社区党建新模式组团式联系服务群众以上海市崇明县江山社区为例.docx

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社区党建新模式组团式联系服务群众以上海市崇明县江山社区为例

社区党建新模式：

组团式联系服务群众——以上海市崇明县江山社区为例

社区党建新模式:

组团式联系服务群众

——

以上海市崇明县江山社区为例

..

0

◎陈圣龙杨宏军

亚里士多德曾说:

"人们为了生活来

到城邦,为了更好的生活留在城邦".两

干多年过去了,希腊的城邦与中国的城市

可能存在着很大的差异,但显而易见的事

实是,放眼全球,越来越多的人从农村走

向城市,城市数量不断增多,城市规模不

断扩大,在中国,城市化率由建国初期的

10.64%增长~]20XX年的46.59%.人口在

城市的集中,大大降低了公共基础设施和

教育,医疗卫生等公共服务供给的平均成

本,提高了基础设施和公共服务设施等资

源的公共利用率和综合利用率,推动了经

济增长,但同时也对城市的政府治理提出

了新挑战..

城市是一个宏观的区域性概念,其实

质是由数个不同的街道和社区所组成.在我

国,社区主要是指经过体制改革及规模调整

后的社区居民委员会辖区,社区是城市管理

的基本单元.城市社区在社区党组织的领导

下实行居民自治.社区党组织是党在社区全

部工作和战斗力的基础,是社区各类组织和

各项工作的领导核心,党组织的建设状况直

接关系着社区治理的成效.社区党组织和其

他组织之间的关系不是平行的关系,也不

是谁也不管谁的关系,而是领导与被领导

的关系.邓小平同志早在20多年前曾讲过

"搞好中国的事情关键在党".因为党的

问题解决得好,国家的发展就可持续,就

健康,就良性.党的问题解决得不好,国

家的发展就不可持续,就不健康,就可能

甚至为别人做"嫁衣裳".因此,在快速

的城市化进程中,加强社区党组织建设,

适应城市治理的需求,成为巩固党的执政

基础的一项重大工程.

一

社区党组织建设的现实

困境

社区党建就不是单纯的党的建设问

题,从根本上说它直接关系到中国共产党

的领导能力与执政基础,关系到中国共产

党所领导的整个现代化事业的发展这两个

重要问题.近年来,随着社会转型,企

业转制和政府职能的转变,社区居民的多

元化服务需求日益显现,越来越多的地区

性,社会性,群众性,公益性的工作将由

社区来承担.这些繁重的任务单靠社区党

组织是难以胜任的,现实发展迫切要求社

区党组织转换工作理念和领导思路,创新

基层党组织的建设方式,履行基层党组织

的工作职责,更好地为社区居民服务.

首先,社区管理内容的变化要求创新

党组织管理方式.早在1949年杭州市就诞

生了上羊市街居民委员会,在建国初期,

居民委员会主要职能是动员和组织居民群

众,替代国民党时期的保甲组织,协助政

府开展反特务和镇压反革命活动,巩固新

生的人民政权,维护城市社会秩序.到

5O年代,在计划经济体制下,单位构成城

市管理的微观组织.国家通过单位管理社

会,并事实上覆盖着全社会.城市中除了

单位成员外,仍生活着缺乏就业能力的老

年妇女,残疾人及其他零散社会成员,国

家为此建立以户籍为基础的居民委员会向

其提供管理与服务,并在社区党组织的领

导下通过举办经济实体,组织开展生产自

救和生活自救,协助政府为"非单位人"

中的困难家庭提供社会救助和社会福利.

居民委员会虽然在法律地位上属于群众自

治组织,但是,由于其成员主要是社会边

缘层,主流社会成员更多的是从属于"单

位",使居民委员会在城市社会生活中的

影响甚微,而且更多的是附属于政府.

改革开放以来,"单位制"管理体制日趋

解体,原来由政府和单位承担的大量社会

管理和公共服务职能转移到社区,城市社

区日益成为社会管理的重心,改菩民生的

依托,维护稳定的根基.社区既要承担社

会治安,公共卫生,计划生育,文体教

育,劳动就业,低保救济等传统社区公共

服务,还要承担社区禁毒,社区矫正,流

动人口管理,社区消防,商业维权,预防

青少年违法犯罪,家政服务等多样化服务

需求.如此庞杂的社会事务要求社区党组

织转变一元化"大包大揽"的管理方式,

充分发挥社区居委会和相关社区组织的作

用,整合社区资源,搞好社区管理与服

务.

其次,社区人员结构的变化要求创新

党员管理方式.计划经济时期,在严格的

户籍管理制度下,社区居民具有高度的稳

定性和封闭性,社区党员主要是具有本社

区户籍的居民.随着城镇化进程的加快,

我国城镇人口已达6.2,fL,再加上近2.1亿流

动人口,全国8万多个社区居民委员会平均

每个管辖人口近上万人,较建国初期增加

了10倍多.在此过程中,一方面大量的农

村党员进入社区,受制度设计和职业性质

的影响,"农民工"党员既无法正常参加

原居住地党组织的活动,也没资格参加现

居住地的党员活动,拥有党员身份,却无

法参加党组织活动,党组织生活处于"真

空"状态:

另一方面,大量的国有及集体

企业纷纷改组,改制或倒闭,数以千万计

的企业职工下岗或转岗,脱离原来的党组

织,回归到社区成为"社区人",社区的

人员结构发生了巨大的变动,原有的基于

户籍和单位基础上的"单位制"党员管理

体制己不适应现实的要求,亟需创新管理

方式,将社区内的所有党员纳入社区党组

织管理的范围,使其能够正常参与组织生

活,享受党员权利,履行党员义务.

第三,社区工作职责的变化要求创新

社区党组织的工作方式.维护社会稳定,

满足居民基本生活需求是"单位制"管理

NO11I2011I中国民政21

体制下社区工作的主要职责.在"一元

化"的体制下,党组织几乎控制一切社会

资源,并具有极强的组织和动员能力.近

年来,随着居民法治观念的成长和维权意

识的增强,社区居民在房屋拆迁,物业管

理,公共安全,社会治安,环境污染等方

面的利益诉求越来越多,同时社区居民的

生活方式和价值观念发生深刻变化,利益

诉求和服务需求日趋多元化,社区既要履

行好维护社会稳定的职责,又要满足居民

日益增长的社区管理和服务需求,这就要

求社区党组织充分发挥组织优势,积极地

与街道党工委或乡镇党委进行有效的沟通

和协商,推动基层政府或其派出机关职能

的转变,使其从直接举办经济实体,招商

引资等具体经济活动中摆脱出来,把更多

的精力,干部和时间投入到履行好社会管

理和公共服务的职责上来.在此基础上,

普遍推行社区公共服务事项准人制度,培

育社区组织的成长,拓宽城市社区居民自

治的空间,切实改变社区治理由党委政府

"独当一面"的状况,逐步过渡到在党组

织的领导下实现政府行政管理与社区居民

自治的有效衔接和良性互动.

二,组团式联系服务群众的

实践探索

伴随经济的快速发展和社会结构的急

剧变动,社区居民委员会的工作内容和工

作对象发生了深刻变化,居民服务需求的

多元化日益显现,社会管理的任务日趋繁

重.社区党组织作为直接面对社区居民的

基层党组织,如何领导社区居民委员会开

展好社区建设工作,更好地服务社区居民

成为新时期基层党组织建设的新任务.基

于此,崇明县江山社区开展了组团式联系

服务群众的社区党建新模式.

崇明县城桥镇江山社区居委会位于

城桥镇老城区和新城区的交界处,属城郊

结合部社区,管辖面积15万平方米.现有

封闭小区3个（新江山小区,寒山寺路小

区,绿岛阳光小区）:

开放式居民住宅区

5个（老江山小区,华湄大楼,育才路大

楼,玉环路大楼,飞机场家属楼）;撤建

生产队3个.社区现有户籍1185户,人口

2753人;常住户1812户,人口4065人.

社区居委会定编干部有4人,后备干部1

人,综合协管员有5人.社区在册党员有

22田国民政1NO11l2011

148名,分成七个党小组,在职党员285

名.江山社区党支部根据"1.F3+N"区域

化党建工作方法,在创先争优活动中开展

的"大走访",城乡综合管理工作的基础

上,探索开展了组团式联系服务群众的实

践活动.

首先,划分责任区.为明确划分责任

区,社区党组织召开听证会,认真听取居

民群众和楼组长的意见,同时,散发征询

单,了解每位居民的意见,充分发挥居民

自治的作用,使居民的事情由居民自己做

主.经过广泛的意见征求和讨论协商,最终

根据楼幢以250～390户为基本单位,将社

区划分为5个责任区,具体划分详见下表.

为本,服务居民.作为社区居民的"代

理人"和"代言人",组团式联系服务

群众的建立,打破了封闭式社区管理模

式,促进了社区内外组织资源和服务资源

的整合,通过"服务送到家","帮助困

难群众送温暖","解民忧","志愿者

服务","宣传服务"五项服务活动的开

展,直接将社区服务送到居民身边,增强

了社区为民服务的能力,也增进了基层党

组织与社区居民群众的感情.

三,组团式服务群众的经验

启示

责任区责任区范围户数

江山新村卜41号楼,江山新村16011631号,东第一

责任区314户门路268号1—

4号楼

第二责任区江山新村65—73号楼290白

第三责任区江山新村47—64号楼,东引路28弄286

第四责任区寒山寺路128688号楼384户

江山新村14O卜1430号,1632—1697号,1701—1799第五责任区277户

号,育才路198—200号楼,玉环路577—589号楼

其次,组建服务团队.每个责任区组

建1支服务团队,共5支服务团队.其中,

每个责任区由1名居委干部担任块长,牵

头负责组团服务的开展,镇领导干部,社

区民警,党小组长,党员骨干,小区经

理,业委会主任,社区医生分别担任各责

任区的服务团队服务成员,形成"党政主

导,公众参与,社会协同,上下联动"的

基层工作新格局.

中国的社区

建设是在全能政府

"失效"和万能市

场"失灵"的双重

背景下发生的,是

传统"单位制"趋

于解体后出现的.

在中国,城市社区

建设是指在党和政

府领导下,依靠社

区力量,利用社区

资源,强化社区功能,解决社区问题,促

进社区政治,经济,文化,环境协调和健

康发展,不断提高社区成员生活水平和生

活质量的过程.社区建设是一项内容广泛

的社会系统工程,其实质是对中国传统城

市管理体制的改革,是在改革中的制度变

迁和创新.作为对传统城市管理体制改革

的突破,组团式联系服务群众的实践探索

对创新社区管理体制,加强基层党组织建

设具有重要的启示意义.

社区居委会是由居民民主选举产生

的基层群众性自治组织,居委会最贴近居

民群众,能够最及时,准确地反映和表达

居民的社会需求.社区建设的宗旨是以人

首先,深化党内民主,扩

大参与范围,增强党在居民自

治中的领导核心作用.党内民

主是党的生命.党内基层民主

是党内民主建设的基础工程.

从基层党组织的地位和作用来

看,党的基层组织是党的组织

体系中的基础层级,是党的全

部工作和战斗力的基础.党的

十七大进一步指出,要"把基

层民主作为社会主义民主政治的基础性工

程重点推进".在实际的政治生活中,

民主并不仅仅是决策或选举中的"一人一

票",民主体现在授权民主,决策民主,

参与民主,协商民主,以及民主监督等等

环节,所有这些环节环环相扣,共同构成

一

套架构,一个体系.基层党内民主同样

如此.社区党组织要不断拓宽群众参与的

制度化渠道,坚持以扩党内基层民主带动

社区居民民主,推广社区党组织班子成员

由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐

相结合的办法,逐步扩大社区党组织领导

班子直接选举范围.全面推进社区党务公

开,健全社区党员代表议事制度,激发党

员参与党内事务的积极性,吸引社区范围

内的所有党组织和全体党员客观上愿意并

主动参与社区的党建工作,进而为基层党

组织的建设和工作增添新的生机活力.在

此基础上,社区党组织要深入居民群众,

了解群众的实际需求,协助居委会及时地

把居民群众的意见,政策和要求反映给基

层人民政府,同时及时地把党的路线,方

针,政策和国家政策法规传达给居民群

众,优先解决居民群众最关心,最直接,

最现实的困难和问题,切实维护好居民群

众的合法权益,提升社区服务的质量和水

平.

其次,转变领导方式,密切联系群

众,增强社区党组织的群众基础.政党本

质是社会分散的利益和民意与政治系统之

间的桥梁和纽带,反映民意和综合利益是

现代社会政党最为基本的功能.任何一个

政党都是靠赢得社会和人民的认同,支

持而实现稳固执政的.政党要实现长期执

政,就要竭力获得社会大多数民众的支持

和认同,善于用协调,沟通,服务的方式

来增强对整个社会的凝聚力.当前,我

国已进入改革发展的关键时期,经济体制

深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局

深刻调整,思想观念深刻变化,能够妥善

参考文献

l参见中国发展研究基金会编:

中国发展报

告2O10:

促进人的发展的中国新型城巾化战

略,人民出版20XX年版,第1—10页.

2.民政部基层政lf义和tL区建设司编:

加强和

改进城市社IX冒民委员会建设工作读本》,

中国会出版社2O1O年版,第43页.

3.王长江:

党内基层民主的现状,特点及发

展趋势》,中国党收干部论坛》20l1年第3

期,第22页.

4.椿尚立:

《关于新时期区党建的若干理论

处理矛盾,保持基层的稳定,是对党的执

政能力的重大考验.江泽民同志曾指出:

"基础不牢,地动山摇:

基础坚强,事业

兴旺."人民群众的拥护和支持是共产党

执政的根基所在.现代社会是一个多元化

的社会,人们对国家或政府的需求在增

加,既有政治诉求,也有利益诉求.作为

代表最广大人民群众根本利益的共产党,

在社区党建中,社区党组织要在为社区居

民服务尤其是为社区困难群众服务的过程

中增强自身的权威性和合法性,让社区居

民从内心深处认同并支持党的领导.

第三,创新党组织建制方式,整合社

会资源,增强执政能力.在我国,党员的

组织关系大多挂靠在某个部门或单位,但

近年来随着伴随"单位制"管理体制的解

体,越来越多的"单位人"转变为"社区

人",此外,伴随城乡人口流动的曰趋频

繁,大量的农村党员亦进入社区,面对数

量庞大的流动党员和无组织生活的党员,

如何创新党员管理,增强党组织的凝聚力

成为加强基层党组织建设的一项新课题.

作为城乡结合部的江山社区,通过设立联

动站,建立城乡管理大联动机制,在社

区党组织的领导下,发挥居委会成员,综

合协管员,社保队员,房屋协管员,外来

人口协管员等"五大员"的作用,将外来

人员纳人社区管理与服务的范围,解决了

党员有党员身体却无党组织生活的尴尬局

面.党员拥有正常的组织生活是党员为最

基本的权利,党员也只有正常的组织生活

才能够了解党组织的最近动态,才能形成

对政党组织的认同和支持.对于执政党来

说,只有赢得了最广大基层党员的支持和

拥护才能形成强大的凝聚力,才能在巩固

政权的基础上提升执政能力.

思考,20XX年7月20日下载自上海基层党建

网.

5.徐勇:

《沦城市社区建设的区曙民自

治,华中师范大学学报》（人文社会科

学版）20XX年第3期,第6页.

6.民政部基层政权和社区建设司编:

《加强和

改进城市区晤民委员会建设工作读木,

中国会出版社201O年版,笫19页.

7.徐勇:

《论城市社区建设中的社区居民自

治》,Ⅸ华中师范大学学报》（人文社会科

四,结语:

社区党建是党长

期执政的基础

有效的国家治理是通过合理范围内

的国家权力运作,社会自治的有效展开以

及这两者的相互配合与合作来实现的.在

市场化,经济全球化以及网络化的时代,

社会的自治能力已日益成为国家稳定发展

的重要前提,成为国家综合能力的重要组

成部分.在社会自治能力发展中,社区的

自治发展最具战略意义,因为,在这种自

治中,社区能够比较有效地整合社会中的

各种自治要素和自治资源,成为社会与国

家合作治理的重要平台.…具体到社区治

理,可通过党内民主带动社区民主的发育

与成长,推动社区自治,进而在社区范围

内形成有序的社区民主和社会治理.

新时期,加强和创新社会管理成为

全党全国工作的重大任务.有效的社会管

理将大力地促进社会和谐和政治稳定,反

之,无序的社会管理将导致社会秩序的混

乱和政府权威的丧失,更为严重地将波及

到党的执政基础,政权的稳固与政治的

稳定.社区是社会管理的基本单元,同时

也是基层社会的重要组织形式,更是党领

导的人民政权的根基所在,社区党组织的

建设状况不仅直接关系着数千万基层党员

群众的组织生活,而且关系着亿万社区居

民对党的忠诚度.因此,要进一步加强和

创新社区党组织建设,扩大党员的社区参

与,提升党组织整合社会力量和资源的能

力,推动社区发育与建设,在为社区居民

服务的过程中提高社区居民对党组织的认

同和支持,夯实党执政的组织基础.

（作者单位:

陈圣龙华中师范大学中国

农村研究院,杨宏军民政部基层政权和社

区建设司）

学版）20XX年第3期,第7页.

8.党的十七大报告解读:

探索扩大党基层

民主多种实现形式》,20I1年8月20曰下载自

中国共产党新闻网.

9.全国干部培训教材编审指导委员会组织编

写:

《加强党的执政能力建设》,人民版

_}J:

20XX年版,第322页.

10.林尚立:

社区:

中国收冶建没的战略性空

间》,毛泽东思想和邓,J,平论研究》

20XX年幕2期,节6O页.

NO11l20"11l巾国民政23