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彩票法律制度探析
彩票法律制度探析
张照东*
【内容摘要】在过去的十几年中,我国彩票业获得快速发展,取得了不少成绩，但也存在不少问题。
本文介绍了彩票的历史渊源，分析了彩票的法律属性,指出了彩票业中出现的一些问题,并提出构筑我国彩票法律制度的初步设想。
【关键词】彩票问题立法建议
【Abstract】Inthepastseventeenyears,lotteryindustrydevelopedquickly.Therearebothachievementsandproblemsinthisfield.Inthispaper,theauthorintroducestheoriginandhistoryoflottery,expoundsitslegalproperty,analyzessomeproblemsexistingintherapiddevelopmentofChina’slotteryindustry,andgivessomeadviceonthelegislationonlotteryinChina.
【KeyWords】Lottery；Problems;LegislationAdvice
2001年3月辽宁大连“彩金计算纠纷案”，2001年4月湖北“体彩假球案”，2001年11月河南卢氏县“更换摇奖机案”，2002年广西南宁的“盗打彩票案”，2004年2月份发生的福彩“双色球事件”，2004年3月份在陕西西安闹得沸沸扬扬的体彩“宝马案”，连续不断的彩票事件使人们的目光离不开彩票，也使得这一领域的法律空白凸显出来。
彩票立法的紧迫性不得不引起我们的沉思。
一、彩票概述
彩票，又称“奖券”，俗称“白鸽票”，是印有号码或图形（文字），或由人们自选数码，自愿购买并能够证明购买人拥有按特定规则获取奖励权利的书面凭证。
从世界各地的彩票发行主体来看，一般可分为两种：
一是官方发行的彩票，二是私人发行的彩票。
从彩票发行主观动机与目的来看，又可将彩票分为公益性彩票与营利性彩票。
如我国一个时期以来由特许机构依法发行的体育彩票、福利彩票就是公益性彩票。
而海南等地一些不法之徒售卖的彩票则是私人彩票。
虽然在一些国家或地区，私人发行彩票只要依法进行便为官府认可，但在我国，私人彩票尚没有被合法化。
本质上言之，彩票是以抽签给奖或摇奖的方式进行筹款或敛财所发行的凭证。
它是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。
彩票的最大特点乃是：
不还本，不记息，其运作机理则是利用人们生而有之的追逐财富且相信可以侥幸致富的心理借以募集钱财或敛财。
发行彩票集资可以说是现代彩票的共同目的。
各国、各地区的集资目的多种多样，社会福利、公共卫生、教育、体育、文化是主要目标。
以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和关系，使彩票具有了一种特殊的地位和价值，世界上五大洲100多个国家和地区发行彩票便是明证。
因此，经济学家把以彩票紧密相关的社会福利事业称作“第三次分配”。
正是这一内在特性，使彩票在现代政府手中，成为筹集社会资金的一种渠道。
据《国际博彩商务杂志》公布的1996年世界彩票销售年报，当年全球彩票销售总额1200亿美元，西方将彩票业又称为“微笑纳税”的产业。
1、外国
彩票何年问世，源于何方，至今尚无定论。
欧美现代彩票起步早，发展快，故对彩票源宗有较多的文字描述。
追其远，古罗马开展彩票是出于宫廷的娱乐目的；古希腊则旨在倡导一种公平原则，通过抽签方法决定法庭陪审员的资格，消除社会的舞弊现象；16世纪的意大利把彩票视作促销的工具，佛罗伦萨于1503年建立了第一个公开发行彩票的机构。
1566年，英国女王伊丽莎白一世批准发行彩票以筹款修建港口。
建国之初的美国则以集资建设为发行彩票的目的。
美国一些州在对彩票立法时，以圣经中二十一处谈到通过抽签作出选择为依据，证明彩票的可行性。
在18世纪初，欧洲各国政府认识到彩票的作用，便使彩票活动合法化、国营化。
时至今日，全世界各国都发行了彩票，销售总额每年达1000亿美元，在发达国家或地区人均购买彩票额约占人均GDP的1%左右。
法国彩票最早出现在16世纪弗朗索瓦时期。
当时是受意大利六合彩的启发而在法国流行起来的。
其后，法国彩票几经禁止、开禁。
1933年，为解决一次大战后财政紧张，政府无钱安排受伤土兵的治疗以及阵亡、受伤士兵家属的救济等难题，当时的法国政府通过特许法令的形式，允许法国退伍军人协会成员之一的面部受伤者协会发行彩票。
1935年，政府通过法令承认面部受伤者协会为合法彩票发行机构。
当时，通过面部受伤者协会及有关人士的努力，彩票销售取得巨大成功，为该协会及其他退伍军人协会如“肢体受伤者协会”、“战争盲人协会”等筹集了大量急需的资金（当时法国共有各种伤残军人300万人，其中重伤军人50万人）。
到60年代，为抵御马会“三重彩”（赌马方法之一，彩金相当高）玩法的冲击，各彩票发行机构联合发起设立了新的统一的彩票组织——“佩罗”企业，并拟参照德国模式推出六合彩（LOTO）。
1975年，希拉克政府通过特许法令，允许发行六合彩，作为传统彩票的补充。
但由于政府对六合彩能否发行成功存有疑虑，于是政府把六合彩的发行任务交给了当时的“佩罗”企业。
1975年10月9日，法国第一个彩票电脑管理中心奠基。
1976年5月，法国六合彩第一次开奖。
刚开始时，六合彩发行工作进展并不顺利。
但六合彩很快就风靡法国。
1978年，法国政府看到六合彩取得巨大成功，决定将其收归国有，并成立专门经营彩票的国有机构。
当时，法国政府颁布法令，把经营传统型彩票的法国国家彩票公司和经营六合彩的“佩罗”企业合并，成立国家彩票和六合彩公司，即法国国家游戏集团的前身。
退伍军人协会作为该公司的私人股东，不再具体经营六合彩，但还经营部分传统彩票，如达哥达彩票（Taco—Tao，一种撕开型即开票）等。
国家彩票和六合彩公司注册资本金为2000万法郎，其中国家占股5l%（实际是干股，国家并未拿出一个法郎）。
1986年国家再次颁布法令，将该公司资本金扩充到5亿法郎，并将国家占股比例提高至72%。
1991年公司改名为法国国家游戏集团，并沿用至今。
西班牙第一张彩票于1763年发行，至今已有200多年的历史。
西班牙的彩票业是国家法律所特许的。
国家彩票管理局还代管私人博彩业，与社会事业部一起成立一个委员会管理残疾人彩票（俗称“瞎子彩票”），负责年度发行额度的审批。
目前西班牙国家福利彩票主要为即开型、传统型两种，最具特点的要数圣诞节彩票，其销售量占福利彩票总额的80%强。
六合彩一般不固定设奖，玩法是从49个数码中自选6个数码。
到90年代，95%的六合彩销售点已实现电脑销售，其销售收入的55%作为奖金返还，33%作为公益金上交国家，其余12%为经营成本。
1943年，西班牙国家彩票管理局开始发行名为ApuestaDeportiva的足球彩票，仅限于在西班牙的比赛。
根据西班牙《体育法》规定，发行足球彩票的收入主要用于发展体育事业，其中55%作为奖金返还，10.98%拨给各州体育管理部门，1%用于各足球俱乐部，7.5%上交最高体育理事会，其余25.52%作为经营成本。
体育彩票的收入是西班牙体育事业经费的主要来源。
80年代末，最高体育理事会年度经费的27%来自体育彩票收入。
值得一提的是1992年巴塞罗那奥运会期间，为了筹集资金，西班牙国家彩票公司组织发行了5次体育彩票抽奖活动，总收入达190亿比塞塔（约合1.68亿美元），占奥运会组委会各项总收入的10.3%。
1962年和1990年，西班牙举办过两次国家彩票组织国际协会代表大会。
葡萄牙于1783年开始将彩票作为一种新的收入来源而在社会公开发行。
在国家体育经费总支出中，政府拨款只占25%，其余经费的来源之一是国家体育基金会拨款，而该基金会的资金主要是发行体育彩票的收入。
葡萄牙于1961年开始发行足球彩票（Totobola），返奖率50%，参加投注的为18岁以上的足球爱好者。
澳大利亚彩票创始人之一的乔治·亚当斯1881年在赌博成风的澳大利亚悉尼首次公开发行赛马彩票，使彩票由地下走到地上，当时的政府要员及国会议员对此大为光火，拟以法律形式杜绝这一行业，但最后只采取了禁止邮局传送有关彩票信息的措施。
于是，亚当斯转到离澳本上稍远的塔斯玛尼亚州，此时恰遇塔州财政吃紧，遂使塔州政府颁布了《禁止公共赌博法》，名为禁止，实为开禁，禁暗兴明，管理为上，使彩票业合法化。
20世纪初，随着澳洲经济和城市化的发展，彩票的管理和立法逐步完善，彩票就成为政府增加国库收人，乐于所为的事业。
再如前苏联，从1926年开始发行彩票，二战期间虽一度停发，但1956年起重又恢复，从此再未间断，成为全苏范围内的一项很普遍的活动。
当时报刊上也有些人对彩票持否定态度，说花30戈比就能得一辆1万卢布以上的轿车，是非劳动收人。
但绝大多数人对彩票还是感兴趣和欢迎的，对国家也有一定的好处，彩票还要继续办下去。
瑞士是即开型彩票的发源地，20世纪30年代即有了彩票。
瑞士积极利用体育彩票的收入发展体育事业。
发行体育彩票收入的分配比例为，50%用于返还中奖者，13%上交国家，37%用于资助体育运动的发展。
1992年瑞士发行的体育彩票用于资助体育运动的费用达5700万瑞士法郎，其中75%，即4300万用于资助联邦各州竞技体育的开展。
彩票收入是瑞士体育事业的主要经费来源，据统计，1993年全国体联90%的经费来源于体育彩票收入（国家经费预算只占4%），国家奥委会60%的经费来源于体育彩票的收入，各单项协会12%的经费来源于体育彩票的收入。
特别应该指出的是：
瑞士的即开型彩票印刷设备在世界堪称一流。
据统计，世界各国80%的即开型彩票的印刷设备是由瑞士塞特克思公司提供的。
瑞典是最早发行竞猜型体育彩票的国家。
1934年10月20日，瑞典ABTipstjanst彩票公司发行了名为Stryktipset的足球彩票。
1983年2月26日，该公司又发行了Maltipset足球彩票，返奖率均为46%。
另外，瑞典还发行名为Oddset的体育彩票。
日本最早的彩票要算1945年7月发行的“勝札”。
当时日本军国主义政府为了筹集军费，首发了这种10日元一张、一等奖可获10万日元的彩票，结果还没有抽奖，日本便战败投降了。
接着为防止战后通货膨胀，同年10月日本政府再次发行“政府第一回宝籤”，这便是彩票在日本汉字中写为“宝籤”的由来。
1954年，国家发行的彩票被废止，但保留了各都道府县自治体（地方政府）的彩票，后来又增添了12个都市被允许发行彩票。
无论哪种彩票，其发行都须经过自治省批准，否则属于违法。
日本有关彩票的法律为《当籤券付証票法》。
日本政府还把每年9月2日定为“彩票节”。
2、我国
在中国历史上，“抓阄”、“抽签”一直在民间文化中存，在南宋时期就有类似彩票形式的博彩。
中国近代彩票则产生于1886年的“闱姓”，其规则是在科举会试时，将应试者每人的姓名印在纸上定价出售，由购买者选好填入中榜者的姓名，发榜后按猜中的多少依次按头、二、三等彩给奖。
最早正式发行的彩票，是清末湖广总督张之洞批准发行的“湖北签捐票”。
此后，浙、皖、鲁、豫、湘、甘、粤等省相继发行了各省的彩票。
民国初年，在《中华民国临时约法》中曾明令禁止发行彩票。
民国七年，即1918年以后，各省督军发行各种以“善后”、“济实”、“慈善”为名的彩票，此业又遍布全国，如“湖北军事善后有奖义券”、“湘赈慈善救济券”、“浙江绍萧塘工券”、“山东兴业票”、“中华利济票”、“博山玻璃票”以及“吕宋发财票”、旧上海跑马厅的“香槟票”等等。
由于管理不严，发行过滥，在社会上留下不良影响，声誉较差。
香港的六合彩是比较著名的。
经1975年9月香港政府批准，香港奖券（六合彩）由“英皇御准香港赛马会”独家经营。
政府设奖券管理局，负责奖券收人的分配管理。
该管理局由9名委员组成，全由香港政府委任。
其中4名为马会代表，3名为政府高级官员，2名为香港知名人士。
主席由马会代表担任。
马会设董事局，由12位董事组成。
日常事务则委任以行政总裁为首的专业行政人员管理执行。
一切盈余均拨捐社会福利，以及体育和康乐计划。
成立香港赛马会（慈善）有限公司，专门负责捐款的分配事宜。
新中国建立后近四十年间是禁绝发行彩票的。
1984年11月1日发行的面值2元的福建省体育中心建设纪念奖券，是我国发行的第一张体育彩票。
1987年民政部部长崔乃夫有鉴于中国民政福利资金的极度缺乏，在考察国际惯例后提出发行中国社会福利有奖募捐券（福利彩票）的设想，得到党中央、国务院的批准。
1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立，并在各地建立地方机构，当年第一张福利彩票诞生，并在上海等十省市试发行。
目前，我国彩票发行分成两大类，中国民政福利彩票由民政部及下属的中国福利彩票管理中心负责发行；体育彩票由国家体育总局（原国家体委）及下属的体育彩票管理中心负责发行。
2002年我国彩票销售额450亿元人民币，近10年来年均彩票销售增长率在50%以上，我国彩票业总量已攀升至世界第九位。
然而，与位居前列的美国、西班牙等国家人均年彩票消费100美元的标准相比，我国人均年彩票消费仅为40元人民币。
通常在经济运行正常的情况下，人均彩票消费约为人均年收入的1%，而我国仅为0.2%，这说明彩票业在中国还有很大的发展潜力。
3、国际组织
随着各国彩票业的发展，国际彩票组织应运而生。
目前世界上有两大世界性彩票组织：
INTERTOTO（国际彩票组织）和AILE（国家彩票组织国际协会）。
此外还有一些洲际彩票组织和地区性彩票组织。
INTERTOTO成立于1953年，以后发展成现在有近百个会中的组织。
AILE成立于1956年，其会员数目较INTERTOTO更多。
两大世界性彩票组织拥有的会员许多是交叉双重的，但在彩票发行种类上各有偏重。
INTERTOTO的会员组织多是开办Toto（体育彩票）和Lotto（乐透彩票）的国家，而AILE的大部分会员组织则以传统和即开型彩票为本国或地区的主导彩票。
因为许多国家发行彩票的种类包罗万象，所以成为双重会员就是很自然的了。
INTERTOTO的总部设在瑞士，而AILE的总部设在加拿大。
两大彩票组织的宗旨均为促进会员组织间的学术和经验交流，保持良好的和睦关系。
经我国外交部批准，中国社会福利奖券发行中心已于1993年10月加入国际彩票组织，成为正式会员；并于1994年5月加入国家彩票组织国际协会为临时会员，现已成为正式会员。
据《世界彩票指南》统计，1990年世界彩票销售额为650亿美元，并且每年以18%左右的速度高速发展，1996年其销售额就已经达到1200亿美元。
彩票销售额名列前茅的国家有美国、加拿大、法国、德国、意大利、日本等。
时至今日，彩票已成为世界第六大产业。
二、彩票的法律分析
1、彩票的法律属性
从法律上理解，所谓彩票是政府或政府批准的发行机构为了某种特定的筹资目的发行的并设定规则为购买者购买的，以抽签方式决定授奖范围的，不还本、不计息的特殊的有价证券。
我国政府对其官方界定为“彩票是在中华人民共和国境内发行，供人们自愿选择和购买，并按特定的游戏规则获得中奖权利的凭证。
”
根据上述定义，对于彩票的法律属性可以从以下几个方面理解：
（1）彩票的发行主体是特定的。
彩票是政府为筹措社会闲散资金、弥补经费不足、兴办公益事业而发行并具有一定中奖机会的凭证。
（2）目的和用途是特定的。
发行彩票是一种筹集资金的手段，是为了兴办公益事业，解决经费不足的困难，而将社会闲散资金集中起来。
（3）向社会公开发行。
彩票面向社会公众公开发行，一般情况下购买彩票不需特定的身份和资格，因此发行彩票才能广泛地向社会募集资金。
（4）具有一定的中奖机会。
彩票是以抽签给奖或摇奖的方式进行筹款或聚财的一种公开发行的凭证。
（5）彩票是一种有价证券。
彩票的票面是固定的，人们必须付出等值货币才能取得，并由此获得中奖的机会权。
（6）彩票也是一种商品。
彩票发行者卖出彩票，出售的是一个或然性的机会，购买者购买彩票，是为了追求幸运，它或者会带来财富，或者不会。
而由于所募集资金是用于公益事业，彩票没有中奖，却也带给人们一种作了贡献的满足感。
作为商品，彩票满足了彩票发行者和购买者方的需求。
从上述特征可以可能出，彩票不同于股票、债券与基金，因为彩票不反映股权关系、一般的债务关系或委托投资关系，只反映潜在的可能的奖金分配关系；它不同于有奖销售，有奖销售的奖金奖品实质上是从商品的售价中支付的，属于商品的销售折扣；它也不同于有奖储蓄，有奖储蓄要还本付息，而奖金奖品实质上是利息的一部分。
2、彩票合同的法律性质
首先，彩票合同反映的是赌博行为吗？
我国法律明文禁止赌博，彩票是存在着风险与收益相伴生的机会游戏性，买彩票是赌博吗？
这是需要明确的基本问题。
北京大学中国公益彩票事业研究所沈明明教授指出：
“如果不从法律上界定彩票的性质，彩票业的发展就没有基础。
”彩票与赌博都是一种人类对机会游戏的归纳与利用，都具有获得与决定转移财产所有权的条件与权利，但两者不可同日而语，主要表现在介入游戏的主要资金所有权转移方向的不同，彩票在通过满足人们改变个人现状的主观愿望的同时，也通过筹措社会公益资金而直接提高了社会整体效益，并最大限度地保证机会均等与公正性，并使风险与收益相一致，而这些是赌博所不具备的，这也是各国政府要禁止赌博而允许彩票发行的原因之一。
其次，彩票合同是民事合同还是行政合同？
有观点认为，彩票合同属于行政合同，其理由主要是：
（1）购彩者直接面对的是彩票代销机构，但真正的卖方应当是行政主体，因为根据《中国福利彩票发行与销售管理暂行办法》，福彩中心是民政部的职能机构，经授权成为管理彩票发行销售的行政主体；
（2）对于福彩中心而言，发行彩票就是执行公务；（3）彩票合同双方权利义务存在不对等性，具体体现在彩票发行的数量、价格、类型以及奖金的比例、等级、兑奖手续等方面。
对此观点，笔者不敢苟同，理由如下：
（1）对于什么是行政合同，理论上仍有分歧，法律上尚无依据，轻易地将彩票合同界定为行政合同没有充分的依据。
（2）民政部是行政主体，不能当然得出福彩中心也是行政主体的结论，关键看福彩中心是否行使行政权力。
从现有规定可以看出，福彩中心经授权取得的其实是发售彩票的特许经营权而非行政权力，这好比是信息产业部授权中国移动通信公司经营移动通信业务不能视为中国移动通信公司是行政主体一样。
（3）彩票发行中，价格可以视为国家定价，彩票类型可以理解为经营范围，奖金的比例、等级、兑奖手续可以理解为福彩中心按照法律规定作出的要约，而且彩民可以自己决定购彩数量，如果同时发行几种彩票彩民也可以自由选购，所以不能说彩票合同是带有强制性的、双方权利义务不对等的行政合同。
因此，笔者认为彩票合同应认定为民事合同。
第三，关于彩票合同的具体合同定性问题。
目前有一种观点认为，购买彩票是一种赠与行为，彩票是一个捐赠的凭证。
笔者认为，这种观点是错误的。
赠与最典型的特征是无偿，但是根据国家统计局中国经济景气监测中心的调查，购买彩票前43.3%的居民想的是中奖，渴望有超值回报，只有23.7%的居民认为是善举。
南京的一位外来打工者彩民说：
“我们活多活苦，收入却不高，但我每期都要买彩票，有钱人钱多献爱心，我们哪能呢？
我们本身还需要别人来帮助呢。
像我这样苦一辈子也挣不了几个钱，买买彩票说不定就能中大奖呢。
”这位彩民的话具有相当代表性。
大多数彩民的这种功利心理就涉及到购买彩票是否真是无偿行为；在渴望暴富的心态下，受高额奖项的利诱，彩民作出的无偿赠与是否是真实意思表示，赠与合同是否成立。
同样作为赠与合同，受让方无须承担任何义务，但针对中奖的彩民，彩票中心却具有给付巨额奖金的义务。
显然，上述问题是无法用赠与合同予以解释的。
从民法理论来看，彩票合同应当是一种新的合同种类，不是现行《合同法》中的任何一种有名合同，而是一种独立、新型的合同。
其法律性质，是一种射幸合同，就像是保险合同一样，当事人之间的金钱给付与概率是紧密联系在一起的。
只有从这个角度予以诠释，才能正确认识彩票合同的性质，保证这项事业健康有序地发展。
三、彩票市场存在的问题
由于新中国彩票起步较晚，因而在彩票发行和管理中尚还存在诸多问题，严重制约着这一事业的发展。
1、没有统一的彩票法律法规，彩票的合法性不充分。
彩票是利用人们希冀侥幸致富的心理，筹集社会闲散资金并用于社会公益事业的一种特殊金融凭证，是“微笑纳税”。
客观地讲，彩票是一种利弊兼容的载体，它既可以其公益性造福社会，但如缺乏必要规制，诱人的彩票“馅饼”也可能蜕变为危险的“陷阱”——毕竟，合法的博彩与非法的赌博只有一步之遥。
作为一种市场潜力难以估量的博弈游戏，彩票亟需刚性的游戏规则。
我国彩票发行17年，迄今尚未取得法律意义上的“身份证”。
不要说全国人大立的《彩票法》，连《彩票条例》之类的行政法规也没有。
特别是彩票具有博彩性，而我国现行刑法禁止一切形式的赌博。
同时，由于彩票的合法性不充分，司法机关和彩票管理部门对发行彩票过程中出现的各种不正当行为的性质无法进行法律认定，也难以进行有效惩处。
近年来发生在河南、海南、广东等地的“私彩”现象及形形色色的彩票官司，都与彩票立法的严重滞后有着相当的内在关联，并严重制约着我国彩票市场的健康发展。
2、发行主管机关不明确、不统一，组织机构不健全。
国务院最初授权中国人民银行是彩票管理的主管机关，现在由财政部负责。
从政策上看，似乎很明确，实际上，福利彩票的审批由“中募委”负责；体育彩票的审批由国家体育总局负责额度分配报人民银行备案，形成了多头审批、多头管理的局面，最后可能是谁都管又谁都不管的局面。
多头管理，势必造成职责不清、职责范围不明确，甚至会出现管理“空白”，某些单位或个人就会趁机钻空子，非法或变相发行彩票，影响了彩票市场的管理。
同时，在实践中相关组织机构不健全。
以福彩为例，各级募委会的主任和委员全部由中央或地方的部门领导兼职。
他们来自民政、福利、新闻、司法、劳动人事、工会、教育、体育、卫生和银行等各部门约几十个。
而真正执行彩票发行业务的机构却往往是一个办公室，有几名（一般不超过十人）工作人员。
这种行政设置容易造成在上级部门“人人都有权，人人都不管”的局面，而在下级执行部门又造成关口太多，每走一步都要到处审批，实际业务开展人手却不足的情况。
这种管理方式使得彩票发行工作表现为“阵发”式的和“群众运动”式的，因而无法规范化和经常化。
这样既不利于社会秩序的稳定和彩票本身的正常发展和管理，也不能发挥彩票为公益事业筹资的稳定功能。
3、福利彩票和体育彩票的双寡头垄断竞争。
中国福利彩票与体育彩票虽然叫法不同，但从游戏规则看，基本可以分成即开型彩票、数字型彩票、乐透型彩票和足球竞猜彩票。
除了足球彩票归体育彩票发行中心发行外，其余三类彩票由福彩和体彩两大寡头部门共同发行。
表面上看，两大彩票系列之间游戏规则不完全相同，形成间接竞争的关系；但实质上是同质竞争产品。
我国目前两大彩票发行机构分别隶属于民政和体育行政部门，彩票的发行工作直接受各级民政和体育部门的指导。
这种彩票市场部门自我监管，彩票发行机构则依附行政部门而生存的特点，不仅使我国彩票市场发展不断受到部门利益的干扰，而且为两大彩票发行机构的非良性竞争提供了进一步的激励。
福彩和体彩分开发行存在以下弊端：
一是各自建立独立的发行渠道，显然浪费了资源，增加了发行成本；二是不同的彩票之间形成不必要的竞争，也将增加发行成本、降低发行收益；三是，根据国外的经验，在一个地区发行两种不同的彩票，一般不会带来发行总额的增加。
4、部门利益之争，加剧了彩市混乱。
我国目前只有福利彩票和体育彩票两种，发行彩票所筹集的资金，主要用于福利和体育事业，其他社会公益部门未能分享，于是有关部门纷纷要求发行本部门的专项彩票。
2000年全国“两会”期间就有189位代表提出要求发行教育、环保、红十字等专项彩票的提案和建议。
而为了平衡公益部门间的利益分配，国家不得不用控制彩票发行额度，或要求将两个部门发行彩票
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