行政相对人.docx

1、行政相对人行政相对人的价值基础张 子成(延 边 大 学法律 系 , 吉林 延 边 13300 2)摘 要 : 行 政相 时人权 利 的价 值可从 四 个层 面加 以分 析。 法 哲 学基 拙 : 自由和秩序 必 须 得 到综 合考虑 , 自由 价值更 为重要 ; 宪政基础 : 公 民权 利是政府权 力 的 本 原 和 归 宿 ; 行政 法基 础 : 现代 行政 法理念 实际上 蕴含着相对人权利 第 一位 的倾 向 ; 现 实基 础 : 相 对人权利 与行 政 法 治 化 、 行政 民 主化 、 立 宪主 义 的 践行 。 关键 词 : 行 政相对人 ; 权 利 ; 价值 基础 中图分类号 :

2、D3F 文献 标识码 : A 文章编号 : 100 5 一 oo 7 8( 20( 抖 )02 一 以 9 一 05一 、 行 政相 对人权 利价值 的法 哲学基 础 人类一 直都有摆脱束缚 、 获 得 自由的 欲望 , 同时 , 社 会 的基 本框架需要 秩序来维护 , 法 的 这两 种基本 价值时时处 于矛盾 和冲突中 , 欲使达致 和谐状态 , 解 决问题的思 路有 三 : 第一 , 任何一种 价值都不能被 绝对 承认和无 限 维护 。 强 调 一种 价值 的同时必 须考 虑其 他价值 。 一个 人只有 在不损害他人 的 自由时才是 自由 的。 秩 序也如 此 。 一 味地强 调 秩序

3、, 忽视对 自由的保护 , 将导致霸权和专制 。 秩序与 自由的关系是辩证的 : 秩序必 须建立 在 自由 的价值判断之上 , 而 自由不 得违 背社会的基本秩序 。 第二 , 法律作为 自由与秩序的综合体 , 并不 表 明这两种 价值是 均等的 。 法 的价值有其时 序性 , 存在侧重 点 。 秩序与 自由何者为第一性 ? 经过两次 大战后 , 国家主义逐 渐遭 到严厉批 评 , 失去其原有市场 。 自由主义 面对“ 社会 国家 ” 、 “ 福 利国家” 的现实 , 也 着手修正某些 观点 , 开 始接受 国家主义 的一 些合理因子 。 但是正义 、 公平和个人权利等理念 始终处 于优先 地

4、位 。 在坚 持秩序 与 自由价值 的“ 两点论 ” 的 同时 , 还要坚持 自由价值的“ 重点论 ” 。 第三 , 一定 的社会经济条件影 响着 自由的 实现 程 度 , 并 不 否认 自由在 任何社会 、 任何 阶 段作为人类根本价值判 断的存在 。 前者关系 的是 自由的可求 , 后 者关系着 自由 的可欲 。 二 者不 是一个概念 。 把 自由放在 特定 的历史 文化 环境中去考察 , 有助 于对 自由的理解 , 有助于 从制度层面思考如何更好地 维护 自由。 然 而 , 许多人因社会经济条件 的不 完备 , 而对 自由作 为第一性价值的怀疑 , 则是采用 实证主义 的进路理解 问题

5、。 奥地利社会学 家路维 格 贡普洛 维奇甚至导 出这样的错误结论 : 法律 “ 从一般意义 上讲 , 乃是 同自由和平等极 为对 立 的 , 而且 从法律的本 质来讲 , 它也 必定如此 。 ” 自由价 值的第一性不 能被 抹煞 , 自由只能因为 自由的缘故 才得 以 限制 , 这也 正是反 映 了秩序的限制范 围及其基本精神 。 我 国现 阶段 更要强 调 自由的价值 。 第 一 , 忽视 自由价值的历 史需 要得 到矫 正 。 对于 自 由价值的长期 漠视导致 人们思 想上 的惰性 , 为集体作贡献的观念 主导着人们的思维方式 , 这 一切要求必须 在价值领 域做一 次彻底转变 和更 新

6、 。 第二 , 经济 的 市场 化趋 势要 求作 为主 体 的人有更 广阔的 自由空 间和权 利范 围 , 也 要求政府伴随这一 过程而在众多领域退 出 。 第 三 , 政治 的民主化趋 势 不仅体现 了 自由价值 的可欲 , 而且 表达 了 自由价值的可 求。 第 四 , 中 西交流 的频 繁造就 出文化的多元化 趋势 , 私益与公益 分离产 生的利益 主体多元化更 是巩 固 、 加 剧 了文化 的多元 化趋势 , 自由主义与个人 主义的思 想在我 国得到重新 审视 , 传统 的价值取 向这时惟有 顺应 时代的发 展与 民众 的要求 。 二 、 行政相对 人权利价 值的 宪政基础 卢梭从 社

7、会契 约论出发 , 认定国家由人们相约组成 , 缔约者必须遵守 契约 , 服从公意 ; 同 时认 定人 民的公意 在国家中表现为最 高权力 , 主权 不外是公 意 的运 用 , 因而 主权 属于人 民 , 政府不 过是按 照公意指示而活 动 的代理 人角色 。 人 民主权 学说不 仅为北美独立宣 言和法 国人权 宣言等政治宣 言所承认 , 而且 为 各国宪法 所体现 。 法 国 17 91 年 宪 法规定 “ 一 切 权力来 自国 民 ” 。 南非 19% 年 正式 宪 法 的序言明确 指 出 , 要在 南 非 “ 建 立一 个 基 于 民主 价 值 、 社会 正义 与基本人权的社会 ” ,

8、“ 在这个 社会 中 , 政府基 于人 民的意志 , 而且 每个公 民平等 地受 到法律的保护 ” ; 要 “ 改善所 有公 民的生活质量 与解放 每个人 的潜力” 。 人 民主权学 说实质 上 回答 了这样一个 问题 : 政府 权 力 的本源 和 归宿是 人 民 。 政 府 的统 治来 自于被统治 者 的同意 ; 建立 这一组织性 力量 的 目的是为 了维持社会的 以及政 治 的 自由 , 最 终实现 人 民的利益 。 这 一学说与君主主权 做了有力 斗 争 , 这也 正 是这 一学 说激动人 心 的 地 方。 但是 卢梭 的理论是有 局 限性 的 , 极容 易导致一 种专制的民主制 。 他

9、认为 “ 公 意永远 是 公 正的 , 而且永远 以 公共利 益为依归” , 因而 强调 多数的意 志不 受 限制 , 却 同 时承认 “ 人 民却 往往会 受欺骗” 。 卢梭 的理论是 以 国家治理 良好 为假设 , 在 治理不 善 的 国家 , 人 民的利 益 实 际上很难得到保障 。 他在权 力归属 的先期考 虑 是正 确 的 , 却欠 缺对 权 力运 作过 程 和权利 保障过程 的思考 , 最终 使 自己 走 向了 自己 的反 面 , 甚至认为 国家是 一切权利 的基础 , 因为“ 国 家对 它的成员 而言 , 成为他们全部财富 的主人” 。 笔 者试作 这样一种 强调 : 与其说人

10、民是政府 权力 的本 源和归宿 , 不如说公 民权利是 政府 权力 的本源和 归宿 。 这 种强调是 有意 义的 , 特别 是在解读人 民主权 学说时 , 必 须要 明确 这样 的观点 : 政府权 力来源 于公 民权 利的让 渡和授予 , 最终 目标是保障公 民权利 的最大行使 。 如 果政府 权 力不 能保障公 民权利 , 甚 至 于侵犯 公 民权 利 , 这 样 的政府不 仅违 背了建立 它 的初 衷 , 而且 它 已经不 具备合法性基础 。 现实 中很多 掌权者 以 “ 父母官 ” 自居 , 颠倒 了公 民权 利与 政 府权力 的关系。 在这里 , 引人格林的权利理论作进一步澄 清是很有

11、 必要 的。 格林认为 , 公 民权利不是 根源 于国家权 力 , 而根 源于人 的个性和社 会 的道德性 。 所 以 , 一方 面他坚持 自由 主义的传统 , 对 国家权力抱 有戒心 , 以 “ 个人价值 ” 为 国家权力树 立界标 , 严防对权 利的侵犯 ; 另 一方 面 , 他修正传统 自由主 义 的“ 消极 国 家观 ” , 鼓励国家积极 行动 , 但 “ 国 家的有效举措 中共十六大报告 已 经将政治文明列于物质文 明 、 精神文明同等重 要 的位置 。 法卢梭 : 社会契约论 , 商务 印书馆 2)X( 1 年版 , 第 39 页 ; 第 31 页 。5 0张子成 :行政相 对人权

12、 利 的 价值基 拙 , 必须 限于拆除各种 障碍 ” , “ 政府的职 能在 于维 护道 德行为可 以 在 其中得 到表 现 的生 活 条件 , 而道 德行为在 于无私地履 行 自愿承担的职 责 。 ” 三 、 行 政相对人权 利价值 的行政 法基础 行政法 的核 心是行 政权力 与行政 相对人权利 的关系间题 。 正是 以 这一关系为 主线建构 起来的逻辑 体系及其价值导 向才产 生了行政 法 理念 的分野 。 “ 管理论 ” 以 行政 权力 为 本位 , 视行政法为管理工具 , 过 分关注行 政 管理秩 序 , 无视 行政相对人 的权利 。 这一 理念违 背了民 主政治 、 人权保障的基

13、本精神 , 因而在 现代国家中已 经逐 步遭到淘汰 。 “ 控 权论 ” 注重通 过行政程序 、 司法 审查 的手 段 , 限制行政 权力 的范 围 和防止 滥 用职 权 , 来控制行 政权力 。 从表面上 看 , “ 控权论 ” 很少研究行政相对人 的权 利 , 但并不表 明它不 注重 相 对人的权利 。 事实上恰恰相反 , 它是 因为对行政权力 持有很 大 的不信任感 , 从 而着重 从制 约行 政权 的角度 去解决 问题 , 最终达 到保障相 对人 权 利 的 目的 。 英 国学者艾 兰在 谈到 司法 审查 时说 : “ 行政法首先 关心 的是个人利益 的保护 , 应该避开过 多 的对

14、公共利益 的估计 , 任何 事都 取决 于实践 中 那些 被侵害和被 伤害 的 意思 所在 。 如 果缺 少 对个 人 权利的侵害 , 司法 的介人 看上 去就是 没有法 律根据 的。 ” “ 控权论 ” 的实质正 是 以 相对人 的权利为本位 。 “ 平 衡论 ” 综 合 “ 管理论 ” 和 “ 控 权论 ” 的观点 , 从保障行政管理有效实 施和相对人 合法权益 的双重 目标出发 , 提出行政机关与相对一方权利 义 务 的总体平 衡 的思 想 , 从 而兼顾个人利益 、 公共 利益 和国家利 益 的统 一 。 但“ 平 衡论 ” 也 承认 它虽是 “ 兼顾论 ” , 却并非 “ 折衷论 ”

15、 和 “ 调 和论 ” 。 “ 由于行 政机关 以国家强制力 和 强大的人力 、 物力 为后盾 , 总是 居于 强 者 地位 ; 因此 , 正是 考虑 到这种 力量对 比 , 平衡论 总是将监 督行政权 、 保障公 民权利 , 以 及 为相 对方 设置更 多 的权利 补救措施放在更 为突出的地位 。 ” 综合 以上 观点 , 可 以得 出结论说 : 现代行政法 的各种理念 , 都有 一个共 同的价 值倾向 , 即 行政 相对人 的权利始终 是第一位 的 , 行政权任何时候 都不 能 超越 相 对人 的权 利 而存在 。 这 是 现代行 政法理 念的 生命和 精华 。 法治社 会 的基本精 神就

16、 是 要体现 对人 的关怀 , 违 背人 文 精神的法律理念 既没有 理论的市场 , 也没有 实践 的市场 , 必将受 到历史 的鄙弃 。 四 、 行 政相对 人权 利价值的现 实基础 (一 )行 政相 对人权利与行政法治 化 如何制约 行政权 , 传统 的思 维方式 是“ 以 权力 制约权力 ” 的模式 。 这一 模式发 挥了积极 的作用 , 但其局限性在 于 : 从 时间维度上 看 , 只有事前和 事后 的制约 , 没 有 事中的 制约 ; 从空 间维度上 看 , 只有监督行政法律关系 的外部制 约 , 缺 乏行 政法律 关系 的内部制约 ; 从逻 辑维 度上看 , 只看到 了有 权机关对

17、行政权 的制约 活动 , 而 未看 到这些 有权机关的制约活动往往需 要 普通公 民 、 组 织 的启动和 推进 。 郭道 晖在论 法 的时代精神中提出了 “ 以权利 制约 权力” 的理论 : 1 . 广泛 分配 权利扩 大权利的广度 , 以抗衡权力 的强度 ; 2 . 集体行使权利 把 分散行 使的公民权利 , 集中为人 民的权利 ; 3 . 优化权利结构 建立 与健全 同权力结构相平衡 的权利体系 ; 4 . 强 化权 利救英 欧内斯特 巴 克 : 英国政治思 想 , 商务印书馆 1987 年版 , 第 31 页 。T. R . S . llA na , 助 w , U b e yrt n

18、a d Ju st ie e , P . 2二 抖 . 罗豪 才: 现代行政法的平衡理论 , 北京大学 出版社 1997 年版 , 第 17 一 18 页 。 行 政法 学研 究 2(X) 4 年 第 2期 济 发挥抵抗权与监 督权 的作用 ; 5 .提 高全 民权利意识 释放权 利的 动 能 , 以抗衡权 力 的 势能 ; 6 . 掌握 制衡的度 以 不妨碍合法权 力正 当行使为度 。 孙 笑侠从 行政法 律 制度 的视 角 , 归 纳出七个 方 面的控 制 方式 。 其中提到 的行 政行 为 阶段 的过 程控 制 过 程性控 制 , 行政行 为方式的沟通 控制 自治性控制 , 就反 映 出

19、相对 人权利在综 合控制力量 中的作 用 。我 国制约行政 权 的力 量主要 有 : 权力机关 ; 司法机 关 ; 执政 党 ; 媒体 ; 社会 组 织和 作为 相 对方 的公民 。 行政 相对人 的权利是 实现行 政法 治化的一 支重 要力量 。 而且 , 行政相对 人权 利在制约行 政权方 面有着特殊意义 : 第一 , 相 对人 亲 临行政 行 为的 过程 之 中 , 处在行政 行 为 的“ 第一 现场” , 对 问题的把握 有其客 观性和 准确性 ; 第二 , 相对 人直接面对行政权 的侵犯 , 对 于行 政权的滥用有 着直接的感受 , 因而对制约行政权的滥用有 着强烈 的渴望 , 这就

20、形 成 了其 它力 量所无 可 比拟 的“ 博弈 ” 动力 。 第三 , 相对 人通 过 行使权利 , 可 以发挥事 中制约 、 内部制 约 的优势 , 加强与行政 权“ 博弈 ” 的深度 ; 整个制约 行政权 的活动 , 制约主体与 行政主体之 间 并非仅 仅是 多对一 的关系 , 制约主体之 间也需横 向联 系 , 相对人权利可 以 引发和推动有权机 关的制 约 , 从而加强 “ 博弈” 的广度 。 第 四 , 就相 对人 权利 而 言 , 它 是衡量行 政权 是否 滥用 的 标准 , 也 是衡量其它力量 在制约行政权方 面成效大 小 的标准 。 (二 )行政相 对人权利与行政 民主化 从

21、对 立 的角度 出发 , 需 要制约行政权 ; 而从统一 的角度出发 , 则 需 要相对 人 参与行政活 动。 传统 的行政法 只注 意到 了二 者相互对立 、 斗 争的一 面 , 而 忽视 了二 者也 有合作 、 统一 的 一 面 。 方世荣在其论行政相 对人一 书 中对 行政 相对 人参与行政 立法 、 参与行政合作 以 及 参与对行政 公务人 员的管理 等实践 问题进行 了广泛 思考 , 并提 出 了若干 建设性 意见 。 行 政相对 人参与行 政活动 , 行政相 对人 的权利 与行 政权 相融 合 , 其意义在 于 : 直接 民主 弥合了代议制 民主 的“ 断裂带 ” 。 传统的代议

22、制理论是建立 在 间接 民主 的基础 之 上 的 , 一 旦 代议 机关组 成 以后 , 选 民对代议制政府下 的公共机构 的控制力量 实际上是 微乎其微 的 , 选 民 的意 志并不 能得到实现 , 选 民和代议机 关之 间的关 系 断裂 了 。 特别是 在行 政机关 由立 法机 关选举 产生 的政体中 , 行 政机关不对选 民直接负责 , 这就 产生 了两层 “ 断裂带 ” 。 在深 人到行 政机关的 内部机 构 以及具体的行 政人员 , 这种 “ 断裂 带” 就远 远不 只 两层 。 拿司法机 构及 具 体的 司法人员来 跟它 比较 , 司法领 域讲求 “ 司法独 立” , 司法 的具体

23、机 构及人员 能够更 大程度 上独立 地依法行 事 , 而行政内部讲求“ 层 级服从” , 行政的具体机构及 人员遵从 更多 的是 上级 长官的意志 , 特别是上一 级长官的意志 。 所 以 , 行 政几乎成 了非 民主化的领域 。 而行政相对 人对 行政活动 的参与 , 通过 行使直接 民 主的方式 , 则 可 以 在一 定程 度上 弥合这种 “ 断 裂带 ” 。 “ 20 世纪 so 年代以来的发展 表 明 : 看 一个政府的 民主化 程 度 , 不仅要看 其代议制的发 展 状 况 , 更 要看其行政 民主化的发展状况 , 更要 看公 民直接参与行政 的 程度 。 ” 代议制是 现代 文

24、明的重要 内容 , 但是 在代议制的框架内 , 应该重 视公 民 的参与 , 发挥行政相 对人的权 利的 参见郭道晖 : 论法的时代精神 , 湖南人 民出版社 199 7 年版 , 第 295 一 299 页 。 孙笑侠 : 法律对行政 的控制 现代行政法的法理解 释 , 山 东人 民 出版社 199 9 年版 , 第 39 一 41 杜钢建 : 公民参与在重塑政府 中的作用 , 公共行政199 9 年第 3 期 , 第 23 页 。5 2张子成 :行政相 对人权 利 的 价值基 础作用 。 行 政相对人权利是行政 民主化 的核 心力 量 。 (三 )行政相对人权利与立 宪 主义的践 行 近代

25、史 的实践表明 , 每当一个集团或 阶层取 得 了斗争的胜 利 , 都会马上抛 出一 部根 本大 法 , 来 确认 统治权 力 的正 当性 , 并从表 面上 承认公 民或 多或少的权利 。 这种 行为可 以称之 为 立宪行为 , 但未必 能符合立宪主义 的原 理 。 因法 国 大革 命而 出现 的近 代立 宪 主义 型 的市 民 宪法在 保障人权上 有如下 的特色 : 1 . 可 与立法权 对抗 的人权保 障 (人权的不可 侵犯性 ) ; 2 . 内 在 的制约 ; 3 . 以 经济 自由权保障为 中心 的人权保 障 ; 4 . 对若干受 益 权的保障 ; 5 . 形式上 平等 的保障 ; 6

26、 . 参政权 ; 7 . 抵抗 权 的保障 。 20 世纪 初 以 魏玛 宪法 为标 志 , 近代立 宪 主义 开 始实 现 向现代立宪 主义 的转变 。 现代立 宪主 义从 “ 福利 国家 ” 的 观念 出发 , 多 了一 些 国家干 预 的 色彩 , 但是公 民权利 始终是 其不变 的核心 。 行政相对人 权利 与宪法 权利有 着紧 密联 系 , 行政相 对人权利的保障对于 立 宪主 义 中人 权保障原 则的实现起着 至关重要 的作用 。 第一 , 从宪法 与行政 法 的关系来看 , 宪法 与行政 法 同属 公法 体系 , 宪法规定的是 根本 问题 , 行政法则是对 宪法 的实施 。 宪法

27、权利是行政相对 人 权利 的根据 , 而行 政相对 人权利则是 宪法权 利 的具体化 。 没有 行政相 对人权利 的落实 , 宪法 权利在很 大程度 上成为空话 。 在不对 公私法 进行 明确 区分的英美法 系一 些 国家 , 甚 至将宪 法权 利等同于行政相对人 权利 的意义 , 宪法权利可 以直接 作为 司法审查 的法 律依据 。 第二 , 现代政治发展 的一个结果 是议会至上 让位 于行政主导 。 行政主体对 国家事务 、 社 会事务 的 管理 范 围 日趋 广泛 , 公民不 光是 “ 从摇 篮到坟 墓” 受 制于行政主体 , 甚 至出生前 和死亡 后都离 不开行 政主体 。 所 以公

28、民作为行 政相 对人有 其时 间上 的经常性 和空 间上 的广 泛性 。 那么行 政相对 人的权利问题也就 随时 随地关系着宪法 权利 的实现 。 建设一座 高楼大厦 , 没有 稳 固、 牢靠的地基是可怕的。 践行立宪主义 , 建设宪 政 国家 , 是 一项 宏伟工 程 , 而行政相对 人的权 利 正是这 座宪政大厦 的基石 。论行政相对人法律地位的提升石佑启 (中南财经政法大学法学院 , 湖北 武汉 430074)摘要: 随着现代公共行政的发展 ,行政主体与行政相对人的关系发生了根本性的变化 ,行政 相对人已不再是单纯的被管理者 ,其地位得以提升 ,突出表现为: 服务行政观念的逐步确立 ,柔

29、性、 富含民主精神的行政方式被广泛运用 ,非政府公共组织的大量产生等 ,为相对人法律地位的提升 提供了现实基础;行政公开是行政相对人法律地位提升的必要前提;行政参与是行政相对人法律 地位提升的有效途径;推行服务承诺制是行政相对人法律地位提升的有益探索。 关键词: 行政相对人; 服务行政; 行政公开; 行政参与; 承诺制 中图分类号: D035文献标识码: A文章编号: 1008-70现代行政越来越向服务行政迈进 ,行政的服 务功能日益增强,行政主体的合法性和权威性与 其提供服务的数量、质量、效率和有效性存在着紧 密的正相关关系。 有学者指出:“行政权也只有被 运用于服务 ,才能被认为合法和正当

30、 ,否则就属于 权力滥用。”1 服务行政将公众置于公共行政的中 心位置上,行政主体与行政相对人之间不是简单的管理与被管理的关系 ,而是服务与合作的关系 , 二者在平等的基础上进行“正和博弈” ,实现公益 与私益的双赢 ,促进社会均衡、持续、健康发展。一、行政相对人与行政主体平衡 关系的逐步确立行政法的发展过程就是行政机关与相对一方DOI: 10. 13806 /j. cnki . issn1008 -7095. 2003. 05. 003的权利义务从不平衡到平衡的过程 2 。 行政主体 与相对人之间的平衡 ,首先体现在立法上要对双 方的权利 (力 )、义务 (职责)进行科学合理的配置 , 以为

31、双方能展开博弈提供一个平台,在授予行政 主体必要的职权的同时 ,应规定其行使职权的条 件、程序和应承担的责任;在规定相对人应当履行 的义务的同时 ,应当规定其相应的权利和保障权 利实现的途径 ,这已成为创制行政法规范的基本 要求。且随着现代公共行政的发展 ,行政主体与相 对人之间平衡的实现越来越具备现实基础。 (一 )“服务本位”观念的确立与行政方式的更 新 观念是行为的先导,任何行为在本质上都是 人的观念指导下的产物。 在传统的行政观念的支 配下,行政活动强调的是秩序与效率 ,坚持“权力 中心主义”。 在行政法律关系中 ,行政主体始终处 于主导者与管理者的地位之上,享有种种优益权 , 管理者

32、往往以自我为中心,认为相对人作为被管 理者是从属于管理者的 ,管理者可以强制被管理 者服从其管理意志。 一般情况下,双方互不信任 , 在行为关系上的理念是强制与对抗,这势必导致 行政的低效益和维持秩序的高成本。我国有学者 指出 ,国家观念,在传统认识中,强调的是国家权 力的行使。 从另一方面言之,即相对一方的服从 , 似乎事关国家就没有协商的余地。但到了现代 ,人 们越来越认识到,国家管理的高效率不仅像通常 所认为的那样来自于权力的作用 ,而且更重要的 是来自公众的认同。因为权力本身并不是目的 ,公 众利益才是目的,不追求公众的认同 ,国家岂不是 成了沙滩上的建筑物,面临随时倒塌的危险 3 。 现代公共行政越来越强调服务与效益 ,坚持 “服务本位” ,将公众置于公共行政的中心位置上 , “公众第一”成为公共行政的核心原则。 在行政法 律关系中,行政主体与行政相对人的地位真正趋 于平等 ,在行为关系上的理念是服务与合作。行政 主体将改进服务质量 ,高效率地为相对人提供服 务 ,作为其不懈的追求 ,将相对人需求的满足和公 共利益的实现作为其实施行政行为的最高价值选 择。 我国在传统的计划经济体制下 ,政府是计划 的