中美贸易战的法律思考与应对策略.docx

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中美贸易战的法律思考与应对策略

作者：

王祥修 刘芷彤

来源：

《知与行》2019年第03期

        [摘 要]2018年，为遏制中国崛起并迫使中国更大程度地开放政府管制领域，特朗普政府基于“232调查”和“301调查”结果，对中国;;; 发起贸易战。

美国对中国实施单方制裁措施的法律依据仅是根据其国内法进行的“232调查”和“301调查”报告。

虽然“232调查”和“301调查”行为本身并不具有违法性，但美方故意绕开WTO争端解决机制，不顾国内和国际社会强烈反对，执意对中国采取加征关税的贸易制裁措施，严重违反了WTO基本原则和相关规定，具有程序和实体的双重违法性。

在“232调查”中，美國以保护“国家安全”为借口，行“贸易保护”之实，其实质是披着“国家安全”外衣的“保障措施”。

此举违反了WTO的“非歧视原则”和“最惠国待遇原则”。

在“301调查”中，美国绕开WTO争端解决机制，单方面地对中国实施贸易制裁，违反了WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）规定的“一体化争议解决原则”，具有程序违法性。

在实体方面，美国的做法违反了WTO的“关税减让原则”和“最惠国待遇原则”，具有实体违法性。

面对美方频频的贸易挑衅和打压行为，中国应积极通过高层磋商、WTO贸易争端解决机制和“双反调查”等措施予以应对，以“打”促和，但也要克制使用反制措施，避免贸易战全面升级。

        [关键词]中美贸易战;“232调查”;“301调查”

        [中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2019）03-0076-06

        自特朗普竞选成功，当选美国总统以来，美国对华政策发生重大变化，中美贸易摩擦不断，两国经贸关系令人堪忧。

研究中美贸易战的发展历程及产生原因，并对其进行深入的法律思考与对策分析，这对于两国未来发展而言意义非凡。

        一、中美贸易战的历程回顾

        2018年2月17日，美国商务部公布对美进口钢、铝的国家安全调查（232调查）报告，认为两种金属产品的进口危害到美国国家安全，并于3月23日，对进口自中国的600亿美元的钢、铝产品加征高额关税。

同日，中国对美国根据“232调查”，对进口钢铝产品采取加征关税措施的做法表达强烈不满，作为回应，中国也对自美进口的部分商品加征关税，以平衡因美国加征关税行为而给中国造成的经济损失。

中美贸易战自此拉开序幕。

        4月3日，根据“301调查”结果，美国公布了加征关税的商品清单，拟对“1333个规模达500亿美元的中国商品额外征收25%的关税。

”美国这一措施违反了世界贸易组织规则，严重侵犯中国合法权益。

4月4日，经国务院批准，国务院关税税则委员会决定对进口于美国的106项商品，涉及对等的500亿美元的产品加征对等的25%关税。

5月3日-4日，美方派高级代表团来华磋商，提出让中国停止“中国制造2025”，“缩减贸易顺差2000亿美元”等无理条件。

8月2日，美国贸易代表声明：

“要将价值2000亿美元的农产品、水果、日用品等中国商品加征的关税税率由10%提高至25%。

”8月3日，面对美国极限施压和无理讹诈的做法，中方被迫采取反制措施。

中美贸易战持续升级。

        8月23日，美国对自中国进口的160亿美元商品正式加征25%关税。

同日，中国对于美国单方面加征高额关税的行为，正式向世界贸易组织提起诉讼。

9月18日，针对美国不顾国内国际反对，一意孤行，执意宣布将于9月24日起对价值2000亿美元的我国输美产品加征10%关税的做法，商务部新闻发言人发表谈话，发言人指出：

“为了维护全球自由贸易和我国自身正当权益，中国将不得不进行同步反制。

”目前，由于美国出尔反尔，多次背离双方磋商共识，对中国诸多无端指责、无理要求，变本加厉、执意采取各种关税升级措施，使得中美两国在贸易上的摩擦仍在继续。

        二、中美贸易战的产生原因

        特朗普政府对中国发动贸易战的原因应该从以下几个方面来考虑：

（一）中美贸易战的表象原因

        1.扭转贸易逆差。

特朗普政府发动贸易战的一个直接原因是要扭转贸易逆差，增加美国工人就业，促使更多资金回流，重振美国制造业。

但问题是，中美两国间贸易逆差被美国过度夸张，由于中美两国统计数据时的算法不同，以及美国统计数据算法的不合理，导致每年中美贸易逆差额都被美国高估20%[1]。

首先，在服务贸易领域，美国长期对中国保持着服务贸易的优势，但在计算货物贸易逆差时，经常重复计算贸易逆差，因而导致结果经常被高估。

其次，中国出口到美国的商品中有近一半的商品是中间商品，也就是说，中国出口到美国的最终商品中有近一半商品并不单单由我国生产制造，但却都被美国统计到了中国对美国出口的贸易额中，从而人为地增加了中美的贸易逆差。

如果不将中间商品计算在内，美国对中国贸易逆差将减半。

最后，美国对中国贸易逆差另一重要原因是由于美国对中国严格的高科技出口管制。

若美国放宽这一领域的管制，则美中贸易逆差将减少35%左右。

        2.保护知识产权和国家安全。

特朗普政府认为，对来自中国的进口商品加征高额关税既是为了保护本国的知识产权，也是为了维护本国的国家安全。

美国长期指责中国称：

“中国大规模窃取美国企业知识产权，并强迫希望进入中国市场的美方企业进行技术转让。

”美国官员认为，“如果美国继续坐视自己的核心技术和知识产权被国外窃取或强制转让，则于美不利。

”另外，美国认为自我国进口钢、铝等产品危害其国家安全。

基于此，美国进行了“232调查”和“301调查”，这两项调查分别针对“国家安全”和“知识产权”问题[2]。

“232调查”就是：

美国政府根据《1962年贸易扩展法》第232条之规定，以危害美国国家安全为由，向来自中国的钢、铝分别加征25%和10%关税。

而“301调查”就是美国政府根据《1974年贸易法》第301条之规定，对中国知识产权等问题征收惩罚性关税。

（二）中美贸易战的深层原因

        1.遏制中国崛起。

美国一直都把中国当成假想敌，视中国为战略上的竞争对手，处处对中国进行打压和控制，尤其是在高新技术领域。

从美国对中国加税的领域来看，主要包括航空航天、新能源汽车和生物技术等高科技产业，剑指“中国制造2025”中主要计划发展的领域。

尽管按照特朗普的说法，提高关税的目的在于扭转贸易逆差，增加就业，但从其加税的领域来看，根本就是“项庄舞剑意在沛公”，限制中国新兴产业发展，防止中国技术赶超，遏制中国崛起才是其根本的、真正的目的所在。

这说明中国的制造业发展趋势威胁到了美国，反映出美国对于中国科技和创新能力的深深忧虑，所以美国开始迫不及待地抑制中国制造业的发展。

        2.迫使中国更大程度地开放政府管制领域[3]。

改革开放以来，中国对外开放的领域逐步增多，开放之门越开越大，且仍处在不断开放之中，但美国对此仍不满足，想借由贸易战逼迫中国更大程度地开放，尤其想迫使中国政府开放货币金融领域让美国资本进入，以获取更多经济利益。

        此外，中国加快推动“一带一路”和“亚洲基础设施投资银行”建设，积极推进“人民币国际化”，以及积极在全球范围内提出备受推崇的“中国方案”“中国模式”等都增加了美国各界的焦虑感，使美国切实感受到来自中国的竞争压力。

于是，这位传统的“守城大国”开始针对中国这个“崛起大国”发动贸易战，并朝中国挥舞起知识产权大棒，这样做的目的是着眼于未来，确保美国在知识产权领域和高精尖领域的领先地位，以及他的霸主地位。

        三、中美贸易战的法律分析

        美国对中国发动贸易战的法律依据主要是：

美国《1962年贸易扩展法》第232条之规定以及美国《1974年贸易法》第301条。

依据“232条款”对进口自他国的商品是否危害到美国国家安全所进行的调查，俗称“232调查”;而依据“301条款”对其他国家不公平的贸易做法所进行的调查，俗称“301调查”。

（一）中美贸易战中的“232调查”及其合法性问题[4]

        “232调查”是指：

美国商务部依据1962年《贸易扩展法》第232条款，对特定产品是否威胁到美国国家安全所进行的调查。

2017年4月，应美国总统特朗普要求，美国商务部罕见地运用1962年《贸易扩展法》第232条款，对进口钢铝是否威胁到美国国家安全开始立案调查。

2018年2月，美商务部公布了进口钢铝产品的国家安全调查（“232调查”）报告结果，即：

进口的钢铝产品严重损害了美相关国内产业，对美国家安全造成严重威胁。

并建议美总统特朗普对进口钢铝产品实施限制措施。

基于此建议，美总统特朗普不顾国际社会反对，于2018年3月8日，执意签署行政命令，对进口的钢铝产品分别征收25%和10%的关税，且该征税措施于3月23日正式实施（“232措施”）。

        从表面上看，这个调查并未直接针对中国，但中国是全球最大的钢铁生产国，中国钢铝产能过剩问题要比其他各经济体的产能过剩问题严峻得多，因而，美加征关税行为剑指中国。

其实产能过剩问题，是全球性问题，需要世界各国共同协商解决，而不能将此问题完全归咎于某一国，让该国为全球性问题买单。

但美国却习惯性将此问题的责任归咎于中国，单方面对中国实施制裁，向中国施压，借此胁迫中国在美方关心的领域做出让步，好让其赚取更大利益。

这虽非美国第一次进行“232调查”，但是自《贸易扩张法》出台后，美国仅进行过26次调查，且极少对调查结果采取制裁措施，尤其在WTO成立之后，美方仅进行过2次调查，且均未对调查结果采取过任何限制措施。

而这次的“232调查”不仅是中国首次应对美国此种调查，也是自WTO成立以来，美国首次对此种调查结果采取制裁措施的一次调查。

        “232措施”是否违反WTO规定？

        美国《贸易扩张法》第232条旨在保护美国国家安全，但其实质是打着“国家安全保护”的幌子，行“贸易保护”之实。

事实上，美国“232措施”真正限制的进口仅占美国国内钢铝消费量的5%[5]左右，而且其中绝大部分是普通的中低端产品，这怎么会影响到美国的国家安全？

若这5%的进口钢铝真的严重威胁到“美国国家安全”，那“美国国家安全”也太脆弱了。

因而，美国“232措施”所保护的实质是“产业安全”而非是其所谓的“国家安全”。

        虽然，美国宣称对于钢铝等产品加征关税的措施是出于对“国家安全”的考虑，中国、欧盟和其他各国[6]均认为这实际上是以“国家安全”为借口的“伪装的保障措施”。

保障措施是指[7]：

“由于进口产品激增而对进口国国内生产同类或直接竞争产品的相关产业造成严重损害或严重损害威胁时，进口国可在非歧视原则的基础上对该进口产品实施限制。

”保障措施的主要方式有：

提高关税，进行关税配额以及数量限制等。

从美国依据“232调查”结果，而采取的加征关税的措施来看，“232措施”实际上就是“保障措施”，是美国对其本国钢铝产业采取的贸易保护措施，旨在消除钢铝进口的增加对其国内相关产业的损害。

        美国辩称，它的“232措施”所保护的是“美国国家安全”[8]，而非其他各国认为的“产业安全”，并主张其“232条款”中所保护的“国家安全”构成“WTO国家安全例外条款”中的“国家安全[9]”。

在WTO框架下， 即使“232措施”所保护的“安全”构成“WTO国家安全例外条款”中的“国家安全”，但其制裁措施也不符合“安全例外条款的适用情形”。

即使美国依据其国内法而进行的“232调查”不属于WTO争端解决机构管辖的范围，但其依据调查结果而采取的征收关税的制裁措施无疑要受到WTO的管辖。

        “232措施”实质是披着“国家安全”外衣的“保障措施”，保障措施的适用是有严格规定的。

它的实施需要满足以下几个条件[10]：

某产品进口激增;该进口激增对进口国国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁;进口激增与严重损害或严重损害威胁