论我国土地征收补偿制度.docx

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论我国土地征收补偿制度

前言

随着我国城市化进程和经济建设步伐的加快，土地征收已经成为社会热点问题之一。

由此引发的矛盾也成为政府和公众普遍关心的大事。

在土地征收中，突出问题之一是农村土地征收补偿制度。

该制度影响到农村土地的保护、农民的利益和社会安定。

由于现行的《宪法》、《土地管理法》及有关制度规定的不完善。

造成在征地的实际工作中，缺乏明确的制度规范和程序保障，出现了与建设和谐社会不协调的现象，因此，有必要对土地征收补偿制度进行相关探讨，促进我国土地问题的进一步完善。

目录

摘要1

1.我国现阶段土地征收补偿制度的现状1

1.1．补偿、安置费用标准1

1.2．补偿项目及支付对象1

1.3.土地征收补偿程序2

2.我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题2

2.1相关土地立法关于“公共利益”的界定不明确，造成征地范围过宽2

2.2.补偿标准偏低、范围窄，安置方式单一，不能达到补偿目的3

2.2.1.补偿标准偏低，现行立法赋予地方政府过大的自由裁量权3

2.2.2.补偿范围窄、安置方式单一4

2.3.现行立法框架下的补偿利益分配机制不健全5

2.4.征地程序缺失或流于形式5

2.5.土地征收监督和保障制度不完善6

2.5.1.行政法制监督制度不健全6

2.5.2.司法保障在农村土地征收及农民权益救济问题上无力6

2.6.土地征收补偿的救济制度不完善7

3.土地征收补偿制度完善措施7

3.1.严格界定公共利益的范围7

3.2.提高土地征收补偿标准、扩大补偿范围，丰富补偿安置方式8

3.2.1.提高土地征收补偿标准8

3.2.2.扩大补偿范围8

3.2.3.丰富补偿安置方式9

3.3.完善各利益主体之间的利益分配机制9

3.4.进一步完善土地征收补偿程序9

3.5.完善土地征收监督和保障制度10

3.6.健全和完善土地征收补偿的救助制度10

3.6.1.建立健全失地农民社会保障体系10

3.6.2.健全土地征收的司法救济程序11

结语12

注释13

参考文献14

致谢16

论我国土地征收补偿制度

摘要：

随着城市化和经济建设步伐的加快，土地征收补偿制度是协调和解决土地征收中国家、社会和个人权益冲突的一项基本制度，妥善解决土地征收补偿问题，对保护农民的土地权益、建设社会主义新农村、实现和谐社会都具有十分重要的意义。

但我国现行土地征收补偿制度是传统计划经济的产物，在市场经济体制下，该制度存在对公共利益的规定过于模糊且矛盾、政府职能错位、背离市场经济法则、补偿标准过低、补偿范围太窄、现行立法框架下的补偿利益分配机制不健全等缺陷，已经不能适应社会的发展。

土地征收补偿制度的完善，应当选择全面改革的路径，加强对补偿主体和权利人、补偿范围、补偿标准、补偿方式和补偿程序等方面的研究，探索一条适合我国国情的土地征收补偿制度的改革途径。

关键字：

土地征收补偿制度公共利益补偿利益分配机制

1.我国现阶段土地征收补偿制度的现状

土地征收补偿是土地征收的核心组成部分，土地征收补偿制度是国家为了公共利益的需要将私人或集体土地依法强制性收归国有，取得其所有权并给予一定补偿的制度。

我国现阶段的土地征收补偿制度包括在以下几个方面：

1.1．补偿、安置费用标准

现行《土地管理法》第四十七条规定：

“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征前三年平均年产值的六至十倍。

征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。

每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。

但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。

1.2．补偿项目及支付对象

补偿包括向被征地的集体土地所有人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。

需要安置的人员有农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

1.3.土地征收补偿程序

由于目前没有明确立法，多数学者一致认为土地征收补偿程序主要分行政程序和争议解决程序。

其中行政程序具体包括如下步骤：

（1）市县政府拟定征收土地方案，内容包括征收土地的范围、地类、面积、权属、土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等；

（2）由市县政府持有关文件，逐级向有批准权的政府（国务院或省政府）提出征地申请；（3）有批准权的政府批准征地申请；（4）市县政府组织实施。

内容包括：

①在收到征地批准书后，将批准书有关内容予以公告；②被征收土地的所有权人、使用权人向政府土地行政管理部门办理补偿登记；③市县政府根据经批准的征收土地的方案，会同农业等部门拟定征地补偿、安置方案，并予公告，听取意见；④组织、实施征地补偿、安置方案；（5）市县政府支付补偿安置费用。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付；（6）交付土地。

而争议解决程序的主要内容是：

①对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施；②因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县政府协调，协调不成的，由上一级地方政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

[1]

2.我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题

2.1相关土地立法关于“公共利益”的界定不明确，造成征地范围过宽

《宪法》和《物权法》规定了土地征收的公共利益目的，但未对公共利益进行界定。

在我国现阶段，征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地收为国有的行为。

根据国际惯例，土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特有权利。

我国《宪法》也规定征地是为了“公共利益”的需要。

但是由于目前实际上征地已成为新增建设用地的唯一来源，征地目的已大大超越了“公共目的”的范畴，造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局面。

归纳起来大体上有三种情况：

一是“公共目的”用地在使用中变性为商业、房地产开发等营利性行业用地。

二是政府寻求土地最大化收益滥用征地权。

在市场经济条件下政府往往会情不自禁地在社会利益中追求自身利益最大化，在征地问题上最突出的表现就是低价从农民集体手中征收土地变为国有，然后高价出让，从中获取巨大的价差。

三是出现了大量商业盈利性征地。

一些社会盈利性组织（企业）、个人借政府名义征地，与政府合作开发建设实为赚取土地高额差价利润。

结合我国城市化过程中城市范围不断向郊区和农村扩张的现实，使得基本上一切利用集体土地进行建设的项目均必须征收集入“公共利益”的范围内，征收集体土地的范围被扩充到了极点，《宪法》规定的符合“公共利益”的目的限制也形同虚设，而国家对国有土地一级市场的垄断以及城市土地储备经营的做法进一步导致了征收范围的不当扩张。

《宪法》第10条第3款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

可见，“公共利益”需要是土地征收的唯一合法条件。

《土地管理法》第43条规定：

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

“前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。

可见，集体所有的土地是不能直接进入市场的，必须先征为国有。

而事实上真正基于公共利益目的而征收的土地占极少部分，80%以上的征收都是基于商业目的而进行的。

因此，在为满足商业性建设需要而去征收农民集体所有土地的，就与“公共利益”需要这一唯一合法条件相矛盾。

此外，《宪法》、《土地管理法》只是原则性规定了征地必须符合“公共利益”。

对于什么是“公共利益”，哪些建设项目属于“公共利益”等问题没有进一步具体规定。

过于原则性的规定在制度上为地方政府任意解释“公共利益”，随意扩大征地范围扫除了障碍，不利于政府严格依法征地，在这样的制度下，很难保证农民的利益不受损害，法律的规定失去了土地的保障功能。

2.2.补偿标准偏低、范围窄，安置方式单一，不能达到补偿目的

我国现阶段《土地管理法》仍是以计划经济的思路为指导，征地管理的指导思想主要是满足国家建设的需要。

对农民集体土地的征收并没有充分考虑市场公平的原则进行补偿，对土地征收补偿标准的测算方法不够科学合理；现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，但大多数情况下即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态，导致失地农民问题越来越突出，已严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。

2.2.1.补偿标准偏低，现行立法赋予地方政府过大的自由裁量权

由于现行土地征收的补偿原则只是按照原有用途进行适当补偿，补偿的目的就是使需要安置的农民保持原有生活水平，这就决定了补偿时农民和集体是不可能分享土地的增值部分的。

而补偿的具体数额是由法律或地方政府制定的，即便是目前如此少的征地费用，其流向比例也很不合理。

根据南京市高淳县、潄水县国有土地资源局的调研，在其所属范围内，每征一亩耕地，实际支出的征地费用（按平均5万元/亩计）中，有60%—70%要用于向各级政府缴纳规费，且所征收的规费基本不会返回到被征地单位和农民手中。

[2]

由于政府的角色错位，所谓“经营城市”实际上是一种新的“圈地运动”。

城市扩张靠政府强制征收农民土地，使政府储备的土地增多，各级政府把土地作为“二级财政”，为城市建设带来了十分可观的资金等效益。

但由于目前的征地补偿标准很低，造成对城郊农民土地的掠夺，使城郊农民的利益受到很大程度的侵害。

“据推算，20世纪90年代，农民因被买断承包土地而蒙受的损失在千亿元以上。

现在全国约有3000万农民因承包地被征收、买断而成为贫困农民，部分农民生活由小康返贫困”。

[3]

世界上大多数国家实行的是土地私有制，土地能够自由买卖，这些国家普遍采用的是土地的市场价格作为补偿的标准，并由专门的机构进行评价。

由于我国实行的是土地公有制，土地是不能作为交易的客体的。

只有土地使用权可以有偿转让。

但现有规定的补偿标准明显偏低是不容置疑的。

《土地管理法》规定：

征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。

现行土地征收的补偿原则只是按照原有用途原产值进行适当补偿，目的是使需要安置的农民保持原有的生活水平。

这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：

级差地租由土地肥沃、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于土地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。

[4]

2.2.2.补偿范围窄、安置方式单一

（1）根据《土地管理法》第47条规定，我国土地征收补偿的范围仅限于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费。

《土地管理法实施细则》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费归安置人员个人或者征得被安置人员的同意后用于支付被安置人员的保险费用。

在实践中，广大农民得到的往往只有地上附着物及青苗费、安置费。

土地征收剥夺了作为农民生活保障的土地承包权、使农民丧失了生活的基本保障，产生了大规模的失地农民，对社会的安定、和谐构成了严重的威胁。

在市场经济条件下，货币是流通性最强的资产，得到金钱补偿的人可以对这一财产进行灵活的运用。

因而目前土地征收过程中主要采取货币安置的方式是比较可取的。

但对于失地农民来说，除了拿到有限的补偿费之外，既失去了赖以生存的土地，又没有了原本所从事的农业工作和比较稳定的收入来源，还被排斥在我国现今的城镇社会保障体系之外，一旦补偿费用完，