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吕梁市加快推进城镇化意见

（研究报告）

城镇化是工业化的必然产物，是现代化的重要载体，也是实现强市富民目标、全面建设小康社会的必由之路。

为深入实施“三三”战略，全面推进城乡统筹发展，大力加快我市城镇化进程，进一步促进经济社会又好又快发展，特制定如下意见。

一、发展现状

（一）基本情况

1、城镇化水平。

截至2009年底，全市辖1区2市10县，148个乡镇，其中建制镇81个。

总人口362.4万人，城镇人口由2004年的87.4万增加为2009年的132.74万，城镇化率由2004年的26%提高到现在的36.63%，低于全省45.99%和全国46.6%的平均水平。

2、城镇发展。

2004-2008年以来，城镇居民人均可支配收入增长99．1％，达到12772．5元；

城乡居民储蓄存款余额达到534亿元，是五年前的3倍；

全市固定资产投资累计完成1136亿元，年均增长40．8％；

社会消费品零售总额年均增长35．1％，达到160．9亿元；

外贸进出口总额年均增长82.73％，达到12.32亿美元，其中，城镇消费、投资以及对经济增长的贡献率逐年大幅增高。

涌现出一批工矿型、商贸型、旅游型、农业产业型中心城镇。

3、城镇建设。

2009年，全市城镇居民人均住房建筑面积达到27.06平方米，低于全省2.67平方米。

城市用水普及率95%；

燃气普及率52%；

集中供热普及率49%；

污水处理率38.78%；

垃圾无害化处理率15.79%；

人均道路面积8.7平方米。

4、城乡规划。

“十一五”期间，市政府投入近千万元用于各类城镇规划的编制。

截止2009年底，吕梁市区详规覆盖率达到81.62%；

全市12个县（市）全部编制完成县域城镇体系规划，完成62个镇总体规划,30个乡总体规划。

《吕梁市城市总体规划》正在修编中，已完成8个县城总体规划编制，其他县城总体规划修编正在进行中。

（二）存在的主要问题

1、城镇化水平低，及其进程缓慢

2009年，吕梁城镇化水平与全国相比，低于全国平均水平10个百分点，低于全省平均水平8.4个百分点，与周边市区相比，低于榆林市3.87个百分点，低于晋中市7.27个百分点。

目前我市已经进入工业化中期的较高阶段,而城镇化率却不达工业化初期37%的水平。

2005年到2009年，吕梁城镇化水平年均增长仅为1%，城镇化增长速度远远落后于工业增加值增长速度，吕梁城镇化相对速度慢且滞后于工业化。

就北面3县临县、兴县、岚县来说，临县城镇化水平低于省平均水平16.58个百分点、兴县城镇化水平低于省平均水平26.29个百分点、岚县城镇化水平低于省平均水平19.1个百分点。

2、规划滞后、规划起点不高等问题

一是缺少城镇总体规划，更没有详细规划，如石楼县只有义牒和小蒜两镇近两年做了总体规划，但都没有正式按照规划实施，更谈不到特色设计。

二是县城与乡镇总体规划与各专项规划、控制性详规比较滞后，起点低、执行差、“边建边规划，边建边修正”的现象比较普遍，导致城镇盲目建设，布局不合理，功能定位不清，基础设施滞后、功能不完善，低水平重复建设，造成一些建了又改、改了又建的“拉链”工程，城镇扩展难度大。

三是政府领导不能清晰地认识到规划的科学性和严肃性，城镇发展只有一个规划，而无各项的专项规划。

如中阳县在发展集中供热过程中，无城区集中供热专项规划，仅仅依靠城市总体规划去指导集中供热的发展建设，导致建设项目无法得到规划的指导和支撑，2008年铺设的一次主管网已无法满足热源厂扩容的需求，需重新建设，造成了极大的浪费。

3、财力匮乏，资金紧缺制约着城镇化建设的发展

吕梁市是国家集中连片贫困地区之一，市、县本级财力远远不能支持其城市建设。

2009年全市财政收入165.4亿，但市本级可用财力仅为9亿多，大部分集中上划，根本无可用财力投入城市建设。

再加之国家对政府融资和用地的严格控制，使得本处于发展滞后的贫困地区城市建设融资渠道严重不畅。

4、地形狭窄，土地严重不足，发展受限

国家宏观调控政策的实施，严控土地审批，给项目建设和房地产业发展带来了更高更严的要求，征地拆迁工作难度加大，导致一些项目前期工作拖得太长，项目建设的施工环境差。

5、城乡一体化发展框架尚未建立健全

城乡经济二元结构仍未打破，高速发展的城镇经济对农业的带动表现不明显，反而使投资集中的乡镇及其资本技术密集的现代工业园区与周边落后的农村形成强烈反差，城乡居民收入差距由2004年的5415元,扩大为2008年的9572元。

二、总体战略

（一）总体思路

坚持以科学发展观为统领，围绕经济总量翻番，建设富裕、生态、特色新吕梁的总体目标，按照区域性中心城市、大县城和中心镇三位一体、整体推进的工作格局，以“三规”为引领、“三区”为支撑、“三改”为抓手，加快推进城镇化，拓展城市发展空间，构建现代产业体系，规范城市执法管理，实施环境综合整治，逐步形成产业多元、功能完善、山川秀美、文明和谐的现代化城市和特色城镇互相促进、相得益彰的发展局面，实现吕梁转型发展、跨越发展。

（二）指导原则

1、坚持以人为本，面向现代化的原则。

以促进人的全面发展为核心，从产业结构、基础设施、市场体系、公共服务、生活环境等方面，积极转变发展方式和完善管理办法，全面推进城市建设和城镇化向现代化方向迈进。

2、坚持政府主导，规划先行的原则。

进一步发挥政府的主导作用，通过改革的手段，破解突出矛盾和问题，逐步消除影响城镇化进程的各种体制性障碍；

完善城乡规划体系，充分发挥总体规划和各类专业规划的控制、引导、整合和保障作用，确保全市城镇化有序推进。

3、坚持“三化”统筹，重点突破的原则。

特色城镇化要与新型工业化、农业现代化统筹部署、协调推进，形成“三化”联动、互为支撑的格局。

中心城市、次中心城市、县城、重点城镇分别着眼发展目标，立足现有基础，针对制约发展的突出问题和薄弱环节，集中攻坚，重点突破。

4、坚持生态优先，可持续发展的原则。

围绕建设生态吕梁的总目标，树立生态优先的发展理念，强化环境保护的刚性约束，节约、集约利用土地、水、矿产等资源和要素，坚持低碳化发展，增强城市和城镇的承载与可持续发展能力。

5、坚持因地制宜，突出特色的原则。

超前规划，分步实施，遵循规律，量力而行，不追求齐步走，不搞“一刀切”。

依托当地自然条件、产业基础、人文特点和文化积淀，实行建设与改造结合、传承与创新结合，体现特色化、差别化发展的魅力。

（三）发展目标

到2015年，通过五年的建设与发展，要达到以下目标：

1、全市城镇化水平达到52%左右，年均增长3个百分点左右，城镇人口达到195万，年均增长13万。

2、全市道路面积增加365.74公顷，人均道路面积达到13平方米；

城镇污水处理率达到87%，垃圾无害化处理率达到93%；

集中供热、供气、供水普及率分别达到74%、81%、97%；

全市公共绿地面积增加182.3公顷，人均绿地面积达到10平方米；

吕梁市规划区（包括柳林、中阳、方山三县）和汾阳、孝义两个次中心城市的环境空气质量稳定达到国家二级标准，交城县、文水县、岚县、兴县、临县、交口县、石楼县七个县城环境空气质量达到国家二级标准。

3、城镇市政公用设施达到全省中等以上水平，公共服务设施进一步完善，环境质量明显改善，景观风貌得到提升。

山西西部区域性中心城市基本成型，在全省的地位有较大提升。

（四）城镇空间布局

结合我市自然地理环境、资源禀赋和城镇发展条件，按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展”的原则，构建“一核一带两群”城镇空间布局框架。

“一核”即由离石、柳林、中阳、方山构成的一市四区中心城市，是全市城镇体系的组织核心，经济转型发展的增长极核。

到2015年总人口达到90万，城镇人口达到55万，城镇化率达到61%。

要坚定不移地推进“一市四区”的理念，近期建设南起中阳县城，北至方山大武的“百里长街”，南北总长大约100华里；

中期把离石和柳林连接起来，形成一个有特色的中心城市，将离石、柳林、中阳城镇组群划入太原都市圈。

“一带”即由交城、文水、汾阳、孝义构成的平川城市带。

到2015年总人口达到90万，城镇人口达到86.1万，城镇化率达到55.5%。

平川地区要加大新型产业发展的力度，以制造业、高新技术产业、服务业、农产品加工业等为发展方向，走精细化工、精品化工的发展道路。

汾阳、孝义划入介孝汾城镇组群，构建太原盆地西部工业城镇带，形成以太原都市区为主核，介孝汾城镇组群为次核，三带为支撑的城镇密集区空间框架。

同时将孝义划入晋中盆地城镇密集区东部文化旅游产业带，加大其历史文化名城、名镇的保护力度，提升旅游业发展水平。

“两群”即由兴县、岚县、临县构成的北部城镇群和由交口、石楼构成的南部城镇群。

到2015年总人口达到141万，城镇人口达到65.3万，城镇化率达到46.3%。

把兴县、临县、岚县、交口、石楼建设成以能源、生态、旅游、农副产品加工等为特色的多元经济产业城镇。

围绕全省“人”字型城镇群发展，吕梁、阳泉处于两臂的布局，在“巨人”的右臂上系三条金丝带的理念。

一是加大与中央企业、本省的国有大企业和大的民营企业的联系、联合，以循环经济为基本的路径，采用最先进的技术，发展现代煤化工，在兴县、临县、柳林、石楼打造沿黄地区现代煤化工产业带。

二是从交城开始把庞泉沟、苍儿会（文水）、北武当（方山）、碛口（临县）连成一条旅游线，打造一条旅游金丝带。

三是依托交城、文水经济开发区和汾阳三泉等工业园区，发展大型焦化企业和化产深加工，建设大型焦化基地，培育交城、文水装备制造业集群和以汾酒为龙头的杏花村酒业集中发展区，形成晋中盆地城镇密集区新型产业带。

三、工作重点

我市按照山西西部区域性中心城市的定位，围绕构建“一核一带两群”城镇体系空间格局，强化经济服务、文化和物流等功能，今后一个时期推进城镇化工作重点可概括为“1中心2次中心7县城30个重点镇”。

即把一市四区构建作为推进全市城镇化的重中之重，提升其在全省的竞争能力；

加快市区率先发展，打造离柳中方的一体化发展，增强市域中心的辐射带动能力，积极发展2个次中心城市和其他7个县市，带动城镇群发展；

对30个基础条件好的重点镇予以重点扶持，以促进人口、产业集中聚集，实现城镇化快速度、高质量发展。

（一）科学编制规划，加快构建特色城镇体系

加快规划和构建“1273”四级城镇体系：

即以“1”个中心城市（吕梁市区，远景“一市四区”），“2”个次中心城市（汾阳市、孝义市），“7”个县城（交城县、文水县、兴县、岚县、临县、交口县、石楼县），“3”（30）个重点建制镇为架构的四级城镇体系。

1、突出中心城市的龙头地位。

打造以太原都市区为核心，离柳中城镇组群为中心的区域性中心城市。

突出抓好“一市四区”（离石区及柳林、中阳、方山三县）的规划、建设和管理，强化其政治、经济、科技、文化、信息、交通、金融、旅游、消费中心的地位和功能，逐步增强集聚力、辐射力和综合服务能力，带动全市城镇化发展。

2、强化次中心城市的支撑作用。

按照汾阳、孝义两市组团式发展的构想，突出区位优势、依托资源优势、借力文化优势，发展大园区，打造大基地，形成大产业，构建大交通，创优大环境，力争把这一区域发展成为晋中盆地最有竞争力的组团式城市，发展成为引领吕梁经济社会文化发展的第二引擎。

3、发挥县城的集聚功能。

交城、文水、交口、石楼、兴县、岚县、临县七个县要结合各自区位特点和比较优势，实施“大县城”发展战略，调整功能定位、明确主攻方向、完善城市设施、优化产业布局，以产业培育推动人口集聚，以人口集聚带动产业繁荣，带动县域经济发展，打造县域内城镇化发展的龙头。

4、增强重点城镇的承载能力。

按照“突出重点、兼顾一般、整体推进”的原则，选择30个基础条件较好、发展潜力较大的建制镇，作为统筹城乡发展的突破口，尽快制定和完善村镇总体规划和产业发展规划，采取不均衡化发展的思路，扭住关键问题和薄弱环节，全面推进，分步实施。

按照政府主导、市场化运作的方式，加大投资，加快建设，集聚人口和产业，使其成为服务农村的中心、小城镇建设的样板。

对于重点小城镇，由省、市两级财政按照1:

1的比例解决市政公用设施建设资本金，省有关部门要将涉农资金和项目向重点镇倾斜，并实行整合利用；

对部分重点镇赋予县级管理权限，建立镇级财政，增强自身发展能力。

大力培育园区型复合镇、城郊型卫星镇、旅游景区特色镇、商贸物流示范镇，增强其传承传统文化、发展现代文明、吸纳农民进城、提升居民素质的综合承载能力，形成具有吕梁特色的现代化城镇发展格局。

（二）加快基础设施建设，完善城市和城镇整体功能

1、实施道路畅通工程。

结合中南铁路通道、太中银铁路及吕临支线、西纵高速、环城高速、民航机场等重点项目建设，加快构建吕梁市区立体交通骨干网络（开辟市中心到中阳、柳林15分钟、到方山30分钟的城际快速通道），307、209国道（市区）范围内外移改建，加强市区主次干道改造和停车场建设，积极发展公共交通和自行车出行的配套设施；

汾阳、孝义及各县县城在加快建设干线铁路、高速公路通达工程的同时，进一步增量扩容，提高城市道路密集度，改善城区道路交通微循环，完善城市停车场等静态交通管理设施；

各重点建制镇重点建设以县城为枢纽、其他乡镇和周边行政村为节点的区域交通网络,并加快镇区内道路网改造。

2、实施市政建设工程。

城市、县城和有条件的重点建制镇要尽快建成比较完善的水、电、气、热等供应系统，并搞好各供应系统的规模核定、管线布局,确保地上地下配套设施一步到位、一次成型，实现区域基础设施共建共享。

其他乡（镇）所在地要结合新农村建设，整体规划、分步实施，逐步推进水、电、气、热等供应系统的建设。

有条件的县（市）和乡镇要着眼低碳化发展，加快过境天然气的综合利用步伐。

3、实施住房保障工程。

严格执行建筑节能标准，进一步加快城市保障性住房建设，到2015年，吕梁市区建成保障性住房8万平方米，1350套，其它县（市）建成118万平方米，19600套，城镇住宅人均使用面积达到32平方米。

建立健全城市廉租房制度，采取货币补贴和实物配租相结合的方式，从2010年起全市城市低保户中的住房困难家庭全部纳入廉租住房保障对象，做到应保尽保。

有条件的县（市、区）要探索建设公共租赁住房，尽可能降低外来专业人才、已就业大中专学生、进城务工人员的住房门槛。

4、实施公共服务设施建设工程。

适应城镇化过程中人口分布结构快速变化的新情况，按照城市中小学布点与城市扩建和住宅建设同步统一规划的原则，扩大办学规模，调整学校布局，尽可能为居民子女就学入托创造条件。

在加大各级财政对教育投入的同时，积极鼓励和支持社会力量采取各种形式办学，提高普通教育办学水平，促进高等教育、职业技术教育和特殊教育产业化发展，发挥教育集聚人口的作用。

集中力量支持吕梁学院、吕梁职业技术学院、山西医科大汾阳学院，加快建设、扩大规模、提升水平，有序整合市属中等专业学校和职业技术学校，培养更多适应城镇化快速推进的各类人才。

深化文化体制改革，加快文化事业和文化产业发展步伐，新建和改造一批广场、公园、博物馆、图书馆、影剧院等文化设施，弘扬优秀传统文化和特色地域文化，打造吕梁城市的文化“软实力”。

重点建设市级综合医院和各县（市、区）人民医院，积极支持专科医疗机构，加快建设布局合理、设施先进、技术优良、便利群众的城镇公共卫生体系，为农民进城、入镇提供有效的医疗保障。

5、实施生态修复治理工程。

按照建设生态市、生态县的规划要求，设置入城产业的碳排放门槛，并切实采取生物措施、工程措施，加快辖区内重点流域的生态修复治理，推进湿地公园建设，打造城市生态屏障。

吕梁市区和汾阳、孝义要分别以三川河、文峪河流域为重点，加强河道整治、造林绿化、生态保护、污染防治；

其他县要结合实际，采取有效措施，重点加强黄河及一、二级支流生态修复治理。

6、实施环境综合整治工程。

治标与治本相结合，年内重点整治全市城区、中心镇、沿公路的村庄、旅游景区等部位的环境卫生脏乱差现象，不断加强建筑施工管理、道路扬尘污染防治、机动车排气污染防治、各类工业污染、噪音污染源的控制和治理，继续推进城市绿化、亮化、美化建设。

在此基础上，建章立制，形成长效机制，巩固和扩大整治成果。

（三）突出吕梁地方特色，挖掘内涵，提升品位，塑造现代化形象

1、保护历史文化遗存。

坚持保护与开发并重，传承与创新结合的方针，深入挖掘吕梁浓厚的历史文化和革命传统资源，切实保护好文物古迹、历史建筑、传统街区及其周围环境。

采取有效措施，做好文化遗产资源的普查与整理，加强对历史文物、民风民俗、自然景观、人文景观以及历史文化名镇（村）和历史优秀建筑的保护、开发和合理利用，丰富城市的文化内涵。

2、打造建筑精品和城市亮点。

坚持“走出去学、请进来做”两条腿走路的办法，提高建筑和景观的设计水平、施工能力，规划和实施好重点区域、重点地段和标志性建筑的建设。

近期，吕梁市区重点抓好吕梁历史文化和现代文明展示区、吕梁文化广场（图书馆、艺术馆、青少年活动中心）、金融中心等城市标志性建筑。

其余各县（市）要结合实际，规划建设一批富有现代气息、体现人文特色的建筑亮点，打造城市名片，提升城市品位。

3、大力提升市民素质。

按照“一年有起色、两年见成效、三年大提升”的目标，完善市民综合素质提升思路，大力宣传《吕梁市民文明公约》，广泛开展“十、百、千、万”（“十佳外来务工人员”、“百名道德模范”、“千名干部教育”、“万名市民学习培训”）道德实践活动，倡导文明行为，弘扬城市精神，培育文明新市民，塑造城市新形象。

（四）促进人口、产业向城市和城镇集聚，发展和壮大城市经济

1、优化城市产业布局。

科学定位城市功能，培育壮大支柱产业，形成城市特色经济，增强城市的集聚功能和辐射效应，把“一市四区”架构下的吕梁市打造成以教育、金融、信息、房地产、物流、旅游等现代服务业为主的区域性中心城市；

把汾阳、孝义、交城、文水打造成传统产业和现代产业协调发展的现代化新兴工业城市；

把兴县、临县、岚县、交口、石楼建设成以能源、生态、旅游、农副产品加工等为特色的多元经济产业城市。

2、壮大重点镇经济实力。

充分发挥比较优势，加大招商引资力度，加快发展资源加工型、劳动密集型和科技创新型的特色经济、优势产业，大力培育一批具有地方特色的工业重镇、商贸重镇、旅游重镇等，实现城镇化与工业化、农业产业化互动发展。

引导和支持重点农村专业合作组织、农业产业化龙头企业向县城和重点城镇转移，使之成为联结城乡的重要经济纽带。

3、统筹城乡产业发展。

科学规划主导产业的空间布局，强化三次产业的内在联系，推动城市与农村、农业与工业、传统产业与新兴产业的融合发展，促进城乡经济统筹协调发展。

在大力培育城市经济、充分发挥城市龙头作用的同时，要探索县域经济发展壮大的有效途径，积极引导农村工业企业向城镇和园区集聚，强化城镇企业与农村原料基地的联系，大力提升农村工业化、农业现代化水平，增强县城、重点城镇对周边农村的辐射带动作用，促进农村劳动力向城镇转移，拓宽农民增收渠道，扩大农村消费需求，促进城乡产业良性互动，缩小城乡居民收入差距。

四、推进措施

（一）推进城乡社保体系建设

利用国家社保政策平台，加快建立包括就业、养老、医疗、社会救助、保障性住房等在内的，广覆盖、多层次、与经济发展水平相适应的城乡一体化社会保障体系。

制定出台户籍改革及配套政策，全面放开县域内户口迁移政策限制，降低农民进城门槛，加快“城中村”整体“农转非”步伐。

推进基本公共服务均等化，让进城务工人员、失地转户居民在住房、就业、教育、征兵、退伍安置、优抚、计划生育、养老、医疗、低保等方面享受与城市居民同等待遇。

（二）完善城乡土地管理制度

统筹协调各类、各业土地利用关系，优化城乡用地结构和布局。

政府控制土地一级市场，加强用地调控，优先保障先进制造业、高新技术产业、现代服务业、新兴产业、城市综合体和基础设施、保障性住房项目等用地。

建立节约集约用地评价制度和奖惩机制，加大对闲置土地查处力度和存量用地挖潜力度，鼓励开发利用地上地下空间，提高城乡用地效益和水平。

加强城乡土地整理力度，完善土地储备制度，开展土地前期开发，高效整合各类建设用地、农用地、宅基地等用地资源。

依法推行建设用地有偿使用制度，探索城市规划区外集体建设用地使用权流转，支持和促进城市化和城镇建设与发展。

（三）创新投融资体制机制

建立以财政为基础、政府融资平台为主渠道、土地增值收益为补充，以民间投资和综合金融服务为支撑，以引导产业资本投入和企业履行社会责任参与城镇化建设为创新的投融资服务体系。

各级政府设立城镇化专项资金，重点用于城镇规划编制和融资平台的资本金；

加大煤炭可持续发展基金、土地出让收益用于市政公用设施投资的比例，增加地方政府债券规模。

整合壮大市域城镇化投融资主体，建立以市、大县城为主体的市、县级政府融资平台。

规范投融资管理，形成规范化的城镇化投融资平台。

通过公私合作开发等方式，吸引民间资本参与交通、市政等基础设施建设；

引导大型企业集团参与城镇化建设，积极利用外资，支持外资投向城镇化建设。

加强与开发性金融合作，推动发行城镇投资建设债券、市政建设债券和股票；

成立城镇化建设产业投资基金，充分利用各类社会资金，形成市场化、专业化的投融资模式。

（四）深化管理体制改革

深化体制改革，转变政府职能，使各级政府由原来的建设项目投资经营者转变为城市公共项目规划设计的组织者、市政项目实施的监管者，运用城市总体规划、土地规划、资质审查等手段调控、引导资源和要素配置。

按照“行业管、社会办”的原则，对水、热、气、通讯、有线电视等市政公用设施及配套设施，引入竞争机制，尽快将市政、园林、环卫等行业全面推向市场，走出一条产业化发展、专业化运作、社会化服务的新路子。

规范农村集体经济资产经营管理。

规范房地产市场管理，打击违法违规建设，严控“小产权”房在市场上交易。

鼓励城市管理体制创新，明确市、区、街、居的城市管理责任、权力和经费来源，探索城市执法监管新机制，形成管理重心下移、执法服务集中的城管新格局。

（五）加强组织领导和行政推动

全市各级党委、政府要把推进特色城镇化放在突出位置，切实加强领导，并充分发挥市、县、镇三级政府的职能作用，精心组织，扎实推进。

主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，相关部门要按照抓专项、解难题、破瓶颈的要求通力合作，有效解决城镇化进程中的突出矛盾和棘手问题。

尽快建立科学务实的城镇化建设考核评价体系，利用完善的奖惩激励机制，调动和激发各级各部门推进特色城镇化建设的积极性、创造性。

全市每年组织观摩检查、评比考核，结果作为考核县（市、区）、工作部门领导班子和领导干部年度工作实绩的重要内容。

市、县两级财政列出专项资金，对工作扎实、成效明显的县（市、区）、重点镇，采取以奖代补的办法，予以支持。

市委、市政府对工作不力、建设任务未按期完成的县（市、区）、重点镇及市直相关部门的责任人，实行严格的行政问责。

各县（市、区）、各有关部门要根据本意见要求，抓紧制定具体的实施细则和推进办法。