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除铁道部之外，铁路部门还受到国务院其他几个部门的控制：
①国家计委：
作为综合职能部门，计委的主要职责是制定整个中国经济的长期发展，在总体规划框架之内确定铁路部门的发展计划；
除了审批铁路投资以外，由于铁路运价与铁路的收入乃至铁路的发展息息相关，计委还与国家物价局一起共同确定和监督铁路运价。
②财政部：
作为政府的预算部门，财政部确定铁路部门每年的预算，同时制定成本核算规则，包括成本分摊（costing）和折旧规则等。
③物价局：
作为综合物价部门，审核铁道部的运价调整方案并进行监督。
根据铁路法，国家铁路运输企业行使法律和行政法规授予的行政管理职能。
由此可以看出，目前中国铁路的管理体制具有以下几个主要特征：
第一，作为中国铁路主体的国家铁路是由国家垄断的，铁路企业具有二级法人制，即铁路局和铁路分局[2].
第二，铁路的规制结构具有典型的多重委托人特征。
对铁路具有不同控制权的政府部门包括铁道部、计委、财政部和物价局，其中计委和财政部的控制显然与铁路的国家所有密切相关[3].
第三，铁道部是政企合一的，它既是全国铁路的行业主管部门，同时又直接经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路工业、建筑和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划管理；
既代表国家负责铁路国有资产的监督和管理，又对全路运输生产经营活动负有全责，同时负责全路运输的统一调度指挥，并对全路货车实施统一管理和运用。
1998年进行的政府机构改革，使铁路向政企分开的目标迈进了一步，但铁道部这次机构改革仍然只是一个过渡性调整，铁道部还需要按照国家对政府部门改革的总体要求，对职能设置和机构作进一步的调整，实现彻底的政企分开。
2.政府对铁路运价的管制
由于铁路具有一定的自然垄断性，国家赋予了铁道部门独家经营的权利；
同时，对铁路的运价也采取了直接规制的办法。
长期以来，全国铁路一直实行统一运价，运价水平偏低，运价结构单一。
改革开放后，随着全国范围内的价格改革的步伐不断加快，政府对铁路运价的规制制也发生了一些变化。
（1）运价调整
为了回收铁路建设和运输服务的成本，促进铁路的发展，从1983年起，国家对铁路运价进行了多次调整，使铁路运价总水平有所提高，运价结构有所改善。
如：
1983年，货运运价每吨公里上调3厘；
1985年，对客货短途运输增收附加费；
1989年，客运运价上调112％；
1990年，货运运价每吨公里上调5厘等。
（2）改革运价形成机制
进入90年代后，铁路运价改革的重点是探索建立具有一定灵活性的多元化运价体系，以便更好地反映市场供求关系。
1993年，对郑武电气化铁路和大秦铁路分别实行了新路新价；
1992年，全路全列新型空调客车票价上涨50％，实行优质优价；
1993年春运期间，对部分热线实行季节浮动价；
对合资铁路则普遍实行特殊运价[4].又如：
1984年，广深公司成立后，国家批准其客货运价可在统一运价基础上上下浮动50％，1996年广深公司改制为股份有限公司后，国家又批准其普通客货运价可以在原基础上再上下浮动50％；
准高速列车客运运价由公司根据市场情况自主定价，报国务院物价管理部门备案等。
通过这些运价改革，铁路运价水平开始向投资成本和运营成本靠拢，铁路运输的供给能力和需求关系在运价上得到了一定程度的反映，初步建立了与市场供求相一致的多元化运价体系，为铁路企业的市场化经营创造了条件。
3.国家与铁路间的分配关系
在国家与铁路的分配关系上也进行了一系列改革，这些改革的目的在于建立铁路部门的约束机制，并且为铁路企业提供改善经营绩效的激励。
第一，建国后，中国铁路长期实行由国家直接管理、直接经营、统收统支、统负盈亏的管理体制。
铁路完全按照国家的指令性计划办事，自身没有经营自主权，投资由国家拨给，运价由国家规制，基本建设、技术改造项目由国家审批，职工人数、工资计划由国家下达，财务上实行收支两条线[5]，铁路收益的85％上缴国家（中央财政）。
铁路与国家之间的关系，不是经济关系，而是行政关系。
第二，在以“放权让利”为主要内容的改革阶段（1978到1985年），国家与铁路间分配关系进行了一些局部改革，先后实行了企业基金制、全额利润留成制、税后利润递增包干制等。
这些措施虽然在增加企业留利，从而增强企业激励和扩大企业自主权方面有较大突破，但从本质上并没有改变铁路收支两条线的财务制度，铁路仍然是把积累的绝大部分以利税的形式上缴国家，所需的建设资金由国家下拨，也就是说，铁路部门没有自己独立的预算约束，铁路的经营状况与铁路的发展建设仍然没有直接的联系。
第三，“七五”期间，铁路实行“大包干”，铁路与国家的关系发生了根本的变化[6].按照“大包干”方案，铁路应交的所得税和税后利润不再上缴国家，全部留给铁路作为建设资金，铁路只向国家交纳营业税、城建税和教育费附加3种税费，税率总和为3％。
与此同时，国家计划安排的铁路基本建设投资所需要的资金，全部依靠铁路自身的积累解决，不足部分向银行贷款。
这样的安排打破了国家对铁路规定的收支两条线的财务体制，使铁路财务从国家财政中分离出来，形成铁路系统独立的预算约束，解决了铁路的经营状况与铁路自身的发展不挂钩、铁路缺乏自我改造、自我发展活力的问题。
“大包干”后，国家不再对铁路实行统收统支，而是由铁路以收抵支，这样做大大增强了铁路企业的激励和约束机制。
第四，“八五”期间，国家与铁路的分配关系基本维持了“七五”承包制的基本框架。
在此期间，国家出台了一些政策，对铁路的外部环境进行了一定的改善。
其中，批准征收铁路建设基金是一项比较重要的政策[7].铁路建设基金纳入国家财政预算内管理，专门用于铁路基本建设。
通过建立铁路建设基金，铁路建设有了比较稳定的资金来源，使铁路得以在“八五”、“九五”期间取得大发展，但由于铁路建设基金是附加在铁路货运价格上的，占据了铁路货运价格的空间，从而使铁路参与市场竞争面临一定的困难[8].
4.铁路的竞争
铁路的竞争包括两个方面：
一是与其他交通运输方式的竞争；
二是铁路系统内部产生的竞争。
（1）与其他交通运输方式的替代性竞争
中国的交通运输业经过50年的发展，已经在全国范围内初步形成了由铁路、公路、水运、民航、管道五种运输方式组成的综合运输网络。
到1998年底，各种交通运输线路的总长度已达到298.35万公里，其中铁路营业里程6.64万公里，民用航空线里程150.6万公里，公路通车里程127.8万公里，内河航道里程11万公里，输油（气）管道2.31万公里。
1998年，全社会完成旅客运输总量达137.7亿人次，旅客周转量10559亿人公里，其中铁路分别占6.8％和35％，公路占91.3％和56.3％，民航占0.4％和7.6％，水运占1.5％和1.1％；
完成货物运输量126.4亿吨，货物周转量37840.7亿吨公里，其中铁路分别占12.7％和32.5％，公路占77.2％和14.5％，水运占8.7％和51.3％，管道占1.4％和1.6％。
铁路虽然具有一定的自然垄断性，但近年来随着公路、航空、水运的迅速发展，各种运输方式之间的竞争越来越激烈，铁路已面临十分严峻的替代性竞争，在某些运输市场铁路客货运输已经不再具有优势。
近10年来，虽然铁路客货运输总量一直在稳步上升，但运输市场份额却在逐年下降，尤其是客运表现得更加明显。
1998年，铁路客、货运量占全社会运量的比重分别从1988年的15.1％和14.8％降至6.8％和12.7％，铁路客、货周转量占全社会周转量的比重分别从1988年的52.5％和41.5％降至35％和32.5％。
（2）铁路系统内部的竞争
在积极参加与其他交通运输方式竞争的同时，近年来，中国政府采取一些改革措施，在铁路系统内部引入了一定程度的竞争。
①合资铁路的发展，实际上是向地方政府和其他经济实体有限度地开放了铁路建设和经营权，打破了铁路“独家建设，一家经营”的旧格局。
②合资铁路、地方铁路与国家铁路开办直通运输，实际上是向其他运输经营者开放了通路权，在同一径路上产生了不同经营者之间面对面的竞争。
③允许私人企业租用国家铁路的机车车辆和线路开行行包专列。
以上竞争机制的引入，虽然对促进中国铁路建设和经营效率起到了一定的促进作用。
但是总的来讲，铁路系统内部还没有建立起一种有效的（市场内）竞争机制，国家铁路仍然占据铁路运输的主导地位。
5.铁路运输产业内部的收入分配
改革开放以前，铁路是政企合一的组织，由于采取收支两条线的财务制度，铁路运输企业的收入及其分配问题并不是很重要。
但是改革开放以后，由于引入了激励机制，企业有了盈利动机，所以铁路运输收入及其分配不仅成为与政企关系密切相关的一个问题，而且成为一个涉及到改革过程中各个利益集团的分配格局的重要问题。
1978-1999年，铁路运输业内部在政企关系和分配制度方面进行了多次不同程度的调整，但由于铁路运输业自身的网络性以及铁路运输供给能力的严重短缺，政企关系的调整基本上都是在“放权让利”的层次上展开的，一直没能突破铁路运输产业政企合一的模式，在这种背景下，铁路运输企业的收入分配制度只能在原有体制中不断变化，因而变得越来越复杂。
（1）“清算单价”收入分配阶段（1978-1986）
1979年，在全国相当广泛的范围内开始了企业实行利润留成、盈亏包干、以税代利等多种形式的经济责任制的试点，铁路为争取尽快走上经济责任制的道路，开始试行利润留成制。
但是要使各铁路局能实行利润留成制度，首先要有能够体现其经营成果的利润，然后才能计算利润留成。
而利润是由运输收入减去营业支出算出来的，所以要想实行利润留成，必须先核算出各个铁路局的运输收入，于是运输收入分配制度的改革便被提上议事日程[9].
自1980年1月1日起，铁路开始实施收入分配的“清算单价”办法。
简单地讲，“清算单价”法是一种以铁路局的实际成本为基础，并考虑一定的利润（按每万换算吨公里全路平均利润额进行计算），从而确定各铁路局不同的清算单价来分配运输收入的办法[10].分配运输收入的具体做法是：
①客货运输清算收入，铁路局按实际完成的换算吨公里和铁道部规定的每万换算吨公里的“清算单价”取得运输收入。
②装、卸、排作业收入，按铁路局实际完成的装、卸、排车数计算。
③运输收入进款中“其他收入”部分，不参加全路统一分配，而直接作为收款局的运输收入。
④铁道部在总收入中保留3%的款额，主要用于增加超额完成运输进款的铁路局的收入，以及新线接管和自然灾害等临时性特殊用途。
这部分保留款，年终如有结余，按各局全年实际运输进款比例分配，作为各铁路局运输收入列帐。
⑤铁路局超额完成运输收入进款时，按累计超额数的10%增拨运输收入。
1983年实行“利改税”及1986年实行“大包干”期间，又曾两次修订清算单价。
“清算单价”法在本质上是一种成本补偿法，但是对每个路局的成本补偿主要根据过去几年的实际经营成本判断，具有一定的局限性，不利于激励铁路局降低成本，无法满足效率原则。
（2）“清算单价双挂钩”与“现收抵现支”收入分配阶段（1987-1993）
1986年，铁路实行“大包干”，铁道部与国家的分配关系进一步发生变化。
为了适应经济承包责任制的要求，进一步调动各铁路局增收节支的积极性，在铁路内部对运输收入的分配办法再次进行了改革，从1987年1月1日起，实行“清算单价、超产加价、超收提成”的“双挂钩”内部清算办法。
各铁路局的清算收入既与完成的换算周转量挂钩，使得运输成本得到合理补偿，并有一定利润，以鼓励超产；
又与运输收入进款直接挂钩，以促进增收。
实行“双挂钩”方案，铁路局的清算收入由以下各项组成：
①各铁路局按实际完成的换算周转量和核定的清算单价向铁道部清算的收入。
②各铁路局实际完成的运输收入进款按核定的挂钩率向铁道部清算的收入。
③各铁路局实际完成的装、卸、排车数按核定的单价向铁道部清算的收入。
④各铁路局按规定支付给离休干部的费用向铁道部清算收入。
⑤各铁路局运输收入进款中的其他收入。
实行“清算单价双挂钩”，调动了各企业增运超收的积极性，对搞好铁路“大包干”，起到了积极的推动作用。
但是这种办法也有其局限性，比如基于历史成本（如“大包干”以1985年为基数），以成本加成的方式调整“清算单价”，因此各运输企业缺乏降低成本的激励；
虽然对整个铁路来讲，“大包干”强化了企业的预算约束，但是对每个局来讲，收支仍然是分开的，企业仍然缺乏独立的预算约束；
更重要的是，各个路局之间的接入服务未予清算，从而每个路局都缺乏为其他路局提供接入服务的激励。
1987年，在全路普遍实行“双挂钩”运输收入分配制度的同时，广州局开始实行“现收抵现支”的运输收入分配办法。
随后，柳州局、乌鲁木齐局也相继实行这一办法。
“现收抵现支”是指各铁路局以运输进款作为运输清算收入，以补偿运输支出[11]，同时将经济承包的内容扩大到承包基建投资。
这样，在全路便形成了“双挂钩”与“现收抵现支”两种不同的运输收入分配办法。
实行“现收抵现支”，调动了各局增加客货收入和控制成本两个方面的积极性。
直接从收入中定额上缴，有利于资金的聚集和积累，财务清算也较简便。
缺点主要是：
由于铁路的网络性，采用这种分配办法使得铁路局的收支与自己的付出不相适应，收入全靠客货发运，对于接卸、通过、排空、中转、机车跨局牵引等主要的接入服务，都因得不到相应的直接收入而缺乏积极性。
由于收入与付出脱节，不便于准确地进行盈亏考核。
（3）“管内归己、直通分配”收入分配阶段（1994-1999）
1994年，为适应全民所有制企业转换经营机制、建立现代企业制度和转变政府职能的需要，全路实行了“管内归己、直通清算”收入分配制度。
该方案规定参加清算的运输收入范围是指除去“保价收入”和“铁路建设基金”收入以外，并扣除按单项法核算的收入（包括春运浮动价和加价收入、集装箱使用费收入、大秦线收入、海南收入）之后的运输收入。
“管内”收入包括：
发到站属于同一路局且运行不经过其他局的客货运输收入、行包收入、邮政收入及全部杂项收入和其他收入：
“直通”收入包括：
发到站不属于同一路局，或发到站属于同一路局但运行要通过其他局的客货运收入、行包和邮政收入。
按照“管直”方案，各铁路局清算收入包括以下3个部分：
①“管内”收入（按实际的发生额计算）；
②“直通”收入（各局按实际完成的客运、货运、行包的直通周转量乘以全路“统一”的分类直通清算单价计算直通收入）；
③不参加“管直”分配的其他应得收入（包括电气化附加费、优质优价列车定额补贴、定额补贴收入、宏观调控奖罚的清算收入、按单项规定分配的春运浮动价和加价收入等）。
1995年，对“管直”方案进行了一些改动，总的来讲，是按照“管直清算、一次到位”的思路，采取“管内部分调节，直通不同单价”的办法。
考虑到各局间的不平衡性，且管内收入也存在收支不匹配的问题，所以在管内收入中拿出一部分进行全路调节；
全路的直通平均单价根据全路的直通收入加上管内收入的调节上缴部分以及全路的直通周转量确定，各局的直通清算单价或者接入定价以不同的清算系数[12]乘以全路的平均直通单价后得出。
1995年实行的“管内部分调节，直通不同单价”办法，其基本特点是以（调解后的）收入为基础，以劳动量为依据，实行完全的成本补偿方法。
由本局独立完成的管内运输，收入全归本局；
提供接入服务的部分，通过内部清算单价进行结算，相互间提供的接入服务相互补偿。
纵观改革开放以来铁路运输业内部收入分配关系的变迁过程，是一个清算办法越来越细、越来越复杂的发展过程，这个过程的产生是由于铁路运输业迄今为止的改革探索，仍然没有摆脱政企不分的约束，依然是“收支两条线”，因而只能以放权让利为主。
铁道部无论是过去实行的“清算单价”、“清算单价双挂钩”，还是现在实行的“管内归己、直通清算”，都没有摆脱“收支两条线”的财务管理模式束缚。
铁道部仍然向每个路局既下达运输收入计划，又下达运输清算收入计划、运输总支出计划以及运输盈亏计划。
进一步加快铁路运输产业政企分开，打破“收支两条线”的财务管理管理模式，打破运输收入由铁道部“统收、统支、统分”的清算模式，实行运输收入由各局之间相互清算，实现“收支一条线”的体制，为各运输企业创造公平的竞争环境，将是推进改革的必要条件。
二、中国铁路现行体制存在的主要问题及今后的改革设想
1.现行体制存在的主要问题
改革开放20年来，铁路的改革取得了很大成就，为铁路行业的快速发展提供了强大的推动力。
但由于铁路企业长期以来受计划经济体制的影响很深，加之自身有一些特殊的行业特点，与电信等其他网络部门相比，改革仍显滞后，特别在体制改革方面尚未取得重大突破，从政企不分的意义上讲，铁路部门是所有基础设施行业中体制改革进行得最慢的领域之一。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，铁路现行体制已经越来越难以适应市场经济发展的要求。
（1）铁道部政企合一，在处理与铁路运输企业之间的关系时，产生职能错位
这个问题在铁路经营领域表现得比较突出。
铁道部政企合一，既是国务院铁路主管部门，又对国家铁路运输企业实行统一管理，负有国家铁路运输企业经营盈亏的责任，这一方面使得铁道部不能有效地行使行政管理和规制职能，另一方面也使铁路运输企业难以真正做到自主经营，自负盈亏。
在国家考虑铁路的经营性时，往往将铁道部作为铁路企业群体的代表，要求其承担起铁路全行业扭亏增盈的责任。
在本质上，铁道部本身是一个巨型企业，全路实行统一核算的财务体制，运输企业实行收支两条线的财务清算制度，铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，不能直接从市场取得收入，缺乏经营自主权，因此很难称为真正的法人实体和市场竞争主体。
从这个意义上讲，虽然从法律上赋予了铁路局和铁路分局法人地位，但它们都不是真正意义上的企业。
（2）铁路部门的盈利性与公益性之间的矛盾
铁路是国家的基础设施，客观上要求铁路具备基础性和公益性，注重社会效益，但同时作为企业来讲，又必然追求盈利的目标。
铁路的公益性与盈利性之间的矛盾是铁路建设面临的一个根本性难题，随着运输市场竞争程度的加剧，这个问题变得更加突出。
目前，中国铁路仍然采用交叉补贴的方法，用盈利性运输服务的收入补贴公益性服务，而没有对公益性和经营性项目加以区分，铁路建设基本上由铁路以铁路建设基金（在运价上征收）或贷款为主要资金来源进行建设。
这一方面使铁路经营缺乏透明度，企业因而缺乏改善经营绩效的激励；
另一方面，也使竞争机制难以引入，产生典型的“撇奶油”现象，影响铁路的长期发展。
公益性铁路建设项目，投资大、投资回收期长、投资资本的沉淀性强，有明显的社会效益性，不能依靠自身的盈利收回投资。
比如：
最近召开的九届人大三次会议提出要加快经济结构的战略性调整，实施西部地区大开发战略。
西部开发，铁路要先行，正在编制的铁路“十五”计划对西部铁路做出了一个总体的建设规划，这些铁路大部分属于公益性铁路，不仅在建设期间需要巨额资金投入，并且在经营的初期将产生大量的政策性亏损，这样的铁路如果仅仅由铁路部门承担投资建设责任和政策性经营亏损的补贴，铁路企业将不堪重负。
（3）现行的“重手规制”政策使铁路企业缺乏改进绩效的激励
中国铁路长期处于政府的高度管制下，突出表现在对运价的直接规制方面。
首先，定价权高度集中，中央政府始终将铁路运价作为国家直接管理的价格之一，定价权在国务院价格主管部门，铁道部作为行业主管部门在定价方面的权限仅限于杂费；
其次，运价的确定主要是依据成本，没有考虑需求特性，不能反映运输市场的需求关系，从而失去了调节市场供求的功能，不能实现资源的合理配置；
最后，现有的规制政策基本上是成本加成，缺乏价格变动的灵活性，企业缺少降低成本的动机。
（4）铁路系统内部没有形成有效的竞争机制，企业缺乏提高内部效率、改善服务质量的积极性
由于铁路是具有一定自然垄断性的网络型产业，国家赋予铁道部门特有的经营权，除其他运输方式替代竞争的威胁外，铁路系统内部并没有竞争的威胁。
同时，由于中国铁路是处于政府高度保护下的，铁路运输企业与许多国有大中型企业一样，事实上免受破产、兼并的威胁，没有危机感。
中国铁路在内缺动力，外乏压力的情况下，企业缺乏提高内部效率、改善服务质量的积极性，经营活动还不很规范。
（5）铁路运输企业内部组织机构不合理
首先，在运输企业内部，铁路局、铁路分局两级法人重叠，管理重复，权责不清，相互之间协调很困难，都不能成为完全意义上的市场主体和法人实体；
其次，现行铁路运输企业内部组织机构基本上是面向生产、面向计划设置的，而不是面向市场、面向产品设置，不适应市场竞争的需要。
2.铁路下一阶段改革的总体设想
（1）实现政企分开，明确政府管理、调控铁路的职能，确立铁路运输企业的法人实体和市场竞争主体地位，加快走向市场
第一，要深化投资体制改革，实行铁路分类建设，建立权、责、利相统一的投资机制。
铁路是国家的基础设施，有明显的社会效益性，在开发国土资源，促进经济发展方面具有十分重要的作用，但铁路建设投资大、投资回收期长，投资资本的沉淀性强，对社会资金的吸引力有限，因此，在铁路建设中，应根据铁路建设项目的性质，由政府和企业分别承担建设投资责任。
所谓分类建设，是将铁路建设项目依据其修建的目的、在路网中所起的作用以及运量水平划分为公益性和经营性两大类，以公益性为主要特征的铁路建设项目，由政府财政投资为主进行建设，其中
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