社区矫正在我国存在的缺陷.docx

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社区矫正在我国存在的缺陷

社区矫正在我国存在的缺陷

一、全国开展社区矫正工作的概况

“十一五”期间是我国社区矫正工作由试点走向全面试行的重要时期。

2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部等多部门联合发布了《通知》正式在北京、上海、江苏等6个省市启动了我国的社区矫正试点工作。

2005年，试点扩大到18个省（区、市），另有吉林等9个省（区）在各省党委、政府的领导下主动开展了试点工作；截至2007年9月底，社区矫正试点工作已在全国25个省（区、市）的130个市（州）、672个县（区、市）、5865个街道（乡镇）展开。

2009年开始在全国试行社区矫正工作。

2011年，全国人大常委会通过的刑法修正案（八）规定：

“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”，“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，依法实行社区矫正”，“两部两院”的《关于开展社区矫正试点工作的通知》及《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，作为最详细、最权威的规范性文件，对社区矫正的适用范围和任务以及各政法部门在社区矫正工作的作用都作了明确的规定。

但是，它仅仅属于司法解释性质的文件，其法律地位与社区矫正的重要性不协调。

而全国人大常委会通过的刑法修正案（八），并未从有关操作规程上解决问题。

2012年审议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》，新《刑事诉讼法》第258条规定，对判处管制、宣告缓刑、假释以及暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。

明确了社区矫正的范围和执行主体，从立法上全面肯定了社区矫正的刑法性质。

，但对社区矫正的执行机关、操作规程等也没有明确的规定。

截止目前，还没有一部较为完整的、与之配套的、可以具体操作的《中华人民共和国社区矫正法》。

社区矫正“有法可依”还待进一步完善。

二、社区矫正在我国存在的缺陷

（一）、观念滞后，群众认知程度低

在中国人的传统观念里，刑罚的目的就是惩罚犯罪人，犯罪人受刑越重似乎越能接近刑罚的目的，表现在具体的司法实践中，重监禁刑，轻非监禁刑，于是将大量犯罪人送往监狱，认为监狱是改造犯罪的最佳场所，结果造成监狱压力巨大、行刑成本过大。

国人对社区矫正也存在着认识上的偏差，犯罪分子被判刑后仍然放在社会上，绝大多数人会认为犯罪分子没有受到刑罚处罚，或最起码是没有受到应有的惩罚。

同时法律对社区矫正的适用条件（即上述5类人）苛刻。

因此，社区矫正在实际中使用还不是很普遍。

这种以监禁为主的刑罚适用模式，有强有力的法律作支撑，有广泛的社会基础作后盾，而社区居民对社区矫正这一新生事物，表示陌生，大多理解为“判了刑不用进监狱”或“坐家庭监狱”，对接受社区矫正的犯罪人普遍存在防范心理，认为原来应该在监狱服刑的犯罪人转移到自己的眼皮底下服刑，或多或少存在着担忧与不安，认为他们会给自己正常的生活带来负面影响。

其次司法人员对社区矫正也持观望的态度，对矫正的效果不乐观。

而且在许多人的心目中，社区矫正就是公安机关的对五种监外罪犯的监督管理，仅仅是名称、监管组织的变化而已。

这是社区矫正难以取得社区居民全面合作的深层心理因素，因而阻碍了社区矫正工作的正常发展。

二、没有统一法律，配套法规不完善

虽然《刑法修正案（八）》规定了对判处管制、缓刑、假释的罪犯依法实行社区矫正，但是条文粗疏、笼统，在矫正主体、矫正方式、矫正程序等方面缺乏可操作性规定，刑法的规定也只能是徒有其表，已明显不能适应改革、完善和扩大社区矫正的需要。

因此，为了顺利开展社区矫正工作，加强对社区矫正人员的管理，确保社区矫正的有效性，实现刑罚的目的，有必要制定一部统一的《社区矫正法》。

美国的不少州制定有专门的《社区矫正法》，加拿大1992年颁布了《矫正和有条件释放法》，日本1995年制定并颁布了《更生保护事业法》。

这些立法对于规范、推动和促进社区矫正在这些国家的良性运行显然具有积极的作用。

由于社区矫正是一项复杂、巨大的系统工程，涉及到对目前监狱、劳教管理等相关法律法规进行修改，正式全面实行需要多方配合。

因此，我国继刑法规定社区矫正制度之后，一部系统的《社区矫正法》势必令人引颈期待。

从目前我国刑事法律和刑罚执行的实际情况看，现行法律没有社区矫正的相关表述，社区矫正的法律性质、工作内容和运行程序等均无法律明确界定，实际工作中产生了由于缺乏统一的法律制度而带来的问题和困难。

当前的社区矫正，除了《通知》是对社区矫正规定得最详尽也最有权威的规范性文件外，司法部还出台了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，此外，我们找不到更多的法律依据。

而且，该《通知》的性质属司法解释，其法律地位与社区矫正的重要性很不适应。

首先，人民法院认定犯罪并处以社区矫正执行的判决权没有法律明文规定。

第二，按照《通知》规定，矫正机构不属于公安机关，而应属于司法机关，这与行法律规定是相违背的。

我国《刑法》规定：

“在假释考验期限内，由公安机关予以监督”，“在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”；《刑事诉讼法》规定，“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”，“监外执行……由居住地公安机关执行”，“缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察”，“管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。

可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，其他的社区矫正方式都没有提到基层组织或别的组织可以参与刑罚的执行。

所以，缺乏法律依据将制约着社区矫正工作的健康发展。

据调查，临翔区也只是根据《通知》和《临翔区社区矫正试点各种实施方案》、《临翔区社区矫正试点工作实施细则》来开展工作。

（三）参与主体间的衔接不够紧密。

社区矫正工作是在党委政府统一领导，司法行政部门牵头组织，司法所具体实施，人民法院、人民检察院、公安机关分工负责密切配合，民政、人事劳动、机构编制、财政等部门和工会、共青团、关工委、妇联等单位大力支持，社会力量广泛参与下开展的。

但由于缺乏必要的法律支撑和制度约束，缺乏必要的考核奖惩，导致各参与主体职责不明，配合不力，形成司法行政机关单打独斗的工作局面，从而影响矫正工作质量。

根据我国法律规定，社区矫正的五类犯罪人即五种监外罪犯，以前是由当地公安机关执行、考察和监督。

但由于我国公安机关担负着极其繁重的工作任务而常常对此无暇顾及，使得对五种监外罪犯的监外执行管理流于形式，一直得不到真正的落实。

近几年来，随着社区组织的逐步规范和社区功能的不断拓展，社区矫正工作也开始从无到有。

虽然《通知》明确由司法行政机关牵头组织成立专门机构替代公安机关行使对监外服刑人员的监管职能，但是《通知》确定由司法行政机关牵头成立专门机构实施社区矫正本身与现有刑法、刑事诉讼法规定公安机关是缓刑、假释等五种刑罚的执行机关就相矛盾，司法行政机关牵头组织成立专门机构应叫何名称，职责范围如何，都没有统一的规定，直接影响到基层社区矫正机关的合法性和强制力。

社区矫正的执法主体是公安机关，工作主体是司法行政机关，司法行政机关在实施监管措施时，缺乏有效的强制管理手段，影响了刑罚执行的权威性和严肃性。

从立法层面来看，社区矫正的执行主体尚处于“空白”状态。

目前，主要负责社区矫正的主体仍是司法行政机关，而公安机关、监狱系统、检察院和法院也是社区矫正的参与者，他们之间的衔接与配合才能推动社区矫正全面实施。

但由于矫正对象多，往往使得司法所不堪重负。

特别在农村，许多司法所没有足够的人员管理社区矫正工作，导致监管难度大，矫正工作可能流于形式。

社区矫正是怎样的一个机构？

按照司法部张福生部长的说法，社区矫正是“专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下”实施的。

因此，首先应设立专门的社区矫正的管理机构和工作机构，构建社区矫正新体制十分有必要。

为了使社区矫正这一制度能发挥其应有的效力，有必要建立专门的社区矫正机构，省、自治区、直辖市还可设立分支机构，负责执行社区矫正，享有社区矫正权。

值得注意的是，行使社区矫正职能之后，基层司法部门将成为权力最大的基层单位。

因为它有了处治人身自由的权力就容易生成腐败，应有明示制度加以规范。

《刑法修正案（八）》废除了由公安机关担任社区矫正执行和考察监督主体的职能，那么法院的判决、检察院的监管、社区的配合如何与社区矫正的机关在工作上实现衔接、协调还有待实践中探索。

（四）社区矫正队伍人才严重匮乏，管理模式经验化

矫正工作不同于其他工作，它的特点体现为工作性质和对象的特殊性，因而需要采用特殊的工作方法。

但是，目前一线矫正工作人员由于缺少专业的矫正人员，特别是专业人士，如心理医生、教育工作者等，仅有的一些矫正工作者往往是从一般的社区工作者“蜕变”而来，例如临翔区的各个社区都是由社区干部经过简单的培训匆匆上岗。

其自身对开展社区矫正工作的认识还不到位，工作方法又简单粗糙；在与矫正对象接触和个别谈话时，缺乏人性化的工作手段，感召力和亲和力不够；有的还不能整合各种社会资源开展工作和解决问题。

另外，矫正工作者的法律知识、专业水平和工作能力与社区矫正工作的要求尚有较大的差距，社区矫正工作者队伍的专业结构不够合理，缺乏相关专业知识。

其次，由于矫正工作要求有一支稳定的合格的志愿者队伍，而目前既能够开展社会工作又懂法律的的社区工作人员没有，只是在司法部门的指导下开展工作，社区干部工作量大，不能投入过多的时间搞好此项工作。

再次，社区矫正工作中重要的一环是对矫正对象进行“心理矫正”，因为矫正对象往往受家庭和社会的歧视，对社会产生仇视、报复、破罐破摔等病态心理，容易存在情感与交往上的障碍，对自己重新做人失去信心，亟需心理医生对其进行心理辅导，帮助他们建立生活的信心和勇气，而当前真正能够称为心理专家参与社区矫正的几乎是零。

这些在一定程度上会影响社区矫正工作的发展后劲。

同时缺少具有个性化的科学的矫正方案，对罪犯心理、行为的矫治效果就难以保证。

社区矫正属于刑事司法体系，是非监禁的或者暂缓监禁的刑罚执行方式，它属于司法部门，矫正工作是一项执法活动，社区矫正工作者首先是执法人员，其次才是社会工作者，其地位与法院的法官、检察院的检察官同等重要。

矫正工作者的资格认定、队伍建设等等至关重要。

据悉，现在社区矫正工作者大多从各监狱、教管所和司法行政部门“转岗”而来以及街道干部和教师，还有一部分社会志愿者协助帮教社区里的服刑人员，为了弥补专业素养的缺乏，北京的社区矫正工作者经过三个月的培训，上海的社区矫正工作者经过一个半月的培训，即可持证上岗。

但很显然，企图通过这种“速成班”要培养出专业矫正人员是困难的。

基层中治保主任和社会上的自志愿者不能独立构成作为执法者的社区矫正工作者，或者说不能成为社区矫正工作者的主体，这是由社区矫正的性质所确定的。

社区矫正作为国家的执法部门，应建立高质量、高素质、高学历的稳定的社区矫正工作者队伍。

（五）、司法行政机关没有矫正强制权，不利于维护法律权威与尊严

社区矫正工作是一项严肃的刑罚执行活动。

但根据两高两部的通知及《社区矫正试点工作实施意见》的规定，司法行政机关是具体组织实施单位，公安机关是社区矫正的执法单位。

据我们统计，矫正对象一般都没有正式的工作，他们对司法行政机关的考核奖惩报着无所谓的态度，有的矫正对象的以经济、生活等种种理由不参加有关矫正活动，有的迁居或离开居住区域根本不向司法行政机关和公安机关报告，由于司法行政机关没有强制权力，社区矫正工作者面对这些现象也无计可施，使社区矫正工作形同虚设，严重影响刑罚的权威性和严肃性。

社区矫正如何进行管理？

在监狱管理的模式下，监狱与社会高度隔离，环境封闭，高墙电网，武警站岗，关卡林立，戒备森严，除了安全防范外，还渲染着一种威严又使人压抑的气氛。

如果说，监狱管理面对的是身着威严制服，“严厉”监管方式的管理，那么社区矫正面对着的是不穿制服，“柔情”管教的人性化的管理。

作为一名执法者，他们的执法活动必须具有威慑力。

作为一名矫治者，他们有责任消除罪犯悔改的心理障碍，舒缓服刑人与社会的对立情绪。

在一个健康、健全与相对完善的社区组织里，这些服刑人员在法律上是罪犯，在社区里就是居民，还要和他们建立比较良好的互动关系，要用人性化的管教方式，创造有利于其思想改造的心理环境。

这里要注意的问题是，防止从一个极端走向另一个极端，在行刑的过程中，切不可冲淡惩罚的主题。

我同时，许多国家的经验表明，在行刑中引入民间力量，可以减轻服刑人员对国家强制性权力的敌视，促进其同社会的亲合力。

（六）、经费保障不到位，基层工作人员工作开展难度大

专项工作经费不能满足必要需求。

根据测算，每个矫正对象每年的矫正成本至少为2000元。

我区预算经费远远不能达到此标准，同时，开展社区矫正工作所必需的装备、场所、基地等也未起步社区矫正涉及多方面的工作，需要一定的经费予以保障，两高两部的通知中没有规定。

《社区矫正试点工作实施意见》中，规定财政部门的职责时，只提出将社区矫正工作经费纳入财政预算，但并没有说明每个社区矫正对象的经费保障款项、使用条件、使用时间、申请及使用的主体和程序，现在基层工作人员开展社区矫正工作，有的工作人员要为矫正工作中交通费、通信费埋单，导致他们对这项工作缺乏主动性和积极性。

三、构建和完善我国社区矫正工作体系的建议

（一）抓紧和完善社区矫正立法

我国的社区矫正工作在推行过程中借鉴了许多先进国家和地区的好经验、好做法，但我国毕竟地源广阔、人口众多，有着自身的实际情况，况且中国特色的社会主义也要求社区矫正的立法应当符合中国的特色。

笔者认为社区矫正工作的立法应当从几方面去考虑：

一是首先修改现行法律对执法主体的规定，解决这个困扰社区矫正工作首要的问题，将社区矫正执法主体修改为由司法行政机关承担，使执法主体和工作主体一致。

二是制定一部专门的法律——《中华人民共和国社区矫正法》。

这是因为，社区矫正工作是一项涉及多方面和多环节的复杂的综合性工作，在其它法律上修修补补是不可能解决社区矫正工作中面临的大量法律问题，只有制定专门的社区矫正法，才能更为有效地解决这些问题。

在这部专门法里应对基本原则、适用范围、工作职责、工作程序等加以规定。

三是对于不能由这部法律所包含的内容，可以规定各省有权出台一些地方性法规或规章来作为工作依据。

四是依据法律法规建立健全社区矫正队伍建设、工作考核、应急管理、监管安全、异地委托、教育矫正、矫正衔接和帮扶工作等制度，如此真正建立起适合中国国情的社区矫正制度。

（二）完善社区矫正的机构设置

社区矫正的机构设置科学合理否，是社区矫正工作能否顺利开展的基本保障。

《通知》仅仅是规定了公、检、法、司分工负责，相互配合的原则，没有具体规定社区矫正机关的具体组成，但各地的试点工作不约而同地采取了由各部门派人组成一个综合治理办公室的管理模式，这种模式固然可在试点的短期内可收到一定的效果，却不是长宜之计。

笔者建议，首先，应当设置一个专门的机关，如社区矫正局，负责全国社区矫正执行工作的管理。

在各省、直辖市、自治区设社区矫正处，负责本辖区内的社区矫正执行工作的管理。

在各县、市、区设社区矫正科，负责本地社区矫正执行工作的管理。

乡镇、街道司法所设专人执行社区矫正，直接负责社区矫正对象人员的日常管理、教育、考察和监督工作。

其次，我们应当建立一支有专业人员和志愿者参加的执行队伍，社区矫正局应制定包括专业人员和社会志愿者的任职条件、招聘程序、工作职责和职权等相关内容的规章制度。

（三）加强社区矫正的法律监督

我们的任何一项工作的开展的同时都应当建立高效有力的监督机制，社区矫正工作的开展同样需要建立法律监督机制。

根据我国《宪法》、《刑事诉讼法》的相关规定，对社区矫正进行法律监督是人民检察院的权力和义务。

当前我国的社区矫正工作还处在探索的初级阶段，在具体操作过程中不免存在一些问题，社区矫正机构在开展工作过程中也存在一些不尊重甚至是侵犯社区矫正对象合法权益的情况，因此，检察机关的法律监督工作就显得尤为重要。

（四）不断积极探索科学的社区矫正措施和工作新方法

我国目前的社区矫正措施比较单一，且很大程度上倾向于福利性的帮教措施。

实践中，对于矫正对象的矫正工作大多限于定时报到、汇报思想、参加公益劳动及填写表格等。

这就使得社区矫正作为一种刑罚执行方式其本质属性惩罚性没有被很好地凸显出来，因此，迫切需要我们在秉持社区矫正的价值理念以及坚持科学发展观的前提之下，不断积极探索和完善社区矫正工作的有益方法，不断充实社区矫正的措施，采取科学的矫正措施实现社区矫正的目的。

（五）扩大社区矫正的参与度和影响度

社区矫正工作的立足点和出发点都是要求充分利用社会资源，充分动员各方面社会力量，从而促使矫正对象顺利回归社会，重新融入社会。

社区矫正不是简单地把罪犯放在社区里进行矫正，而是以社区为主体的矫正。

与传统行刑方式相比较，社区矫正需要更多地依赖社会的力量进行运作。

从某种程度上说，社会支持系统的发育状况决定了社区矫正改革的广度和深度。

但社区矫正从它开始试点起，就始终只在圈子里传播，没有真正从正面向社会作广泛的宣传和发动，老百姓对这一新生事物了解甚少，参与度低，公众影响度小。

因此，我们应该在社区矫正工作中充分利用社会资源，比如：

在敬老院等公益机构中设立服务基地，定期与不定期的组织矫正对象参与公益劳动；在学校设立教育基地，对矫正对象开展文化、心理等方面的教育；加强矫正队伍建设，组织社会各方面的力量，充分发挥基层群众自治组织、社会团体和志愿者的作用，积极参与和协助社区矫正工作，鼓励长期从事公、检、法离退休人员积极参加当地社区矫正志愿者队伍。

此外，还可以通过网络、报刊、广播、电视等一切新闻媒体，让社会了解社区矫正工作的目的、意义，扩大社会影响面，增强社会影响力，提高社会对这项工作的认可度。

在保障社区矫正制度化的同时，获得社会各方面的信任和支持。

四、结语

社区矫正是我国近些年来出现的新生事物，随着我国提出社会主义和谐社会的建构理论，实现社区矫正所要实现的价值正是在和谐社会环境中的价值内涵具体要求实现和谐社会和社区矫正两者之间有机地结合。

社区矫正背后包含了若干深层合理的理论基础，蕴涵着人道主义和行刑效益化的等价值理念，是文明发展到一定历史阶段的必然产物，也是社会不断进步、刑事政策日趋理性化的重要标志。

在社区矫正的实践中我们取得了一定成效，但也存在着一些不足，道路曲折、困难重重毋庸置疑，却毕竟已摸索前行了八年的路程，也积累了一定经验和做法。

只要坚持不懈，按照科学发展观的思路，坚持中国特色的社区矫正工作实际，假以时日，我国的社区矫正工作一定会不断走向成熟、完善。