视土地利用总体规划的实施，以规划为依据，以用途管制为手段，严格土地利用管理，在指标紧、需求大的情况下，通过加强规划实施管理，在一定范围内，保障了国家、自治区及地方各类重点项目对建设用地的合理需求，为加快城镇化、工业化、产业化进程做出了新的贡献，促进了经济社会的协调发展，从而产生了良好的社会经济和生态环境效益，取得了明显的综合效果。

1、保障建设用地的合理需求，促进经济社会快速发展

《规划》的实施，对建设用地的合理利用起到了有效的调控作用。

随着西部大开发战略的实施，城镇化、工业化建设步伐加快和国家能源重化工建设，杭锦旗经济社会进入快速发展时期，建设用地需求不断增长。

在指标紧、需求大的情况下，通过加强规划实施管理，用足用活政策，保障国家、自治区及地方各类重点项目对建设用地的合理需求，为加快杭锦旗城镇化、工业化、产业化进程，促进经济社会的快速发展提供了用地保障。

2、规划对区域的空间引导作用明显

杭锦旗现行土地规划在保护林地、牧草地等生态用地的同时，合理的划定了城镇发展、产业发展空间，协调平衡农业、城乡建设、基础设施建设等各项用地的需求，实现了区域用地结构和布局合理化，对城乡一体化建设起到了重要的推动作用，现行土地规划对区域土地利用的指导作用和空间引导作用明显。

3、增强了全社会按规划依法使用和管理土地的意识

本轮规划的编制与实施中，国土资源管理部门在日常管理中依据规划审批用地，对不符合土地利用总体规划的建设用地不予批准，对违反规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，保证了规划的强制性和严肃性。

通过疏堵结合，加上长期的宣传教育，使全社会逐步形成了用地必须符合土地利用总体规划的观念。

4、规划在土地利用方面的整体控制地位得到确立

本轮规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，保证了城乡建设和空间拓展按规划进行，改变了建设用地缺乏总量调控、随意发展、分散布局的格局，引导城乡建设集中发展、集约用地，促进了存量土地的盘活利用，有效地控制了建设用地规模。

二、规划中存在的主要问题

规划实施期间杭锦旗不断加大建设用地节约集约利用水平，但是与目前的建设用地总规模不能突破，建设用地需求量大相比较，城乡用地集约利用水平相对较低。

城镇用地内部结构和布局需要进一步优化。

应该进一步对杭锦旗的建设用地进行潜力挖潜。

规划编制期间，规划实施期间尽管对杭锦旗的建设用地的需求状况进行了详细的分析，尽量做到规划布局优化，但是，规划实施中，出现了建设用地的布局的改变，部分城镇建设布局发生了变化，与土地利用总体规划中建设用地布局出现了不一致的情况，导致了规划在实施过程中，制约了规划作用的充分。

第三节土地利用现状分析

一、土地利用现状结构

2008年，杭锦旗土地总面积为1881430.40公顷，其中农用地1181012.59公顷，占土地总面积的62.77%；建设用地12601.71公顷，占0.67%；其他土地687816.10公顷，占36.56%。

农用地中耕地59055.18公顷，占全旗土地总面积的3.14%；园地1733.22公顷，占0.09%；林地172332.14公顷，占9.16%；牧草地939859.64公顷，占49.95%；其他农用地8032.41公顷，占0.43%；

建设用地中城乡建设用地7677.67公顷，占全旗土地总面积的0.41%；交通水利用地1647.75公顷，占0.09%；其他建设用地3276.29公顷，占0.17%。

其他土地中水域50022.94公顷，占全旗土地总面积的2.66%；自然保留地637793.16公顷，占全旗土地总面积的33.90%。

杭锦旗2008年规划基础数据分布见表1。

表1杭锦旗土地利用现状表（2008年）单位：

公顷

行政区名称

地类

锡尼镇

巴拉贡镇

呼和木独镇

吉日嘎朗图镇

独贵塔拉镇

伊和乌素苏木

合计

土地总面积

321544.02

198843.22

119286.27

283730.06

466230.44

491796.39

1881430.40

农用地

耕地

水浇地

0.00

3609.61

6644.64

14766.59

15794.90

6322.85

47138.59

旱地

0.00

130.72

2085.25

5383.45

3730.09

587.08

11916.59

耕地合计

0.00

3740.33

8729.89

20150.04

19524.99

6909.93

59055.18

园地

0.00

2.75

0.00

459.87

1270.60

1733.22

林地

108471.65

17909.94

10024.59

4827.27

28109.07

2989.62

172332.14

牧草地

178830.84

115742.65

28192.63

26236.71

196624.99

394231.82

939859.64

其他农用地

设施农用地

131.35

18.98

448.77

269.84

626.16

22.34

1517.44

农村道路

1052.53

78.64

130.15

175.03

756.4

1166.17

3358.92

坑塘水面

304.7

255.52

380.34

55.89

682.83

138.51

1817.79

农田水利用地

0.14

82.72

407.34

508.85

326.31

12.9

1338.26

田坎

0.00

其他农用地合计

1488.72

435.86

1366.60

1009.61

2391.70

1339.92

8032.41

农用地合计

288791.21

137831.53

48313.71

52223.63

247110.62

406741.89

1181012.59

行政区名称

地类

锡尼镇

巴拉

贡镇

呼和木独镇

吉日嘎朗图镇

独贵塔

拉镇

伊和乌素

苏木

合计

建设用地

城乡建设用地

建制镇用地

1127.59

370.10

120.05

100.30

186.87

0.00

1904.91

农村居民点用地

978.81

446.43

494.77

526.99

1169.20

1236.63

4852.83

采矿用地

280.70

216.22

13.94

36.67

299.28

73.12

919.93

其他独立建设用地

0.00

城乡建设用地合计

2387.10

1032.75

628.76

663.96

1655.35

1309.75

7677.67

交通水利用地

铁路用地

0.00

34.56

0.00

34.56

公路用地

546.75

183.62

56.46

90.58

239.99

140.80

1258.20

机场用地

0.00

管道运输用地

0.00

水库水面

56.45

0.00

167.52

223.97

水工建筑用地

0.00

0.34

59.77

36.99

29.83

4.09

131.02

交通水利用地合计

603.20

218.52

116.23

127.57

269.82

312.41

1647.75

其他建设用地

风景名胜设施用地

3.42

104.26

0.00

98.82

6.82

213.32

特殊用地

0.00

盐田

0.00

54.18

3008.79

3062.97

其他建设用地合计

3.42

104.26

0.00

153.00

3015.61

3276.29

其他土地

水域

河流水面

236.07

850.03

1791.16

1166.89

5393.71

357.04

9794.9

湖泊水面

388.19

0.00

132.17

66.52

305.2

537.73

1429.81

滩涂

859.2

6834.67

6164.74

10244.73

7840.41

6854.48

38798.23

水域合计

1483.46

7684.70

8088.07

11478.14

13539.32

7749.25

50022.94

自然保留地

28275.63

51971.46

62139.50

219236.76

203502.33

72667.48

637793.16

其他土地合计

29759.09

59656.16

70227.57

230714.90

217041.65

80416.73

687816.10

二、土地利用特点与存在的主要问题

杭锦旗土地利用具有以下主要特点：

1、地形呈明显的东西带状分布，全旗北部为沿河平原，中部为库布其沙漠，南部为梁外丘陵区。

沿河区属黄河冲积平原，是鄂尔多斯市沿黄高效农牧业经济带的重要组成部分，土地肥沃，是旗内主要的产粮区，中部的库布其沙漠为全国第六大沙漠，茫茫沙海，绵亘千里，南部梁外区草原广袤，丘陵起伏，是林牧经济区。

2、其他土地比重较大，多为沙地。

全旗其他土地总面积为687816.10公顷，占全旗土地总面积的36.56%，，其他土地中沙地面积最大，主要是库布其沙漠，面积为543814.67公顷，占全旗土地总面积的28.90%。

3、林地分布不均匀，主要集中在锡尼镇，锡尼镇林地面积为108471.65公顷，占全旗林地面积的62.94%，在伊和乌素苏木和吉日嘎朗图镇分布较少，分别占全旗林地面积的1.73%和2.80%。

4、牧草地是杭锦旗土地利用的主导类型。

牧草地总面积939859.64公顷，占全旗土地总面积的49.95%，主要分布在伊和乌素苏木，独贵塔拉镇和锡尼镇。

5、建设用地中，农村居民点、盐田面积较大。

2008年，杭锦旗农村居民点面积4852.83公顷，占全旗建设用地总面积的38.51%，占城乡建设用地总量的63.21%。

盐田主要指伊和乌素苏木的盐海子，面积3062.97公顷，占全旗建设用地总面积的24.31%。

第四节土地利用的主要问题

一、土地利用率不高，区域差异明显

1997-2008年，随着杭锦旗人口的不断增长和城镇基础设施和公用设施建设步伐加快，城镇空间拓展迅速。

随着城镇化、工业化进程的加快，杭锦旗在能源、交通、电力、城镇基础设施和生态环境建设等方面投资进一步加大，非农业建设用地的需求进一步增长，土地资源供需矛盾进一步加大。

二、局部地区生态环境脆弱

杭锦旗属于典型的半干旱性荒漠草原气候，境内有库布其沙漠。

水资源缺乏，降水量较小，蒸发量很大，空气干燥且风沙大，生态条件比较脆弱。

尤其是中部的沙漠区，区内植被稀疏，主要植被为典型的荒漠草原植被。

该区域土壤土质不仅保肥力差，而且温度变化大，由于其结构松散，粘着力弱，特别容易发生风蚀现象，水土流失和沙漠化现象明显，属于典型的生态脆弱地区。

三、农村居民点用地集约利用水平低

2008年，全旗农村居民点4852.83公顷，占城乡建设用地总量的63.21%，人均农村居民点用地434.20平方米，人均农村居民点用地偏大，住宅建设布局松散，土地利用率低，节约集约利用水平不高。

第二章规划目标

第一节规划指导思想与原则

一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个方面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

以科学发展观为指导，坚持节约资源和保护环境的基本国策，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，全面贯彻落实保护耕地特别是基本农田、节约集约利用土地的方针和政策，保障杭锦旗经济社会可持续发展和土地资源可持续利用；协调土地资源开发利用与生态环境保护，统筹土地利用与经济社会发展、城乡发展、区域发展和人与自然的和谐发展，大力推进城镇化、工业化和农牧业产业化进程；切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制，落实最严格的土地管理制度，用发展和改革的思路解决土地利用问题，为杭锦旗经济又好又快发展提供土地资源保障。

二、规划调整原则

1、坚持保护优先，强化耕地数量和质量保护原则

按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，强化耕地保护，对现有基本农田保护和空间布局做适当调整，同时要将城市周边、道路沿线的优质耕地优先划入基本农田。

有序推进城市开发边界、生态保护红线划定工作，引导形成合理的国土空间开发格局。

2、坚持节约集约，强化土地利用管控原则

综合考虑我旗资源环境承载力、经济社会发展水平和规划剩余指标的情况，按照节约集约用地的要求，严控增量，盘活存量，优化布局结构，统筹安排建设用地规模，推进减量开发、集约开发和循环开发，强化土地利用管控。

3、坚持突出重点，强化用地保障能力原则

建设用地结构和布局的调整要坚持优先保障重点建设项目用地、兼顾一般，合理排序、有保有压和应保尽保的原则，分层次、分领域、分区域，梳理能源化工、交通水利、城镇化基础设施建设、环境保护、区域经济建设等行业，以及列入国家级、自治区级和市级专项规划、地方规划的用地需求信息，强化用地保障能力。

4、加强协调、充分衔接

坚持可续论证、民主决策，落实《杭锦旗国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出的相关目标与任务，做好与主体功能区等相关规划的协调，做好与上、下级规划的衔接。

结合规划调整完善，落实城市开发边界、生态红线划定，完善土地用途和空间管制制度。

第二节经济社会发展目标与土地利用战略任务

一、经济社会发展目标

到2020年全旗总人口为17.40万人，城镇人口为5.50万人。

全旗生产总值达到309.48亿元，年均增长21%；财政收入达到60.27亿元，年均增长22%。

经济社会全面发展，全面建设小康社会基本实现。

人民生活水平和质量稳步提高，城镇居民人均可支配收入达到46903元，年均增长20%；农牧民人均纯收入达到23644元，年均增长20%。

城乡一体化进程加快，城镇化水平达到70%。

建立起与可持续发展基本适应的生态环境保障体系和循环经济促进体系。

城乡生态环境进一步改善。

二、土地利用战略任务

针对当前土地供需中的突出矛盾和土地利用中存在的主要问题，围绕构建沿黄河新型工业和现代高效农牧业两大经济带，继续推进新型工业化、农牧业产业化、特色城镇化，统筹城乡发展，建设社会主义新农村新牧区的经济社会发展战略，规划期内土地利用的战略任务是：

1、加强对耕地特别是基本农田的保护

落实最严格的耕地保护制度，把保护耕地特别是基本农田作为规划编制的重要目标，坚持数量与质量并重，实现从单纯的数量保护向数量、质量和生态管护的转变，加强耕地特别是基本农田的保护和建设，稳步提高粮食综合生产能力。

2、保障科学合理的建设用地

根据产业结构调整和经济发展方式转变的客观需求，合理确定建设用地规模，并做出总体安排，进一步强化规划的整体调控作用。

建立和完善盘活存量建设用地的激励机制，加大存量建设用地挖潜力度。

合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，引导城乡协调发展，统筹安排、科学配置各类基础设施用地。

积极探索实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，稳步推进农村建设用地整治，不断优化城乡建设用地结构，改变布局分散、粗放低效的用地现状，提高建设用地整体配置与保障能力。

3、保护和改善土地生态环境

遵循可持续发展、人与自然和谐共处的原则，统筹土地开发利用与生态环境建设，有效控制人类活动对自然的损害，充分发挥土地利用的生态环境效益，促进生态环境良性发展。

充分发挥各类农用地和其他土地的生态功能，严格控制生态环境敏感区域非农业建设的用地开发强度。

在生态环境有重大缺失和生态敏感区域，有针对性地安排生态建设工程用地，促进退化生态系统的修复与重建。

通过开展土地复垦、优先安排生态建设和移民搬迁用地，推进地质灾害防治，加强矿区生态环境保护、监督和治理。

促进以灌草为主、灌草乔相结合的生态防护体系建设。

减少形成污染源的工业活动用地，预防开发建设对生态环境可能造成的不利影响。

加大对杭锦淖尔湿地保护区、白音恩格尔荒漠濒危植物自然保护区、库布其沙漠柠条锦鸡儿自然保护区、大漠沙湖天鹅自然保护区等自然、人

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