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行政相对人

行政相对人的价值基础

张子成

（延边大学法律系,吉林延边133002）

摘要:

行政相时人权利的价值可从四个层面加以分析。

法哲学基拙:

自由和秩序必须得到综合考虑,自由价值更为重要;宪政基础:

公民权利是政府权力的本原和归宿;行政法基础:

现代行政法理念实际上蕴含着相对人权利第一位的倾向;现实基础:

相对人权利与行政法治化、行政民主化、立宪主义的践行。

关键词:

行政相对人;权利;价值基础中图分类号:

D3F文献标识码:

A文章编号:

1005一oo78（20（抖）02一以9一05

一、行政相对人权利价值的法哲学基础人类一直都有摆脱束缚、获得自由的欲望,同时,社会的基本框架需要秩序来维护,法的这两种基本价值时时处于矛盾和冲突中,欲使达致和谐状态,解决问题的思路有三:

第一,任何一种价值都不能被绝对承认和无限维护。

强调一种价值的同时必须考虑其他价值。

一个人只有在不损害他人的自由时才是自由的。

秩序也如此。

一味地强调秩序,忽视对自由的保护,将导致霸权和专制。

秩序与自由的关系是辩证的:

秩序必须建立在自由的价值判断之上,而自由不得违背社会的基本秩序。

第二,法律作为自由与秩序的综合体,并不表明这两种价值是均等的。

法的价值有其时序性,存在侧重点。

秩序与自由何者为第一性?

经过两次大战后,国家主义逐渐遭到严厉批评,失去其原有市场。

自由主义面对“社会国家”、“福利国家”的现实,也着手修正某些观点,开始接受国家主义的一些合理因子。

但是正义、公平和个人权利等理念始终处于优先地位。

在坚持秩序与自由价值的“两点论”的同时,还要坚持自由价值的“重点论”。

第三,一定的社会经济条件影响着自由的实现程度,并不否认自由在任何社会、任何阶段作为人类根本价值判断的存在。

前者关系的是自由的可求,后者关系着自由的可欲。

二者不是一个概念。

把自由放在特定的历史文化环境中去考察,有助于对自由的理解,有助于从制度层面思考如何更好地维护自由。

然而,许多人因社会经济条件的不完备,而对自由作为第一性价值的怀疑,则是采用实证主义的进路理解问题。

奥地利社会学家路维格·贡普洛维奇甚至导出这样的错误结论:

法律“从一般意义上讲,乃是同自由和平等极为对立的,而且从法律的本质来讲,它也必定如此。

”①自由价值的第一性不能被抹煞,自由只能因为自由的

缘故才得以限制,这也正是反映了秩序的限制范围及其基本精神。

我国现阶段更要强调自由的价值。

第一,忽视自由价值的历史需要得到矫正。

对于自由价值的长期漠视导致人们思想上的惰性,为集体作贡献的观念主导着人们的思维方式,这一切要求必须在价值领域做一次彻底转变和更新。

第二,经济的市场化趋势要求作为主体的人有更广阔的自由空间和权利范围,也要求政府伴随这一过程而在众多领域退出。

第三,政治的民主化趋势①不仅体现了自由价值的可欲,而且表达了自由价值的可求。

第四,中西交流的频繁造就出文化的多元化趋势,私益与公益分离产生的利益主体多元化更是巩固、加剧了文化的多元化趋势,自由主义与个人主义的思想在我国得到重新审视,传统的价值取向这时惟有顺应时代的发展与民众的要求。

二、行政相对人权利价值的宪政基础卢梭从社会契约论出发,认定国家由人们相约组成,缔约者必须遵守契约,服从公意;同时认定人民的公意在国家中表现为最高权力,主权不外是公意的运用,因而主权属于人民,政府不过是按照公意指示而活动的代理人角色。

人民主权学说不仅为北美《独立宣言》和法国《人权宣言》等政治宣言所承认,而且为各国宪法所体现。

法国1791年《宪法》规定“一切权力来自国民”。

南非19%年正式宪法的序言明确指出,要在南非“建立一个基于民主价值、社会正义与基本人权的社会”,“在这个社会中,政府基于人民的意志,而且每个公民平等地受到法律的保护”;要“改善所有公民的生活质量与解放每个人的潜力”。

人民主权学说实质上回答了这样一个问题:

政府权力的本源和归宿是人民。

政府的统治来自于被统治者的同意;建立这一组织性力量的目的是为了维持社会的以及政治的自由,最终实现人民的利益。

这一学说与君主主权做了有力斗争,这也正是这一学说激动人心的地方。

但是卢梭的理论是有局限性的,极容易导致一种专制的民主制。

他认为“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归”,因而强调多数的意志不受限制,却同时承认“人民却往往会受欺骗”。

②卢梭的理论是以国家治理良好为假设,在治理不善的国家,人民的利益实际上很难得到保障。

他在权力归属的先期考虑是正确的,却欠缺对权力运作过程和权利保障过程的思考,最终使自己走向了自己的反面,甚至认为国家是一切权利的基础,因为“国家对它的成员而言,……成为他们全部财富的主人”。

③笔者试作这样一种强调:

与其说人民是政府权力的本源和归宿,不如说公民权利是政府权力的本源和归宿。

这种强调是有意义的,特别是在解读人民主权学说时,必须要明确这样的观点:

政府权力来源于公民权利的让渡和授予,最终目标是保障公民权利的最大行使。

如果政府权力不能保障公民权利,甚至于侵犯公民权利,这样的政府不仅违背了建立它的初衷,而且它已经不具备合法性基础。

现实中很多掌权者以“父母官”自居,颠倒了公民权利与政府权力的关系。

在这里,引人格林的权利理论作进一步澄清是很有必要的。

格林认为,公民权利不是根源于国家权力,而根源于人的个性和社会的道德性。

所以,一方面他坚持自由主义的传统,对国家权力抱有戒心,以“个人价值”为国家权力树立界标,严防对权利的侵犯;另一方面,他修正传统自由主义的“消极国家观”,鼓励国家积极行动,但“国家的有效举措

①中共十六大报告已经将政治文明列于物质文明、精神文明同等重要的位置。

②③〔法〕卢梭:

《社会契约论》,商务印书馆2）X（1年版,第39页;第31页。

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张子成:

行政相对人权利的价值基拙

··,…必须限于拆除各种障碍”,“政府的职能在于维护道德行为可以在其中得到表现的生活条件,而道德行为在于无私地履行自愿承担的职责。

”①三、行政相对人权利价值的行政法基础行政法的核心是行政权力与行政相对人权利的关系间题。

正是以这一关系为主线建构起来的逻辑体系及其价值导向才产生了行政法理念的分野。

“管理论”以行政权力为本位,视行政法为管理工具,过分关注行政管理秩序,无视行政相对人的权利。

这一理念违背了民主政治、人权保障的基本精神,因而在现代国家中已经逐步遭到淘汰。

“控权论”注重通过行政程序、司法审查的手段,限制行政权力的范围和防止滥用职权,来控制行政权力。

从表面上看,“控权论”很少研究行政相对人的权利,但并不表明它不注重相对人的权利。

事实上恰恰相反,它是因为对行政权力持有很大的不信任感,从而着重从制约行政权的角度去解决问题,最终达到保障相对人权利的目的。

英国学者艾兰在谈到司法审查时说:

“行政法首先关心的是个人利益的保护,应该避开过多的对公共利益的估计,任何事都取决于实践中`那些被侵害和被伤害’的意思所在。

如果缺少对个人权利的侵害,司法的介人看上去就是没有法律根据的。

”②“控权论”的实质正是以相对人的权利为本位。

“平衡论”综合“管理论”和“控权论”的观点,从保障行政管理有效实施和相对人合法权益的双重目标出发,提出行政机关与相对一方权利义务的总体平衡的思想,从而兼顾个人利益、公共利益和国家利益的统一。

但“平衡论”也承认它虽是“兼顾论”,却并非“折衷论”和“调和论”。

“由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾,总是居于`强者’地位;因此,正是考虑到这种`力量对比’,`平衡论’总是将监督行政权、保障公民权利,以及为相对方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地位。

”③综合以上观点,可以得出结论说:

现代行政法的各种理念,都有一个共同的价值倾向,即行政相对人的权利始终是第一位的,行政权任何时候都不能超越相对人的权利而存在。

这是现代行政法理念的生命和精华。

法治社会的基本精神就是要体现对人的关怀,违背人文精神的法律理念既没有理论的市场,也没有实践的市场,必将受到历史的鄙弃。

四、行政相对人权利价值的现实基础

（一）行政相对人权利与行政法治化如何制约行政权,传统的思维方式是“以权力制约权力”的模式。

这一模式发挥了积极的作用,但其局限性在于:

从时间维度上看,只有事前和事后的制约,没有事中的制约;从空间维度上看,只有监督行政法律关系的外部制约,缺乏行政法律关系的内部制约;从逻辑维度上看,只看到了有权机关对行政权的制约活动,而未看到这些有权机关的制约活动往往需要普通公民、组织的启动和推进。

郭道晖在《论法的时代精神》中提出了“以权利制约权力”的理论:

1.广泛分配权利—扩大权利的广度,以抗衡权力的强度;2.集体行使权利—把分散行使的公民权利,集中为人民的权利;3.优化权利结构—建立与健全同权力结构相平衡的权利体系;4.强化权利救

〔英〕欧内斯特·巴克:

《英国政治思想》,商务印书馆1987年版,第31页。

T

.R.S.llAna,助w,UbeyrtnadJustiee,P.2二抖.罗豪才:

《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第17一18页。

①②

③

行政法学研究2（X）4年第2期济—发挥抵抗权与监督权的作用;5.提高全民权利意识—释放权利的`动能’,以抗衡权力的`势能’;6.掌握制衡的度—以不妨碍合法权力正当行使为度。

①孙笑侠从行政法律制度的视角,归纳出七个方面的控制方式。

②其中提到的行政行为阶段的过程控制—过程性控制,行政行为方式的沟通控制—自治性控制,就反映出相对人权利在综合控制力量中的作用。

我国制约行政权的力量主要有:

权力机关;司法机关;执政党;媒体;社会组织和作为相对方的公民。

行政相对人的权利是实现行政法治化的一支重要力量。

而且,行政相对人权利在制约行政权方面有着特殊意义:

第一,相对人亲临行政行为的过程之中,处在行政行为的“第一现场”,对问题的把握有其客观性和准确性;第二,相对人直接面对行政权的侵犯,对于行政权的滥用有着直接的感受,因而对制约行政权的滥用有着强烈的渴望,这就形成了其它力量所无可比拟的“博弈”动力。

第三,相对人通过行使权利,可以发挥事中制约、内部制约的优势,加强与行政权“博弈”的深度;整个制约行政权的活动,制约主体与行政主体之间并非仅仅是多对一的关系,制约主体之间也需横向联系,相对人权利可以引发和推动有权机关的制约,从而加强“博弈”的广度。

第四,就相对人权利而言,它是衡量行政权是否滥用的标准,也是衡量其它力量在制约行政权方面成效大小的标准。

（二）行政相对人权利与行政民主化从对立的角度出发,需要制约行政权;而从统一的角度出发,则需要相对人参与行政活动。

传统的行政法只注意到了二者相互对立、斗争的一面,而忽视了二者也有合作、统一的一面。

方世荣在其《论行政相对人》一书中对行政相对人参与行政立法、参与行政合作以及参与对行政公务人员的管理等实践问题进行了广泛思考,并提出了若干建设性意见。

行政相对人参与行政活动,行政相对人的权利与行政权相融合,其意义在于:

直接民主弥合了代议制民主的“断裂带”。

传统的代议制理论是建立在间接民主的基础之上的,一旦代议机关组成以后,选民对代议制政府下的公共机构的控制力量实际上是微乎其微的,选民的意志并不能得到实现,选民和代议机关之间的关系断裂了。

特别是在行政机关由立法机关选举产生的政体中,行政机关不对选民直接负责,这就产生了两层“断裂带”。

在深人到行政机关的内部机构以及具体的行政人员,这种“断裂带”就远远不只两层。

拿司法机构及具体的司法人员来跟它比较,司法领域讲求“司法独立”,司法的具体机构及人员能够更大程度上独立地依法行事,而行政内部讲求“层级服从”,行政的具体机构及人员遵从更多的是上级长官的意志,特别是上一级长官的意志。

所以,行政几乎成了非民主化的领域。

而行政相对人对行政活动的参与,通过行使直接民主的方式,则可以在一定程度上弥合这种“断裂带”。

“20世纪so年代以来的发展表明:

看一个政府的民主化程度,不仅要看其代议制的发展状况,更要看其行政民主化的发展状况,更要看公民直接参与行政的程度。

”③代议制是现代文明的重要内容,但是在代议制的框架内,应该重视公民的参与,发挥行政相对人的权利的

①参见郭道晖:

《论法的时代精神》,湖南人民出版社1997年版,第295一299页。

②孙笑侠:

《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》,山东人民出版社1999年版,第39一41

③杜钢建:

《公民参与在重塑政府中的作用》,《公共行政》1999年第3期,第23页。

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张子成:

行政相对人权利的价值基础

作用。

行政相对人权利是行政民主化的核心力量。

（三）行政相对人权利与立宪主义的践行近代史的实践表明,每当一个集团或阶层取得了斗争的胜利,都会马上抛出一部根本大法,来确认统治权力的正当性,并从表面上承认公民或多或少的权利。

这种行为可以称之为立宪行为,但未必能符合立宪主义的原理。

因法国大革命而出现的近代立宪主义型的市民宪法在保障人权上有如下的特色:

1.可与立法权对抗的人权保障（人权的不可侵犯性）;2.内在的制约;3.以经济自由权保障为中心的人权保障;4.对若干受益权的保障;5.形式上平等的保障;6.参政权;7.抵抗权的保障。

①20世纪初以魏玛宪法为标志,近代立宪主义开始实现向现代立宪主义的转变。

现代立宪主义从“福利国家”的观念出发,多了一些国家干预的色彩,但是公民权利始终是其不变的核心。

行政相对人权利与宪法权利有着紧密联系,行政相对人权利的保障对于立宪主义中人权保障原则的实现起着至关重要的作用。

第一,从宪法与行政法的关系来看,宪法与行政法同属公法体系,宪法规定的是根本问题,行政法则是对宪法的实施。

宪法权利是行政相对人权利的根据,而行政相对人权利则是宪法权利的具体化。

没有行政相对人权利的落实,宪法权利在很大程度上成为空话。

在不对公私法进行明确区分的英美法系一些国家,甚至将宪法权利等同于行政相对人权利的意义,宪法权利可以直接作为司法审查的法律依据。

第二,现代政治发展的一个结果是议会至上让位于行政主导。

行政主体对国家事务、社会事务的管理范围日趋广泛,公民不光是“从摇篮到坟墓”受制于行政主体,甚至出生前和死亡后都离不开行政主体。

所以公民作为行政相对人有其时间上的经常性和空间上的广泛性。

那么行政相对人的权利问题也就随时随地关系着宪法权利的实现。

建设一座高楼大厦,没有稳固、牢靠的地基是可怕的。

践行立宪主义,建设宪政国家,是一项宏伟工程,而行政相对人的权利正是这座宪政大厦的基石。

论行政相对人法律地位的提升

石佑启（中南财经政法大学法学院,湖北武汉430074）

　　摘　要:

随着现代公共行政的发展,行政主体与行政相对人的关系发生了根本性的变化,行政相对人已不再是单纯的被管理者,其地位得以提升,突出表现为:

服务行政观念的逐步确立,柔性、富含民主精神的行政方式被广泛运用,非政府公共组织的大量产生等,为相对人法律地位的提升提供了现实基础;行政公开是行政相对人法律地位提升的必要前提;行政参与是行政相对人法律地位提升的有效途径;推行服务承诺制是行政相对人法律地位提升的有益探索。

　　关键词:

行政相对人;服务行政;行政公开;行政参与;承诺制　　中图分类号:

D035　　　文献标识码:

A　　　文章编号:

1008-70

现代行政越来越向服务行政迈进,行政的服务功能日益增强,行政主体的合法性和权威性与其提供服务的数量、质量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。

有学者指出:

“行政权也只有被运用于服务,才能被认为合法和正当,否则就属于权力滥用。

”[1]服务行政将公众置于公共行政的中心位置上,行政主体与行政相对人之间不是简单

的管理与被管理的关系,而是服务与合作的关系,二者在平等的基础上进行“正和博弈”,实现公益与私益的双赢,促进社会均衡、持续、健康发展。

一、行政相对人与行政主体平衡关系的逐步确立

　　行政法的发展过程就是行政机关与相对一方

DOI:

10.13806/j.cnki.issn1008-7095.2003.05.003

的权利义务从不平衡到平衡的过程[2]。

行政主体与相对人之间的平衡,首先体现在立法上要对双方的权利（力）、义务（职责）进行科学合理的配置,以为双方能展开博弈提供一个平台,在授予行政主体必要的职权的同时,应规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任;在规定相对人应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径,这已成为创制行政法规范的基本要求。

且随着现代公共行政的发展,行政主体与相对人之间平衡的实现越来越具备现实基础。

（一）“服务本位”观念的确立与行政方式的更新观念是行为的先导,任何行为在本质上都是人的观念指导下的产物。

在传统的行政观念的支配下,行政活动强调的是秩序与效率,坚持“权力中心主义”。

在行政法律关系中,行政主体始终处于主导者与管理者的地位之上,享有种种优益权,管理者往往以自我为中心,认为相对人作为被管理者是从属于管理者的,管理者可以强制被管理者服从其管理意志。

一般情况下,双方互不信任,在行为关系上的理念是强制与对抗,这势必导致行政的低效益和维持秩序的高成本。

我国有学者指出,国家观念,在传统认识中,强调的是国家权力的行使。

从另一方面言之,即相对一方的服从,似乎事关国家就没有协商的余地。

但到了现代,人们越来越认识到,国家管理的高效率不仅像通常所认为的那样来自于权力的作用,而且更重要的是来自公众的认同。

因为权力本身并不是目的,公众利益才是目的,不追求公众的认同,国家岂不是成了沙滩上的建筑物,面临随时倒塌的危险[3]。

现代公共行政越来越强调服务与效益,坚持“服务本位”,将公众置于公共行政的中心位置上,“公众第一”成为公共行政的核心原则。

在行政法律关系中,行政主体与行政相对人的地位真正趋于平等,在行为关系上的理念是服务与合作。

行政主体将改进服务质量,高效率地为相对人提供服务,作为其不懈的追求,将相对人需求的满足和公共利益的实现作为其实施行政行为的最高价值选择。

我国在传统的计划经济体制下,政府是计划的