第八章旅游组织与旅游政策.docx
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第八章旅游组织与旅游政策
第八章旅游组织与旅游政策
第一节旅游组织及其职能
一、旅游行政组织及其模式
（一）旅游委员会模式
旅游委员会是国家设立的全国最高旅游决策机构，
由与旅游业相关的各政府部门的代表
共同组成，负责制定全国旅游法规和旅游发展规划，
协调各部门的关系，以促进旅游业的发
展。
（二）旅游部模式
（三）混合职能部模式
（四）职能部下设旅游局模式
（五）旅游局模式
级别低于部，但直属内阁，单一行驶旅游管理职能。
（六）非中央机构模式
最高旅游行政组织机构不属于政府部门序列，而是挂靠在某一部门。
二、旅游行政组织的职能
国家旅游行政组织的地位如何确定，并没有一个固定的模式，各国的情况不一样，因而组织形式也不一样。
1、规划旅游业的发展
2、拟定旅游政策与法规
3、对旅游业实行全面管理
4、宣传推销旅游产品
5、调查研究和统计分析旅游业的供需情况
6、人员培训和职业教育
三、旅游行政组织经费的分配
国家旅游行政组织的经费来源有：
政府的财政预算拨款、旅游企业按营业收入的一定
比例交纳的费用、某些附属企业的经营活动收入
四、旅游行业组织及其职能
五、旅游行业组织经费来源与分配
1、会员费
2、赞助与捐赠
3、咨询费用
4、旅游行业组织实体收入
5、服务费用
6、其他正当收入
第二节我国的旅游组织及其职能
一、国家旅游局
我国现行的旅游管理体制是：
国家旅游局是我国旅游行政管理机构，负责统一管理我国的国际国内旅游业。
各省、自治区、直辖市均成立旅游局，是地方旅游行政管理机构，受地
方政府和国家旅游局双重领导。
以地方政府为主，负责统一管理本地区的旅游工作。
有200多个旅游重点发展城市和地区及一大批县都成立了旅游行政管理机构。
国家旅游局作为国务院主管全国旅游行业的直属机构，其主要职责是：
第一，制订旅游业发展的战略目标和方针政策，编制发展旅游事业的中长期规划和年度计划并组织实施，进行综合平衡和宏观调控。
第二，研究和推动旅游业体制改革，协同有关部门培育和完善旅游市场，扩大旅游业的对外开放，推动旅游企业集团的发展，落实国有旅游企业的经营自主权。
第三，制订旅游业各项行政法规、行业标准和规范并组织实施，参与制订和协调旅游行业有关财政、税收、外汇、信贷、价格等政策和规章制度，负责全国旅游统计工作，为发展
旅游业提供信息服务。
第四，促进和引导旅游行业利用外资和社会投资工作，负责全国旅游资源的普查、规范
并协调资源开发利用和保护工作，负责国家下达的旅游事业发展资金的投资立项审批，对国
家旅游度假区和其他重点旅游建设项目实施宏观指导和检查，管理和监督直属企业国有资产的保值增值。
第五，制订开拓国际旅游市场的规划并组织实施，负责组织国家旅游整体形象的宣传和重大促销活动，组织并指导重要旅游产品的开发。
第六，负责国内旅游的宏观管理，制订发展国内旅游的政策，引导国内旅游市场的健康发展。
第七，制订中国居民出国旅游政策，管理出境旅游事务，研究掌握出境旅游的发展规模和外汇平衡。
第八，对从事旅游业务的企事业单位进行行业管理，归口审批经营出入境旅游业务的旅行社（公司），组织和指导旅游饭店的星级评定，会同有关部门协调旅游交通运输、景区秩
序，会同有关部门协调和指导旅游购物品生产销售、旅游安全、旅游娱乐等工作，监督、检查旅游服务质量，受理国内外旅游者投诉，维护旅游者合法权益。
第九，归口管理旅游涉外事务和旅游签证，负责旅游对外交往与合作，负责旅游行业派驻境外的机构及外国和港澳台地区在境内开设旅游机构的审批、管理事宜。
第十，管理和指导全国旅游教育培训，组织和指导旅游业岗位资格考试认证，指导旅游
行业的劳动工资工作和直属单位的人事管理工作，指导旅游行业精神文明建设，指导旅游行业协会和旅游事业单位的工作。
第十一，承办国务院交办的其他事项。
二、旅游行业组织
中国有全国性行业组织：
中国旅游协会，以及中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会、
中国旅行社协会、中国旅游报刊协会等。
另有地方行业组织多个及一批各类学术协会。
我国旅游行业组织的主要任务是：
1.参与旅游发展规划和一些政策法规的制定，参与行业重大决策的协商，承担政府委托
的部分行业管理职能和任务。
2.制定行业自律公约，规范行业行为，使行业在统一制度约束下规范经营、健康发展，发挥行业协会自我管理、自我约束的作用
3.加大市场调研力度，完善行业协会信息系统，加强企业纵横向联系，成为行业的信息交流中心。
4.维持市场秩序，参与市场管理，保障经营者和游客的合法权益。
5.经常组织业务培训并出版本行业的刊物，以提高旅游企业素质及从业人员的业务水
平。
第三节国际性旅游组织
国家旅游行业组织是旅游企业自愿联合的社会旅游组织，不是政府的行政机构，如旅游协会、旅行社协会等。
它们以自愿和不盈利为原则，积极参与旅游的发展活动，为国家协调
旅游业的发展创造良好的社会条件。
国家旅游行业组织按地域可分为全国性旅游组织和国内区域旅游组织。
按会员性质可分
为饭店和餐饮业组织、旅行社行业组织、旅游交通行业组织以及由旅游专家、学者组成的旅
游学会等。
国际性旅游组织主要类型有三种：
按组织的地位和成员身份划分为政府间组织和非政府
间组织；按组织范围分为全球性组织和地区性组织；按组织的工作性质分，有全面涉及旅游
事务的专门性组织，有涉及某一方面旅游事务的专业性组织和部分涉及旅游事务的一般性国
际性组织。
一、世界旅游组织
世界旅游组织（WORLDTOURISMORGANAZATION,简称WTO）是一个政府间的国
际性旅游专业组织。
1975年1月成立，总部设在西班牙马德里。
它的前身是1925年在荷兰
海牙成立的官方旅游宣传组织国际联盟（IUOTPO），当时是一个非政府间的技术机构。
二战
期间停止了活动。
1946年在伦敦重建。
1947年更名为国际官方旅游组织联盟（IUOTO），总
部迁至日内瓦，当时仍为非政府间组织，直至1975年1月才成为世界唯一全面涉及旅游事
务的全球性政府机构。
世界旅游组织的成员包括三种类型：
正式国家成员（代表主权国家），联系会员（未独
立领地）和附属会员（多为与旅游有关的组织团体，如航空公司、旅行社、饭店、旅游研究
机构等）。
世界旅游组织的宗旨是通过推动和发展旅游事业，促进各国经济的发展和繁荣，增进国
际间理解与和平，尊重人类基本的自由和权力。
该组织最高权力机构是全体大会，下设6个地区委员会：
非洲委员会；美洲委员会；欧
洲委员会；中东委员会；东亚与太平洋委员会；南亚委员会。
每两年举行一次全体大会，休
会期间由执行委员会行使大会职权，执行委员会每年至少召开两次会议。
秘书处负责世界旅
游组织的日常行政工作
WTO
于1979年
9月在其第三次代表大会上确定每年
9月
27日为世界旅游日。
因为这
一天是WTO章程诞生纪念日（1970年9月27日），而且这一天又是南北半球旅游旺季相互
交替时节。
通过每年旅游日的活动为世界各国提供一个宣传旅游的机会，以促使人们对旅游
产业的了解、重视和支持，同时促进各国旅游业的交流与合作。
二、世界旅行社协会
世界旅行社协会（WATA）创建于1949年。
总部设在瑞士日内瓦。
其宗旨是将各国有
信誉的旅行社建成一个世界性的协同网络；各会员社保证按公布的固定价格向游客提供优质
服务；通过世界各国的旅游代理商，保证其会员社的经济效益。
现在该协会由237家旅行社组成，分布在86个国家的208个城市。
凡财政体制健全、
信守道德最高标准的旅行社均可加入。
不到300万居民的城市只能有一家旅行社入会。
《世界旅行社协会万能钥匙》是该协会向旅游代理商提供最新信息而出版的综合性刊
物，每年一期。
它刊登会员社提供的各种服务项目的价目表。
年刊还专门介绍各旅行社所在
国的国家概况并附有饭店名录。
三、亚洲太平洋旅游协会
亚洲太平洋旅游协会（PACIFICASIATRAVELASSOCIATION,简称PATA）。
PATA是
非政府间国际旅游组织，1951年1月成立于夏威夷，原名太平洋临时旅行协会（PITA），1986
年改为现名。
总部设在旧金山，另有两个分部：
一个设在菲律宾的马尼拉，负责处理东亚地区事务；另一个设在澳大利亚的悉尼，负责主管南太平洋地区事务。
我国是1993年加入该组织，并成为其官方会员。
同时，协会内的中国台湾所有会员更
名为“中国台北”。
1994年1月8日太平洋亚洲旅行协会中国分会正式成立，分会秘书处设
在国家旅游局国际联络司，分会现有16名会员。
1997年在北京举办了该协会年会和交易会。
亚洲太平洋旅游协会的宗旨是联合亚洲及太平洋地区所有热心于旅游的团体和组织，鼓励和
支持本地区旅游业的发展，保护本地区特有的旅游资源。
四、国际民航组织（ICAO）
该组织是联合国的一个专门机构。
它成立于1947年，总部设在加拿大的蒙特利尔。
其
宗旨是：
推进国际间航空运输安全与合作。
我国于1974年正式加入该组织，并在同年的大
会上被选为理事。
五、世界旅行社协会联合会（UFTAA）
世界旅行社协会联合会是由1919年成立的欧洲旅行社组织和1964年成立的美洲旅行社
组织于1966年11月22日在罗马会议上合并而成的，总部设在比利时的布鲁塞尔。
该会是
世界上最大的民间性国际旅游组织之一，其正式会员是世界各国的全国性旅行社协会。
1995
年，中国旅游协会正式加入了该组织。
六、国际旅馆协会（IHA）
该协会是一行业性民间组织，成立于1947年，总部设在法国巴黎。
该协会的宗旨是：
联络各国旅馆协会，加强同旅馆业人士的接触，促进会员间的交流与技术合作；研究国际旅
馆业和国际旅游者交往的有关问题；协调旅馆业与有关行业的关系；维护本行业利益。
中国
旅游饭店协会于1994年3月加入国际旅馆协会，成为该组织的正式成员。
第四节旅游政策与法规
国家和旅游行政组织对旅游业的领导和管理，主要是通过它所制定的方针政策来实现。
一、旅游政策
（一）旅游政策概述
旅游政策是国家和最高旅游行政组织为实现旅游发展的目的，根据一定时期内国家社会
政治利益、经济发展的总体目标和旅游发展的具体情况，所制定的一系列措施和办法。
旅游政策按制定的目的和级别，一般可分为基本政策（如国务院）和具体政策（如导游
人员管理实施办法）。
按对象分为经济政策、政治政策、外交政策、文化政策。
按范围分为
全国性政策、地方性政策、区域性政策等。
（二）中国的旅游政策
二、旅游法规
法规是由国家制定或认可，受国家强制力保证执行的行为规则的总称，包括法律、法令、
条例、规则、章程等。
旅游法规是指调整旅游活动领域中各种社会经济关系的法律规范总称。
它不是单一的法律或法规，而是一系列的法律规范；它既包括国内法、国际法规范，也包括
我国旅游业加入世界贸易组织的承诺和有关的国际惯例。
（一）中国旅游的法律规范的表现形式
在我国，旅游的法律规范借以表现的形式有：
1.由全国人民代表大会或其常委会通过的旅游法律
2.由国务院公布的旅游法规。
3.由地方政府和立法机关公布，仅限于其辖区内适用的地方性法规
（二）中国旅游法规调整的社会经济关系
在我国，旅游法规调整的在旅游活动领域中各种社会经济关系主要包括：
1.旅游者与旅游经营单位如旅行社、旅游饭店、旅游车船公司等之间的关系。
2.旅游经营单位与旅游相关部门如民航、铁路、文物、园林、工艺美术等部门、企业之间的关系。
3.旅游经营单位与旅游行政管理部门如各级旅游主管机构以及工商、税收、外汇、物价
等综合管理部门之间的关系
4.旅游经营单位之间在横向的经济联系方面所形成的关系。
如旅行社与旅游饭店之间，旅行社与旅游车船公司之间因专业化协作所产生的关系等。
5.各旅游经营单位内部在经营管理方面形成的关系。
如旅行社总社与各分支机构之间，饭店集团内各成员及各部门之间。
6.旅游经营单位与国外旅游组织在业务交往中所发生的关系。
如中外合资经营中双方经营者的关系等。
（三）旅游专业法
旅游专业法是指有关旅游各个具体方面的法规。
旅游专业法主要有：
1.旅游企业方面的管理法规。
如《旅行社管理条例》，《中华人民共和国评定旅游（涉外）
饭店星级的规定》，《关于下放三星级饭店审批权限的通知》，《内河旅游船星级评定规则（试行）》。
2.旅游资源的开发、利用和保护方面的法规。
如《中华人民共和国文物保护法》，《风景名胜管理暂行条例》，《旅游发展规划管理办法》等。
3.旅游人才培训、管理方面的法规。
如《关于颁发旅游行业工人技术等级标准的通知》。
4.旅游安全管理法规。
如《漂流旅游安全管理暂行办法》，《重大旅游安全事故处理程序试行办法》。
5.涉外旅游管理法规。
如《边境旅游暂行管理办法》。
6.旅游投诉管理制度。
如《旅游投诉暂行规定》。
三、旅游业国际惯例
（一）国际惯例的含义
国际惯例，顾名思义，就是国际上公认的大家一致遵循的经营方式或交往规则。
其内涵
包括三方面：
一是超越了各国的社会制度和意识形态；二是大家在交往中习惯遵从；三是确
有实际成效。
这样才有可能得到普遍的认可和施行。
国际惯例大体分为两类：
一类是成文法，即各种国际商法、公约，加入有关国际组织的条件和权利、义务及其重要会议所通过的文件等，它们具有相应的约束力。
遵循这一类惯例
在一定程度上也是一个国家的国际性义务，虽然也有一定的难度，但至少在观念上和舆论上
疑问不多。
另一类是不成文的，即相沿成习的交往方式、通行作法等。
它是以国家政府和企
业的声誉以及完整严密的市场运行规则为基础的，虽然没有现实的约束力
却有着不容忽视
的影响和无形的约束力。
若不遵从这一类国际惯例，
只能以自己声誉的下降和规则的破坏为
代价，国际经济的交往就难以正常进行。
（二）我国旅游业采用国际惯例的有关情况
1.
旅游业管理体制方面。
2.
旅游企业转换经营机制方面。
3.
旅游产品方面。
4.
旅游服务方面。
5.
保障旅游者合法权益方面。
6.
国际合作方面。
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