新城市用地分类标准与两规衔接课件wordWord文档格式.docx
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●《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）诞生于十四大确立社会主义市场经济体制之前的两年，所以《国标》的主体内容仍然延续了计划经济体制的思维体系，是从计划经济体制的城市规划编制胚胎中诞生的过渡性历史产物。
在计划经济年代，城市规划的实质是国民经济计划的具体化和空间化，城市用地分类实际是落实政府的每一个具体的建筑项目，表现为不同的建筑类型。
直到1980年代中期，城市总体规划中的土地分类仅仅停留在功能分区的层面上，并无严格意义上的城市用地分类。
只是在1980年代后期计划经济的管理方式发生变化后，为加强中央对地方政府的城市管理，而变建筑项目控制为土地控制。
这一方面要求城市总体规划工作深化，并配套更深入更具体的城市规划，完善“城市规划”这个计划经济最重要的管理手段；
另一方面，适应经济管理方式的转变，赋予地方政府更大自主权，由建设项目的计划管理向经济发展的指标数字管理转变。
为配套城市规划编制工作的需要，制订出目前使用的《国标》。
其本质是城市规划管理工作由土地管理向建筑管理的延伸，其目的仍然是通过规划图则来代替建筑开发管理。
这在计划经济年代是符合逻辑的必然结果，然而，在当前中国经济向市场经济的转轨过程中，它却表现出多方面的不适应性。
●适应市场变化性不足：
●例如：
规划的编制和规划管理需要，具体表现为土地性质划分与规划控制脱节，重土地性质，轻控制管理。
例如，“市属办公用地”和“非市属办公用地”、“高等专业学校用地”和“中等专业学校用地”在土地的使用功能上有何差别？
有无必要在规划管理上进行严格区分？
●当前我国城市规划的用途管理是通过在规划阶段对土地使用性质进行限定。
但在市场化的选择下，建筑物的性质并非一定与土地的使用性质相吻合，最为突出的问题就是商住混合的现象商业与居住各占多少比例，商业的哪些形态能与居住相容将直接影响到规划控制手段的差异，传统的用地分类标准能解决这个问题吗？
此外，在建成环境中，无论是土地的整体用途或建筑物的部分用途都可能因应环境而发生转变，此时规划管理的依据又是什么呢？
不适应（忽视）城乡统筹的土地分类：
在我国城乡二元结构的影响下，规划编制中城市用地分类采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》，而村镇用地分类则采用《村镇规划标准（GB50188-93）》，这客观上造成了城、乡规划在技术衔接和空间衔接上的障碍。
●事实上，城市和农村之间并没有固定的一成不变的空间边界，不应在技术标准上设置界限。
同时，《城乡规划法》也明确指出要建立“城乡统筹的规划体系”，并规定“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。
详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。
如果这一系列规划没有统一的用地分类标准，将很难实现整体空间布局和规划控制的有效衔接。
因此，有必要考虑适度拓展既有城市用地分类标准使其涵盖村镇用地分类标准，或将既有城市用地分类标准与村镇用地标准作更好的衔接。
不能适应规划从物质要素为重转向经济社会环境文化要素的综合：
●据研究，西方发达国家城市规划编制的重点一般分为六个阶段：
注重物质空间的规划、注重经济发展的规划、注重环境保护的规划、注重社会公平的规划、注重生态建设的规划和注重文化特色的规划。
随着中国经济社会的发展，城市规划所处阶段已经由之前注重物质空间规划逐步转向注重经济发展、环境保护和社会公平的规划。
既有《标准》由于制定于1990年，其指导思想是以土地功能配置的技术合理性为主，对土地利用过程中的经济因素和环境因素考虑较少。
而基于分类标准的用地类型不仅是一个技术概念，更是贯穿于规划编制、管理与实施全过程，并与土地供应制度、项目立项制度等直接关联的综合概念。
尤其是近几年，国家土地“招拍挂”制度不断完善，项目投资体制也做出重大改革，《标准》有必要结合当前的土地供应制度、投资建设方式、产权归属及地价差异等政策、经济因素，作进一步调整和优化。
●案例：
●杭州某公司是家陶瓷名企，产品销路好、发展势头足。
但原址因污染与居民矛盾很大，为了扩大再生产，拟搬迁至杭州余杭区星桥皋亭山、杭州有害固废管理中心东侧，原水泥厂和废弃的矿山，进行改造扩建。
消息传出后，附近群众反应强烈，尤其是项目南侧广厦天都城的居民集体上书，反对该项目上马建设。
其原因主要有三：
一是与余杭区建设局发布的《杭州市固废中心项目周边（汤家村）地块控制性详细规划修编》（当时在征求意见阶段）不符，该规划中确定拟选址地块用地性质为二类工业用地，而陶瓷属于建材行业，为三类工业，因此不符合规划工业用地类型。
二是其瓷砖生产基地污染严重，生产过程中产生的含氟废气和粉尘，能使一公里内的植物枯萎，而破坏空气质量，能延续至数公里之外。
三是根据《杭州市城市总体规划（2001~2020年）》规定，“临平城：
依托余杭经济开发区（临平工业区）、杭州钱江经济开发区，形成大型综合性工业基地，主要发展能耗低、水耗小、技术先进的产业，如纺织、服装、轻工、机电一体化、食品工业等……对位于临平城区内有污染的、影响临平城功能发挥的工业企业应逐步调整。
”因此，该区域不应发展如瓷砖生产等重污染行业。
●为此，余杭区环保局于2009年3月13日召开了“企业拟搬迁地块规划用地性质专家咨询会”。
●与会专家认为，综合看，项目应是好项目：
●从环保的角度来看，该项目并不是将原有工艺搬迁过来继续生产，而是采用先进的生产工艺，实行清洁生产，大大减少了污染物的排放。
其中针对老百姓最担忧的含氟废气，采用了先进工艺进行碱洗处理，使绝大部分氟化物在排放前被去除，随烟气排放的氟化物，无论是在单一风向下的预测值，还是在考虑全年各种风向的联合频率下的预测值，均小于相关标准值，其清洁生产技术达到一级水平，在同行中应处于国内领先、国际先进的水平。
选址符合余杭区生态环境功能区划。
●同时，从该项目卫生防护距离来看，距南界最大362米，而距南面天都城足有2000米的距离，符合国家要求。
再从风向上来说，既便是有一点污染，杭州主导风向是夏天吹东南风、冬天刮西北风，该项目位于天都城以北，最不利的是刮西北风，而此时住户门窗是紧闭的，影响较小。
●从发改部门的角度看，该项目采用国家发改委要求的煤代油技术，选用含硫量低于1%的优质煤生产煤制气，符合国家清洁生产和有关煤转气的能源政策。
它使用冷净水煤气作为燃料，与同类陶瓷生产企业使用柴油和重油作为燃料相比，可以大大降低项目SO2的排放量，减轻了环境负担。
为此，通过易址改造提升，有利于技术进步，经济效益好、采用清洁能源、节约能源，符合产业政策。
●从国土部门的角度看，该项目利用水泥厂原址和废弃的矿山，不占用新的农田，符合节约耕地的国策。
●从规划部门的角度看，该址比较封闭，四周为山体，周边500米没有住区，相对影响小，且选址在固废中心的边上，有利于土地的集约利用。
●那么，问题的焦点就集中在如何理解国标二类工业用地性质的含义上。
●根据现行标准，工业用地中一类工业用地指“对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地，如电子工业、缝纫工业、工艺品制造工业等用地”，二类工业用地指“对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的工业用地，如食品工业、医药制造工业、纺织工业等用地”，三类工业用地指“对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业用地，如采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等用地”。
●从该定义来分析，有以下结论：
●1、划分工业用地分类的标准是“对环境干扰和污染的程度”，而不是工业行业的分类；
工业行业的例举只是对“对环境干扰和污染的程度”的说明。
“对环境干扰和污染的程度”是工业用地分类的唯一依据，而例举的工业行业则是对“对环境干扰和污染的程度”判断后的结论。
从规划的本意来看，要尽量减少不同性质的用地功能之间的互相干扰。
而通过“对环境干扰和污染的程度”来区分工业用地的性质，能使项目在规划阶段就避免实施后可能产生的干扰和污染。
●2、“对环境干扰和污染的程度”的标准采用的是定性描述，缺乏量化标准。
如对“有严重干扰和污染”与“有一定干扰和污染”及“基本无干扰和污染”没有量化指标来区别，也没有细则来进一步解释，容易造成公说公有理、婆说婆有理。
在规划实践中也造成困惑，生产过程中产生的污染与经污染处理后排放的污染是否要区别考虑？
废气污染与废水污染是否要区别考虑？
●3、“对环境干扰和污染的程度”的含义实际可以有两种理解：
第一种是指企业对外界实际产生的干扰和污染的程度。
第二种是指生产工艺流程中产生的过程污染的程度。
而从标准的本意来看，是指第一种含义。
如果企业实行清洁生产，污染达标排放，那就不能确定为污染企业。
但对工业用地分类的表述中，在定义中采用了第一种含义，而在例举中却采用了第二种含义，自相矛盾。
●4、例举中“对环境干扰和污染的程度”采用工业行业的分类不科学合理。
理由有三：
●一是工业行业的分类是从生产的产品、工艺等角度来划分的，如《国民经济行业代码》将国民经济划分为20个门类，并不涉及污染轻重的因素，简单套用工业行业分类反映不出污染的轻重程度。
●二是规划角度的用地具有空间属性，简单套用工业行业分类反映不出空间特性。
事实上有干扰和污染的往往只是企业中的某个工艺，如电镀工艺、发酵工艺、纸浆工艺等。
而这个工艺与企业在用地上是可以分离设置的，如对各个企业的电镀车间，可以统一设置一个电镀中心来解决等；
如果将该污染工艺搬迁后，企业应该就是清洁企业了，尽管工业行业分类上没有改变，但用地分类上就改变了。
●三是该标准中采用行业划分来表达污染程度，主要是针对生产内部环节所产生的污染轻重而言，没有考虑治理后的污染排放负荷情况。
这与按“对环境干扰和污染的程度”来区分的本意是相违的。
事实上，经过20年的发展，我国的企业污染治理水平大大提高，原本认为是污染的行业经过治理后，都能成为环境较为友好的行业。
为此，只凭人们的一般印象，就将一个工业行业划为“有严重干扰和污染”或“基本无干扰和污染”是不科学的。
例如，标准将电子工业划为一类工业，素不知一些电子企业生产上要涉及到有重污染的生产工艺或原料，治理根本达不了标。
被划为二类工业的医药制造工业，事实上其生产发酵工艺会产生大量的有害气体，应被划为三类工业才确切。
而对三类工业也不能一概而论。
如钢铁工业的宝钢达到清洁生产一级标准，污染物排放其实很低，成为一个花园工厂，到现场去看，很难再将它视为三类工业。
●根据以上分析，专家认为规划部门在二类工业用地上安排实行清洁生产的陶瓷企业是符合标准制定的本意的。
但天都城的业主抓住了标准本身定义不准确，前后不一致，造成的岐义，从例举的建材工业是三类工业来反推，陶瓷企业归类既然属于建材行业，则二类工业用地上不能安排三类工业，也是有依据的。
●为此，政府可以从定义的本意论证该项目是与二类工业用地不矛盾的，业主也可以从定义的例举中说明该项目就是三类工业而不能安排在二类工业用地上，成为一个难解的问题。
如果退一步讲，规划部门将用地性质调整为三类工业用地，该项目是符合了，但周边还有其它别墅等房产项目，又会产生新的纠纷。
所以，政府也难以退让。
唯一的办法是双方坐下来协商，政府和企业就业主最担忧的污染问题做出承诺，政府加强严格监管、企业落实清洁生产。
●类似该项目的情况非常多。
民众越来越懂得拿起法律武器，而政府由于标准模糊、不清晰，硬不起来。
改进的方法就在于修订标准。
●从工业用地分类而言，可以改变简单套用发改部门的工业行业分类的方法，而采用环保方面的相关标准，来确定其“对环境干扰和污染的程度”。
如“基本无干扰和污染”应是指企业废弃物排放达到国家环境一级标准；
“有一定干扰和污染”应是指企业废弃物排放虽达不到国家环境一级标准，但达到二级标准的；
“有严重干扰和污染”应是指企业废弃物排放未达到国家环境一、二级标准的，但任何企业都必须达标排放。
二、国外及香港用地分类标准的经验与借鉴
●针对西方国家分散、相对统一和高度统一的三种规划管理体制，先选取美、德、日三国的用地分类体系进行研究。
●1、美国的用地分类体系和规划单元开发。
美国没有全国统一的用地分类标准，但各州或各市的用地分类大致相同，基本上分为居住、商业（含零售业和办公）、工业、农业四大类，大类下再分小类（如居住用地大类分为独户别墅、双户别墅和多户公寓用地等小类）。
总体上看，美国的用地分类是一种相对严格的分类体系，即各类用地之间相互独立且很少兼容，因此在实施过程中略显僵化，对市场变化的应对能力较差。
为解决该问题，美国主要是通过规划单元开发（PlannedUnitDevelopment，简称PUD）的手段鼓励土地混合使用，一般是先划定特定的规划单元，通过PUD条例给出该单元允许的多种土地开发用途，从而大大增强规划实施过程中的弹性，有效克服了土地利用分类标准僵化的弊端。
●1.2德国的用地分类体系和对混合用地的鼓励
●德国有全国统一的用地分类标准，该标准将城市用地分为4个大类（居住用地、商业用地、混合用地、特殊用地）和11个小类。
与美国不同，德国的用地分类不是严格独立和相互排斥的，而是尽可能地鼓励土地混合使用。
若套用美国的分类标准，德国的11个小类用地中除特殊用地外，其他都应归入美国的混合用地类型。
由于德国的用地分类标准鼓励对用地进行混合使用，因此在规划实施过程中具有相当的灵活性，也促进了土地使用效益的更大化。
●1.3日本的用地分类体系和与用地类型结合的开发控制
●日本是高度统一的规划管理体制，其城市用地分类标准由国家统一制定并在规划控制体系中具有核心地位。
和美、德两国城市用地分类体系相比，日本最显著的特点是将用地类型与具体的开发限制条件相结合，尤其是直接与一部分开发控制指标相结合。
此外，日本还区分土地用途的市场性和公益性，分别设置对应的调整与变更程序，在保证落实公益性项目的前提下，较好地适应了土地的市场化开发。
美、德、日城市用地分类体系之借鉴：
●
（1）充分考虑分类标准的弹性。
总体上看，上述三国的用地分类相对较粗，多为四五个大类和十余个小类，而我国的现行标准则是10个大类、43个中类和78个小类，显然分类越细其应变能力越弱，分类越粗其弹性越大，也更容易包容新出现的用地类型。
●
（2）考虑了国内各地区不同的需求。
例如，美国没有国家层面的分类标准，而是地方政府自行制订。
德国虽然有国家层面的标准，但是地方政府可以根据地区实际情况对其作适当调整。
●（3）鼓励并规范土地的混合使用。
例如，美、德两国的用地分类中都有专门的混合用地类型。
同时，德国的其他类型用地也鼓励土地的混合使用，而美国则通过PUD手段进一步增强对土地混合使用的引导。
●（4）尊重市场经济的运行规律，把商业用地作为单独的大类与居住用地、工业用地等区分开。
例如，美、德两国的分类中有专门的商业用地大类，日本则有专门的商业区和邻里商业区用地类型。
（5）与规划管理需求紧密结合。
如日本在分类标准中设定了与用地类型相结合的开发控制要求，使规划编制与规划管理做到了良好衔接。
●再看英国及香港的土地分类与开发控制管理相结合的经验：
●英国规划体系的一个重要成功经验是规划编制与开发控制的分离。
1947年以前英国的城市规划基本等同于规划管理，城市规划等于开发许可，开发项目只要符合城市规划就一定获得批准。
1947年的《城乡规划法》正式将城市规划编制与开发许可分离，开发控制构成相对独立的一个子系统。
支持开发控制的文件亦由单一的规划成果转向更多层次的“指引”、“规则”、“条例”等法律性和政策性的依据，如用途分类规则（UCO）、一般开发规则GDO）、专项开发规则（SDO）。
它一方面将带有普遍性的规划工作从具体规划编制项目中抽离出来，从而减少具体规划编制的工作量，提高工作效率和更专注地研究特殊问题；
另一方面，将规划中的普遍问题提取出来进行专项研究，并形成适应全国的条例。
由案例式管理转向通则式管理，便于规划管理的公平、公正与公开，从而有效地提高规划管理工作的效率。
●随着规划体系的逐步成熟，英国的规划编制已由终极蓝图式的规划转向了综合性的开发规划。
图纸上的用地分类主要反映具体政策的转译，既表达不同片区的政策目标，也表达了不同类型、不同开发程度的用地政策。
基本上英国没有固定的适用于规划编制的土地分类表，各地可以根据具体的政策目标灵活地在图面上反映。
这种以政策描述替代统一的分类表形式，其优势在于政策概括的灵活性、针对性和全面性，并且政策会不断检讨更新以适应社会环境的变化。
而在开发控制阶段，用途分类是其重要的一项内容。
●英国的用途分类原则是区别两种类型：
土地用途分类和建筑用途分类。
土地用途分类主要依据群体活动相容性分为4大类，建筑用途分类则针对具体的建筑功能，比如商业设施还要区分为出售冷冻食品和出售外卖食品等，并且在两种分类之间建立法律上清晰的、精确的、兼容性的解释。
根据不同功能的相容性，开发控制通常区分为3种情况：
经常允许类型、需要规划申请和审批的类型、不允许类型。
●这种方法使得规划编制工作变得非常简单，只需要关注规划编制原则性的问题，而不必考虑规划管理中的实际操作问题。
而我们恰恰相反，特别强调规划成果的可操作性，变城市规划编制为城市合理发展提供计划和决策，转向城市规划编制直接为城市规划管理服务，从而使得目前控制性详细规划编制异常繁琐，形式上满足了管理人员的要求，实际工作中却又经常调整这一非常矛盾的状态。
这种向编制规划的管理方式延伸的作法本身是徒劳无益的。
1947年英国规划体系转折所带来的经验值得我们深入学习和借鉴。
●香港的土地用途与设施管理：
●香港基本沿袭了英国的规划体系，但是由于香港地少人多，高度的混合用途已成为城市建设的特色。
法定规划系统是试图对“空间”而不仅仅是“土地”的用途进行有效的控制。
对于混合用途的控制，最重要的是法规体系的灵活性与及时性，从而适应和促成土地使用的最大化和最优化原则。
这些方面对于我们同样是城市土地十分稀缺、城市密度很大、混合使用程度高的城市而言，尤其具有直接参考的借鉴意义。
●《香港规划标准与准则》是政府进行规划管理的政策文件。
它列明了政府依据什么准则来厘定各类土地用途和设施的比例、位置及地盘规定。
该《准则》一共有十二章，其中涉及了住宅发展；
社区设施；
康乐、休憩用地及绿化；
工业；
零售设施；
公用设施；
内部交通设施；
环境；
自然保育及文物保护等各领域的城市功能用途。
《准则》每章都针对某一类别或某一范畴的土地用途或设施，列明有关的标准与准则，各章节已全面涵盖了一般土地用途和设施，包括邻里、地区及全港性设施。
这些设施对市民福祉至为重要，属标准土地用途的基本元素。
在具体应用中，该《准则》也强调了必须顾及土地用途需求、当地的情况、发展限制及可运用的资源等因素，灵活变通。
《准则》中包括地理条件、各种用途之间的协调问题、发展密度及涉及准则等因素，仅作为参考之用，并非藉以构成任何发展限制。
由于当局会不时因应政府政策及发展需要，制定及检讨规划标准与准则，因此在《准则》中会发现有关与用途混合相关的描述和界定。
例如在第五章“工业”，出现了“商贸”地带的概念。
它可以理解为“商业”及“工业”地带两者的结合，但并非用来取代这两个地带。
“商贸”地带可合法用作非污染工业用途、商业用途及办公用途。
从用地的角度看，这些用途被认为是相互兼容的，在《准则》中引入了这一新的概念，能使物业市场更加适应工业和商业等行业的变化需求。
●针对具体的地块开发，香港是根据法定图则来进行开发控制的。
每一份法定图则都附有一份注释，即对法定图则涵盖区域用地的管制。
注释分为两栏，第一栏为经常准许的用途，无须城市规划委员会批准，即可申请得到发展；
而第二栏则列明必须先取得城市规划委员会的许可方能发展的用途。
在用途分类中，“商业/住宅”和“住宅甲类）”为混合用途提供了最大的弹性。
尤其在“住宅（甲类）”中，经常具体划定一栋楼宇中不同楼层的用途。
例如在建筑最低三层（包括一层或多层地库）有当然权利进行的用途包括了银行、理发店、快餐店、零售商店等十多种，此外在建筑物最低三层以上任何一层，对必须取得许可的用途也进行了划分。
三、理想目标
●《城乡规划法》于2008年正式实施后，城乡规划的适用范围进一步扩大，法律地位得到进一步提高，公共政策的定位也进一步明确，与之配套的用地分类标准的创新与改革已刻不容缓。
理想目标：
●第一、城乡统筹，建立覆盖城乡的分类标准一方面，按照《城乡规划法》提出的“城乡统筹的规划体系”要求，建议在既有标准的基础上整合城市和村镇用地分类标准，探索建立一套覆盖城乡空间的用地分类标准，以保证城、乡规划的无缝衔接，并为上位规划指导下位规划、下位规划遵循上位规划奠定技术基础。
●第二、现有《标准》在制定时主要目的是应用于城市总体规划，但实际上大量控制性详细规划由于没有专门的用地分类标准，也沿用了该《标准》。
从技术标准与规划体系的配套角度考虑，建议建立与不同层面规划对应的用地分类体系。
例如，可仿照德国模式，建立全国统一的适用于总体规划层面的用地标准，地方则在国标基础上以地方规范形式建立主要适用于控制性详细规划的地方标准。
●第三、突出公共政策属性，区别政府行为和市场行为
●例如，南京在近几年控制性详细规划编制中就着力突出了对公益性公共设施和市政设施用地的控制。
在既有《标准》基础上，结合地方实际制订了《南京市城市用地分类和代码标准（NJGBBC02-2005）》，并在标准中适当细化了医院用地（C51）、其他公共设施用地（C9）、邮电设施用地（U3）、其他市政公用设施用地（U9）等公益性用地类型。
在依据地方用地分类标准编制控制性详细规划的过程中，我们还规定土
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