美国大都市区的发展与管理.docx

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美国大都市区的发展与管理

美国大都市区的发展与管理

2007-12-0318:

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　　20世纪初，美国城市化出现了一种现象：

一些规模较大的城市超越原有的地域界线，向周边 扩展，将其周围地区纳入了城市化的轨道，两者紧密相连，融为一体。

1910年，美国将这类 由中心城市和与其有较高经济、社会一体化程度的邻近社区组成的区域定义为大都市区。

大都市区在此后美国近100年来的城市化进程中获得了长足发展。

目前，美国有80%以上的人口 生活在大都市区，其中居住在百万人口以上大都市区的人口超过总人口的一半。

　　对于美国城市化过程中出现的这种大都市区化现象，我们在这次赴美学习考察期间进行了专题研究，以期通过借鉴他山之石，能对我省城市化道路的选择，特别是城镇密集地区跨行政 区域的协调管理提供一些经验和启示。

　　一、美国大都市区的概念及其界定标准 1910年，美国首次提出大都市区（Metropolitan District）概念时，规定大都市区包括一个1 0万人口能上能下的中心城市及其周围10英里以内的地区，或者虽超过10英里但与中心城市 连绵不断、人口密度达到150人/平方英里以上的地区。

　　1949年，美国联邦预算局为在1950年进行的人口普查制订了一套比较完整的大都市区统计标 准，规定大都市区包括一个5万或5万人口以上的中心城市及拥有75%以上非农业劳动力的郊 县。

并将这种统计区正式定名为“标准大统计区”（Standard Metropolitan Statistical A rea，简称SMSA）。

在这个新定义中，中心城市的标准由原来的10万人口降为5万，而且其郊 县以整个县为单位。

后来对大都市区定义的修订都在此基础上进行，或者对大都市区概念的 进一步细分，或者对大都市区界定标准的适当调整，既基本上保持了概念的连续性，又较好 地反映出大都市区发展的客观状况。

　　 80年代初，对大都市区界定标准的一个重要补充是，若该区域总人口达到或超过10万，并且 有5万人口以上居住在人口普查局划定的城市化区域中，即使没有中心城市，也可划为大都 市区。

并将SMSA更名为“大都市统计区”（Metropolitan Statistical Area，简称MSA）。

同 时还定义人口在百万以上的MSA中，如果某些组成部分达到一定的标准，则可进一步划分为 “主要大都市统计区”（Primary Metroplitan Statistical Area，简称PMSA），而包含PMSA 的大都市复合体，又可称之为“联合大都市统计区”（Coinsolidated Metropolitan Statis tical Area，简称CMSA）。

  90年代以来对大都市区的界定标准只是作了一些细节调整和补充，没有大的变化。

将将MSA 、PMSA和CMSA统称为“大都市区”（Metropolitan Area,简称MA）。

　　二、大都市区化：

20世纪美国城市化的主导趋势 

　　美国在19世纪的工业化过程中，城市的发展以集中为主，主要是大城市的市区本身不断扩大 。

进入20世纪，由于大城市过度膨胀，环境日益恶化，出现了城市人口向郊区迁移的象。

尤 其是二战以后，随着美国经济结构向后工业化转变，以及小汽车的普及、高速公路网的形成 、居民价值观念的转变、联邦和地方政府住房政策的引导，郊区的发展更加迅猛，不仅人口 向郊区迁移，经济活动的重心也从城市转向郊区。

到1970年，郊区人口达到7560万人，占全 国总人口的37.2%，而市区人口和农村人口各占31.4%，郊区人口超过了市区人口，形成继19 20年美国城市人口超过农村人口以来的又一次历史性转折。

据此，人们认为美国已进入“逆 城市化”阶段，甚至视郊区化为20世纪美国城市发展的主流。

　　然而，深入分析不难发现，美国郊区的优先发展主要发生在大城市周边地区，郊区的发展离 不开中心城市的依托。

郊区化首先表在居住地从城市向郊区的迁移，但迁往郊区的人口的就 业岗位仍然在城市，一般郊区与中心城市之间有较高的通勤率。

后来随着郊区人口的增多， 制造业和各类商业活动也追随消费者向郊区转移，在郊区又逐渐形成功能比较完备的中心点 。

尽管郊区的各中心点功能日益完备，但仍然有赖于中心城市的信息和服务，与中心城市保 持一定的联系，许多大公司的总部仍然设在中心城市。

这些郊区从经济联系而言，并非是独 立的社区，而是中心城市功能外延的产物。

当郊区横向扩展达到大都市区规定的标准时，便 被划入大都市区。

因此，从某种意义上说，郊区化的过程其实就是大都市区化的过程。

据统 计分析，美国郊区人口增加和大都市区人口增加成正比。

1970年，在郊区人口超过市区人口 时，大都市区人口占全国总人口数的比例也随之上升到68.6%。

而且，随着时间的推移，大 都高贵的地位不断提升。

大都市区人口占全国总人口的比例，1990年已达79.6%，1999年则 在80%以上。

而非大都市区人口数量则不断下降，非大都市区内小城市的发展呈萎缩之势， 其郊区的发展更是无足轻重。

可见，如果用郊区化来概括美国城市化的总趋势显然有失偏颇 。

　　另一方面值得关注的是，在大都市区内郊区优先发展的同时，中心城市虽然人口增长缓慢， 但其功能却得以实质性的转变。

郊区化过程缓解了中心城市人口密集、郊通拥挤、住房紧张 、环境污染等问题，改善了城市生活质量。

更为重要的是，中心城市在人口和产业外迁，经 历“产业空洞化”的阵痛后，实了功能的转变，完成了工业经济向服务性经济的转换和升级 。

中心城市的居住、生产职能逐步削弱，而其流通、信息等服务性功能趋于强化，成为信息 交换和经济决策中心。

中心城市功能的转变使其逐渐摆脱了衰落困境，走上复兴之路。

据19 90年人口普查结果，美国最大的50个中心城市中有32个在80年代保持人口增长，百万人口以 上的中心城市增加了29个。

因此可以说，郊区化与中心城市的复兴是一个互动的过程，在这 个过程中，不仅是郊区，而是整个大都市区的地位得到强化。

显然，仅仅用郊区化不足以反 映这一过程的全貌，而称大都市区化更为全面、贴切，较好地把握了城市化在地域上的整体 特征。

　　美国大都市区的发展可分为两个时期。

第一个时期是20世纪初至1940年，在这个时期中，大 都市区的数量和规模普遍增长。

1920年，美国有58个大都市区，其人口占美国总人口的34% ；1940年，大都市区增加到140个，其人口比例上升为48%，接近全国人口总数的一半。

第二 个时期从1940年开始延续至今，主要表现为百万人口以上的大都市区的优先发展。

在这60年 中，大都市区数量增加到331个，人口近2.2亿，占全国总人口的80%以上，其中，人口在百 万以上的大都市区发展速度更快，其数量由11个增加到60个，人口3490万增加到14050万， 占美国大都市区总人口的60%以上，占美国总人口的50%以上。

　　综上所述，我们有充分理由认为，20世纪美国城市化的主导趋势是大都市区化，尤其是百万 以上人口的大都市区的发展。

　　三、美国大都市发展中面临的行政区划问题 在美国“地方自治”的传统政治文化背景下，郊区不断横向扩展的过程，就是市、镇和各种 特别区等独立的行政区不断增多的过程。

在过去20年中美国平均每10年地方政府增加3000个 。

美国现有地方政府8.3万多个。

因此，美国各大都市区内行政区划相当破碎。

如洛杉矶大 都市区包含5个县、183个市，在纽约大都市区内则有各种政治小单位1000多个。

一方面，大 都市区在经济、社会和生态上是一个有机的整体，密不可分，而另一方面，大都市区在美国 仅是为了便于人口统计而划定的统计单位，不是一级行政区划，中心城市和郊区在行政上互 不相属，各县、市都是平等而独立的政治实体。

一个大都市区内往往有众多决策中心，包括 正式的综合的政府单位（如县、市、镇等）和大量重叠的功能单一的特别区（如学区、水区、 卫生区、公园区等）。

不同行政区之间的合作往往非常困难，因为许多情况下存在利益冲突 。

这十分类似于欧洲巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国有些学者称为大都市区政治 “巴尔干化”。

由于大都市区内行政分割和政治上的“巴尔干化”，产生许多区域性的矛盾 和问题。

　　一是区域规划方案难以实施。

如洛杉矶大都市区内住宅与就业严重不平衡，许多人住房离上 班地点有100公里以上，上班驾车来回要3-4个小时，不仅导致交通拥挤，而且造成严重的大 气污。

南加州政府协会为解决这个问题，在深入调研的基础上，提出在就业机器会大大多于 住宅数量的区域限制工商业发展的政策建议，但该项政策遭到这类区域地方政府的坚决反映 ，根本无法实施。

　　二是公共设施建设项目选址非常困难。

像机场、发电厂、垃圾填埋场和转运站、污水处理厂 等这类居民必备的公共设施建设项目，选址过程颇伤脑筋，大家都有这样一种心态：

别盖在 我家后院!

所以各地方政府特别是社区居民对这类项目布局总是千方百计加以阻扰。

如洛杉 矶98%的垃圾填埋场已接近饱和，选择新址非常急迫，但又十分困难，几乎是每找到一个合 适地点，均遭到当地居民的强力反对。

最后不得不在远离洛杉矶的东部印地安人居住区找到 一个停开的铁矿才算解决问题。

　　三是工商业分布不合理性增大。

由于各城市的土地利用规划都通过法定程序制定，上一级政 府也无权干涉，而各地在安排工业布局时，又主要考虑局部利益，往往形成工业区布局在自 己下风向，而在相邻城市的上风向，或在自己的下游，但在相邻城市的上游的状况。

商业布 局则出了两个倾向：

一个是分散化，从大都市区范围看，各市各自为政，集中度不够，缺乏 必要的集聚经济效应；另一个是边缘化，各个城市为吸引毗邻城市的消费者，均纷纷将商业 布置在两市的边界地区，又造成市内商业布局的不均衡。

　　四是城市用地蔓延无法控制。

在大都市区里，一方由于居民愿意迁到占地宽，绿化多、房子 大，而房价又相对便宜的远郊，形成对新区房地产开发的市场需求；另一方面，大城市周围 各小城市政府都希望吸引更多的新开发项目，以增加地方政府税收，不会顾及农田流失和邻 近城市的得失，农场主则在高地价的吸引下，也愿意把农田卖给开发公司。

在上述需求和供 给双重作用力的推动下，先是新的居住区，后是新的工业区、商业区，甚至办公区纷纷在远 郊建立起来 ，而且是以极低的人口密度向城市化地区的边缘扩张，蚕食农田、牧场、森林 ，影响生态环境。

目前，洛杉矶大都市区内的人口密度仅有162人/平方公里。

城市用地蔓延 的负页影响还在于，一方中心城市原有的市政服务设施空置而未能充分利用，另一方面，大 量社会资源又流向新区，重复建设公路、上下水道等市政设施，让全社会付出代价。

 四、美国大都市区协调管理的做法和经验 

　　为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，实行有效的区域协调管理成为必然。

伴随 大都市区化的发展，美国在多方面作了探索。

　　1.市县合并

　　在过去80多年里，美国中心城市面积平均扩展了2倍多。

但由于行政界限的限制，中心城市 的这种扩展不可能是无止境的，超越行政区划界线必须通过市、县行政区划上的调整才能得 以实现。

这是促进市县合并的因素之一。

另一方面的原因是，当某项决策牵涉到整个大都市 区时，由于中心城市和郊区行政分割，自然会影响决策及其实施。

这就导致在一些地方采取 市县合并的方式解决这个问题。

近40年来，美国较大的市县合并的例子有迈阿密布和Dade县 、Nashville市和Davidson县，Indianapolis市和Marion县，哥伦比亚市、Georgia市和Musk ogee县等。

从这些合并案例的决策过程看，中产阶级最支持这种合并，他们希望消除政府机 构的重复设置；还有一些中心的选民也支持这种合并，他们希望把中心城市较重的税负扩大 到整个都市区，从而减轻自己的负担。

然而，郊县的一些利益集团反对这种合并，因为合并 增加了