调研报告以国资监管体系建设促进国企改革发展.docx

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调研报告以国资监管体系建设促进国企改革发展

调研报告：

以国资监管体系建设促进国企改革发展

加强国资监管，是深化国有企业改革的重要内容和举措。

近期我中心成立调研组深入到省直相关部门和地方调研，全面了解我省国资监管体系建设的情况和存在的问题，研究提出了政策建议。

一、我省国资监管体系建设取得积极进展

（一）国资监管体制加快转型

围绕以管资本为主加强监管的要求，我省以产权管理、财务监督、薪酬管理、业绩考核、外派监事会监督等为主要内容的国资监管体系进一步建立健全，逐步由直接监管向清单式管理转变，由事前审批向事前、事中、事后协同监管转变。

国资监管机构职能逐步转变。

一是简政放权。

省级、各市州初步制定了国资监管权力清单和责任清单，进一步精简审批事项。

二是强化监管。

省国资委新成立了审计稽查处，加强出资人审计监督，设立了董事监事管理中心，XX在全省率先探索了专职国有产权代表制度。

三是优化方式。

2016年出台了《市属国有企业分层分类监管暂行办法》，实行分类监管考核，省级分类管理方案正加快拟定。

国资运营管理不断加强。

一是制度体系不断健全。

相继出台了企业国有资产处置、投融资行为管理、促进产权流转等方面的政策文件，2016年修订了企业实物和无形资产交易规则等。

二是产权管理进一步规范。

完善“资产处置网络信息平台”，2016年共办理193户企业国有产权登记，完成资产评估备案项目48个，涉及资产账面值185.9亿元，评估增值率达到84%。

三是推动国有企业货币和资本市场融资。

2016年完成融资（不含新增银行贷款）62.6亿元。

四是预算制度进一步完善。

拟定了《国有资本经营预算管理办法》（待审定通过），提高预算编制的科学性和准确性。

（二）国有资本布局和结构不断调整

国有资本加速向新兴产业布局。

2015年国有资本收益安排战略性新兴产业项目和科技创新项目的支出占总支出的24%；2016年科学研究与技术服务业、金融业的国有资产总量分别增长26%、56%。

国有资本结构调整取得较大进展。

2016年以来，省本级完成交水建集团的组建、发展集团与安居投的合并整合，担保集团和现代农业产业控股集团的改组方案已经审议通过。

至2017年6月底，省属国有企业户数由2015年底的58户减少到38户。

华菱集团实施重大资产重组，置入优质金融资产和集团节能发电资产，品种结构调整创效7亿元以上。

建工集团、交水建集团等大力开拓智慧城市、环保产业等新兴领域。

黄金集团成功实施首次非公开发行，并进军互联网+有色行业，打造全国首家有色产品网上交易平台。

（三）国有资本投资运营公司试点亮点纷呈

省本级、各市州大多依托现有投融资公司开展试点。

省本级于2015年成立国有资产经营管理公司，接受、处置和管理省直部门脱钩移交的有关资产，截至2016年底，已接受移交企业38户，并积极推动资产盘活，目前已参与4个投资项目，投资金额超过2.4亿元。

城投集团等探索采用EPC、BOT、PPP等新型投资模式，成效明显。

衡阳弘湘集团实行“三先三后”的资产运营新模式，经验推介到古巴等国家，目前计划投资30亿元打造弘湘创业园，助推产业升级。

城发集团较早开始市场化转型，将业务范围拓展至类金融、轨道交通、装配式建筑等领域，并建立风险预警机制，成为我省第一家取得投资级国际评级的国有企业。

（四）国有资本运营效率有所提高

2016年末，全省国有企业2441户，资产总额25532.48亿元，同比增长16.83%；国有资本及权益总额9076.19亿元，同比增长13.53%；营业总收入3764.39亿元，同比增长21.36%；利润总额161.62亿元，同比增长98.21%；净利润133.68亿元，同比增长111.12%；国有资本保值增值率102.64%，较上年增长2.67个百分点。

二、存在的主要问题

（一）国资监管机构的职能有待进一步理顺

政企不分、政资不分依然存在，国资监管越位、缺位、错位现象依然存在。

多头管理。

部分市州的政企、政资分开，由于涉及不良资产或部门深层次利益的再分配，进展较慢；市州党政机关和事业单位所办的企业还没有纳入统一监管；省高速公路建设开发总公司与省高速公路管理局是两块牌子、一套人马，事企分开工作复杂，进展较慢。

部分出资人权利未落实到位，如财信金控等企业，已经明确由省国资委履行出资人职责，但企业的经营管理事项仍由原主管部门决定。

管理越位。

行政干预色彩较浓，监管机构战略决策权与企业经营管理权的边界尚未厘清。

调研中多数企业反映，国资监管机构管得过多过细，审批的事项多、时间长，影响企业决策效率、束缚企业创新活力。

管理错位。

国资监管机构承担了安全生产、信访维稳等部分社会公共管理职能。

监督乏力。

外派监事会人员少、任务重、监督范围广，平均每人监督1户企业，监督工作超负荷运行。

国有企业财务审计主要由国资委、财政厅、审计厅等部门开展，审计监管资源分散；且大多为事后审计，审计项目数量多、时间紧，审计机关疲于应付、审计质量不高。

财务审计、监事会监督、产权管理等工作过度依赖于中介机构，结果的公正性难以保证。

经营绩效考核流于表面，没有对结果进行有效运用。

（二）国有资本布局结构有待优化

布局结构总体偏重。

我省国有资产大多在传统重化产业、资源消耗型产业等领域；2016年，省本级国有资产中冶金、制造、采矿、建筑等行业的占比达60%，战略性新兴产业占比较低。

科技含量高、成长性好的企业和产品数量偏少、规模偏小、贡献偏低。

主业不突出。

财政厅数据显示，我省国有企业净资产收益率长期低于一年期银行存款基准利率，导致国有资本快速涌向市场热点领域，目前省属国企中有15户企业投资成立了28家房地产企业。

国企盈利主要依赖投资收益等非经常性损益来实现，2016年主营业务亏损116.53亿元。

（三）国有资本管理和运营效率有待提高

投资决策和后评估制度不健全。

部分项目投资损失和管理失控风险凸显。

如，高新创投集团投资项目尽职调查不够充分，项目盈利水平估值过高；浏阳河项目预测2014年利润为8.2亿元，实际上2014年亏损2962万元；建工集团个别项目投后管理失控，出现施工队虚构交易套取部分资金、出纳违规支付并挪用资金等严重问题，导致项目出现大额亏损。

国有资本投资运营公司发展存在制约因素。

我省大部分市州的国有资产集中在政府投融资公司，截至2017年6月底，市国资委直接监管企业11家，其中6家投融资公司资产总额占比达到93.8%。

这些投融资公司具备国有资本运营公司的雏形，但仍存在制约因素，主要表现在：

一是行政管理色彩较浓，市场主体性不强，调研中多数企业反映承担政府委派的建设性任务多、负担重，甚至要负责征地拆迁等项目前期工作。

二是业务范围集中在城市公用事业、基础设施建设、资源综合运营等领域，产业投资功能较弱、经营性资产较少，对战略性新兴产业的带动作用不强。

三是融资渠道单一，以银行贷款为主，低成本的发债、信托、PPP等新型融资所占比例不大，如2016年各投融资公司银行贷款占融资总额的45.86%；在中央规范地方政府投融资行为的系列文件密集出台的背景下，市场化转型压力较大。

资本运作能力弱、风险高。

由于能够产生稳定现金流的优质资产不多，目前我省91家上市公司中，省属国有控股仅12家，资本证券化率仅41%。

同时，由于传统产业资金需求量较大，2016年我省企业资产负债率为60.29%，同比上升0.41个百分点，资产负债率连续三年上升。

（四）监督体系建设有待加强

基层监管机构不健全。

部分市州在党建、经济规划布局、信息化建设等方面还没有设立专门机构。

区县国资监管部门多是财政部门的二级机构，有效监管无法落实。

如，衡阳雁峰区国资管理中心仅进行国资统计工作；衡山县、衡阳县国资管理中心设立未完成，人员不齐。

法规制度体系需完善。

调研中，企业反映有些制度老掉牙，不适应当前国企改革发展的需要。

企业内控体系建设待加强。

部分企业董事会的职权虚设，“一把手”说了算的情况仍然存在。

企业较普遍存在有制度不执行或选择性执行的情况，尤其是对子公司的管理存在失控风险。

如，黄金集团个别子公司的投资项目未通过集团批准，投资行为不符合投资管理办法。

财务数据造假情况一定程度存在。

2016年建工集团将资产负债率人为控制在不高于70%的红线内。

三、对策建议

（一）理清监管职责边界

1.以管资本为主厘清国有资产出资人与企业的边界。

进一步完善监管履职清单、责任清单和权力清单，清单外的事项由企业自主决策。

借鉴国务院国资委和兄弟省份的做法，结合我省实际，建议采取“两步走”战略：

第一步，将清单管理与企业试点相结合，国资监管机构通过清单适度下放权限，同时在内控体系建设较完善和盈利能力较强的企业开展试点、扩大放权范围，根据年度考核结果对试点企业进行动态管理；第二步，在我省国有企业总体经营管理水平有较大提升的情况下，进一步压缩清单、将资本运营、利润分红、人事管理等事项还给企业自主决策。

2.厘清国资监管机构与国有资本投资运营公司的职责边界。

加快制定国有资本授权经营实施方案与配套政策，明确对国有资本投资运营公司授权的内容、范围和方式，使国有资本投资运营公司成为部分国有股权的持股主体、国资运营的执行主体、价值管理的操作载体和资金配置的执行通道。

3.剥离国资监管机构的公共管理职能。

逐步将国资监管机构配合承担的安全生产、应急管理、节能减排和信访维稳等职能归位于相关政府部门和单位。

4.推进经营性国有资产集中统一监管。

稳步将市州党政机关、事业单位所属企业的经营性国有资产纳入国有资本集中统一监管体系。

加快推进少数省级部门的事企分开工作。

（二）优化国有资本布局结构

1.优化区域分布。

对接我省“一核三极四带多点”战略布局，突出重点投资领域，引领各地突出特色与错位发展；如，长株潭核心增长极以高端制造、文化创意产业为重点，岳阳、郴州、怀化增长极以现代物流产业为重点，张吉怀经济带以文化旅游产业为重点等。

2.优化行业分布。

加大国有资本向新能源、新材料、医药健康、信息技术、节能环保等战略性新兴产业的投入力度。

3.优化产业内部分布。

将国有资本集中投向特定产业链中需要重点控制或市场机制难以发挥作用的关键技术、关键工序和关键零部件。

4.优化企业内分布。

通过核定非主业投资比例等，促进企业聚焦主业；限制房地产类投资，规范金融类投资。

5.提高国有企业创新能力。

加大研发资金投入力度，引入战略投资者，完善创新激励机制。

（三）加强国有资本运营管理

1.推进国有资本优化重组。

通过改组整合一批资本运营平台，改组改建一批投资服务类平台，改组转型一批产业集团公司等，将分布在监管企业中的金融类、投资类、房地产类和酒店类资产逐步整合到相关平台和产业集团；组建整合一个科技集团，将16户转制科研院所及勘察设计机构整合起来。

探索采取市场化方式设立若干投资基金，推动国有资本做强做优做大。

2.加快投融资公司市场化转型。

一方面，对于承担政府重大专项任务的功能类平台公司，在项目安排上避免由政府直接指派，建议通过PPP、EPC等方式由企业自主决策，保障企业的市场主体地位；同时，建议由相关部门协调解决征地拆迁等项目建设的前期工作。

另一方面，建议通过国有资本与社会资本共同设立股权投资基金的方式，探索以优先股或特殊股的方式，加大对战略性新兴产业、对发展潜力大且成长性强的非国有企业的投资力度。

3.提高国有资产证券化水平。

从短期来看，充分借助多层次的资本市场，盘活存量资产，把优势资产装进上市公司、创造条件实现集团公司整体上市。

从长期来看，以我省国有资本布局结构调整与企业整合重组为契机，加快国有企业的转型升级，改善现金流状况、提升企业盈利能力，夯实资产证券化的基础。

（四）完善国资监管体系

1.健全国资监管组织体系。

加快建立健全市级、县级国资监管机构，充实监管力量；积极探索不单独设立国资监管机构的县级国有资本监督管理的有效形式。

2.完善国资监管政策法规体系。

加快制定出台下列政策文件：

省国资委以管资本为主推进职能转变方案、省属国有企业分类管理的实施意见、国有资本授权经营实施方案