茅塘镇新型城镇化面临的主要制约因素.docx

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茅塘镇新型城镇化面临的主要制约因素

茅塘镇新型城镇化面临的主要制约因素

涟源市茅塘镇人民政府镇长易忠儒

内容提要：

建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。

笔者联系所在乡镇实际，探析该镇城镇化的现状和制约因素，针对性地提出一些对策,希望能为推进新型城镇化建设提供有益的参考。

关键词：

新型城镇化建设现状制约因素对策茅塘镇

一、茅塘镇的基本情况

（一）茅塘镇概况

茅塘镇位于湖南省涟源市南部风景秀丽的国家级龙山森林公园脚下，总面积58.76平方公里，耕地1.9953万亩，人口3.6万。

辖25个行政村，1个居民委员会，289个村民小组。

2010年全镇工农业总产值6.8亿元，人均纯收入3450元。

全国文明村、湖南省新农村建设示范村——石门村人均纯收入8980元。

境内无资源优势、无区位优势，但镇党委政府着力推进三化进程、着力改善基础设施、着力增加农民收入，致使茅塘镇成为了南方丘陵山区农村建设的典范，省委省政府主要领导多次来茅塘镇考察调研，充分肯定了该镇农村工作所取得的成绩。

第一是建立了省级农村改革实验区——石门工业区，区内有大小民营企业20多家，其中大型民营企业五江集团，工业总值达5.8亿元，是全省乡镇民营经济发展的一面旗帜。

第二是农业产业化快速推进。

利用“公司+基地+农户+市场”的模式创建了省级肉牛产业龙头企业——五江集团天华实业有限公司，建立了温溪母牛繁殖、石门宏兴养殖、光阳草业、柿香金牛脱贫工程四大基地，成立了乡镇养牛协会，打造了著名的“湘中黑牛”品牌。

第三是小城镇建设飞跃挺进，城区建成面积达1.87平方公里，城区常住人口1.2万人。

第四是基础设施不断改善，交通网络基本建成。

杨白公路和茅枫公路交叉横贯全镇，全镇25个村实现了村村通水泥路，硬化里程达100多公里。

自来水厂、汽车站、农贸市场、垃圾填埋场等基础设施配套完善，有序运行，移动、电信、联通、有线电视网络覆盖各村各户。

（二）改革开放30年茅塘经济社会发展历程

自十一届三中全会以来，我国在几代领导集体的正确领导下，改革开放取得了令世人瞩目的成绩。

而不甘人后的茅塘也顺应时代潮流，一次次地大步迈进，一次次地激情跨越，使全镇的建设和发展不断推向前进。

1、敢为人先，勇立潮头，涌现“八千农军闯市场”。

80年代初，全国农村实行联产承包到户，茅塘人靠勤劳苦干，头一次解决了温饱问题，大批剩余劳动力赋闲在家。

商品经济、市场经济的大潮涌向茅塘，数以千计穷怕了的茅塘人背井离乡奔向全国各个城市的各个角落，靠以前编织竹制品、杀猪、宰牛做买卖的点滴经验，走街串巷做起了挑担生意，历经摆地摊、租门面、做批发、搞贸易、办公司的苦难岁月，赚到了建设社会主义新农村的“第一桶金”，同时也开阔了自己的视野，体验了城市的新生活方式。

创造了著名的“八千农军闯市场”现象，在当时的《湖南日报》头版头条刊发。

涌现出了全国人大代表、全国党代表三一集团总裁梁稳根、全国人大代表五江集团董事长肖自江和全国十佳青年、全国十佳优秀共产党员、十六大党代表吴奇修等一批时代风云人物，在全国引起了很大反响。

2、筑巢引凤，回报家乡，走出了闻名遐迩的“石门之路”。

进入90年代中后期，随着改革开放的不断深入，我国的城市化和工业化进程已取得很快的发展，党中央已开始考虑城乡统筹发展，政策逐步向农村倾斜。

这时，茅塘镇党委政府敏锐地观察到了这一潜在优势，果断地抛出了“筑巢引凤”战略。

出台最优惠政策，提供最优质的服务，引回了28位茅塘老板回乡创办工厂。

此举得到了省、地、市领导的高度重视和关注，将石门工业区确立为当时全省第一个农村改革实验区。

在短短几年的时间里，区内的民营企业得到了长足的发展，形成了以五江集团为龙头，石门包装厂、商海铝制品厂等为骨干，集科、工、贸、生产和销售、进出口为一体的企业集群，开发了保温瓶、搪瓷、纸箱等10多个系列产品，产品畅销到东南亚、非洲、欧美等国外市场。

工业总产值达5亿多元，年出口创汇1000多万美元，年上缴税收1000多万元，安置社会剩余劳动力5000多人，成为全镇经济发展的主要支柱，走出了一条闻名全国的“石门之路”。

3、工业带动，建管并重，小城镇建设快速推进。

茅塘小城镇建设起步较晚，但建设速度很快。

首先是“市场经营”的成功运作，提供了小城镇建设资金保障。

用活土地有偿出让政策，筹集城镇建设资金。

其次是做活城镇项目经营文章。

针对茅塘民营经济发达、民资丰厚这一优势，按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，把一大批项目推向市场，吸引民间投资，如镇机关办公大楼、农村客运站、垃圾填埋场、马溪市场、石门市场等一系列项目均由社会力量承办。

其次是做好城区净化、绿化、亮化工作，近年来，共投入资金500余万元进行城区“三化”，疏浚城区下水道，添置洒水车和垃圾车，按照城乡环境卫生整洁行动的要求，狠抓环境卫生整洁工作，使得城区环境面貌一新。

其次是“三高”战略的成功实施，推进了小城镇建设的飞速发展。

“高起点规划、高标准建设、高水平管理”是茅塘小城镇建设的核心理念。

二、茅塘镇小城镇建设主要内容和做法

自2003年开始，茅塘镇通过一系列实实在在的项目和建设工程，着力推进小城镇建设进程。

1、实施“园区战略”，发展地方经济。

石门工业园区内有大小私营企业20多家，总产值5.8亿元,年上缴税收1000多万元。

它的存在不仅增加了镇财政的收入，更主要的是解决了镇内无能力和条件外出经商办厂的富余劳动力的就业问题，同时能接纳其它乡镇及外地人员来厂务工。

所以园区建设是各项工作的重中之重，时刻列入党委政府重要议事日程。

2、改善基础设施，提高生活质量。

一是实施“三通”工程，即通水泥硬化路、通邮电通讯、通闭路电视。

在短短的三年时间里，拉通硬化了一条市级公路——茅枫公路，全部硬化了全镇所有行政村的通村公路，硬化里程达100多公里，成为娄底所有乡镇农村公路硬化率最高的乡镇。

二是实施“三改”工程，即改水、改厨、改厕，改水是安装达标的自来水，改厨就是让厨房与住房分开，同时改善排油排烟设施，改厕就是把简易的毛厕改为水冲式厕所。

三是实施“三修”工程，即修山塘河堤、修排污设施、修灌溉设施。

3、实施“规划先行”战略，有序推进建设。

首先是全镇的小城镇建设进行了整体规划，后又根据发展的需要进行了修编。

第二是请相关单位专家对示范村的新农村建设进行详细认真的规划，并经村民代表大会通过付诸实施。

第三是根据新出台的《城乡规划法》制订了《茅塘镇建设规划管理办法》，并通过镇人大会形成决议产生法律效力，严格规范各村的建设用地。

4、采取“典型引路”，建设新农村示范村。

石门工业区所在的石门村是湖南省新农村建设示范点。

近几年投入1000多万元，完成了村庄规划编制，硬化组级公路3.6公里，自来水免费安装到户，村级组织活动中心建成投入使用，石门学校扩建工程全部完工，改厨、改厕、改栏舍等工作积极推进。

同时，民主法制建设、思想道德建设等方面工作同步跟进，形成了群众自主积极参与，多方支持关心建设高潮。

5、关注民本民生，加快社会事业的发展。

发动社会力量捐资2000余万元，改扩建了一所中学和中心小学，大大改善了教育基础设施，全面推行了九年义务免费教育。

全面推行新型农村合作医疗制度，99%的农民加入了新型农村合作医疗，解决了“看病难、看病贵”的问题。

建立和逐步完善了城乡低保、五保户供养等社会保障制度，关心困难弱势群体。

新建了劳动力就业转移培训学校，培训转移劳动力10000余人次。

三、茅塘镇小城镇建设存在的主要问题

茅塘镇小城镇建设在取得成绩的同时，还面临着许多困难，存在着很多问题。

1、对小城镇建设的认识不深、重视不够、指导乏力。

在小城镇建设方面，我们的地方党政干部做得远远不够，没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城镇居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓；对小城镇规划、建设、管理的科学理论、相关知识和先进经验学习不够，“市场化经营城镇”的理念淡薄；小城镇建设思路不开阔，对小城镇的长远发展缺乏深层次思考；对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻农业产业化等方面的问题。

因而未能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位置，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性，在机制和体制上缺乏协调性，过分强调和依赖客观条件。

同时，对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，对已经出台行之有效的政策措施没有很好地加以落实。

　　2、小城镇规模小，难以发挥聚集效应和规模效益。

小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。

理论研究表明：

当一个小城镇人口在5万人以上，镇区人口在1—2万人时才能产生一定的聚集效应和规模效益。

茅塘镇城区常住人口虽然达到1.2万人，但务工人员占半数，对发挥聚集效应和规模效益还没有起到积极作用。

其次茅塘镇财力薄弱，一般财政预算收入还在500万元以下，纯粹是“吃饭财政”，政府根本就没有钱投在小城镇建设上。

　　3、小城镇建设质量、管理水平不高，社会化服务水平低。

主要表现在：

（1）小城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施。

基础设施和公共设施建设明显滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路、商贸区混杂，仅限于集市贸易，镇容镇貌改观不大。

（2）不重视城镇建设详细规划，不重视特色设计。

如街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤单而缺乏灵气，风格品味不高。

（3）开发建设方式落后。

主要以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。

（4）缺乏一支过得硬的小城镇“物业管理”队伍。

小城镇管理人员不足、待遇差、素质低、缺手段；小城镇综合治理能力弱，生态建设和环境保护工作滞后，“脏、乱、差”现象未得到根本治理。

（5）由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高。

　　4、科学合理的投资机制尚未形成。

资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。

从茅塘镇来看，还没有走出一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，乡镇政府投资仍然占较大比重，尤其在小城镇公共基础设施建设方面更是如此。

乡镇政府建设小城镇筹措资金主要采取“以地筹资”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。

“以地筹资”这种办法在当前土地宏观调控、以人为本的大环境下将越来越行不通。

“集资建镇”也是小城镇筹集资金的主要做法之一，问题是这种“集资建镇”实际上有不少是变相的乱收费、乱摊派，比如向落户小城镇的农户收取基础设施配套费，向建筑施工单位收取建筑配套费等。

企业主、老百姓，乃至地方干部对此颇有意见。

第三种办法是“借资建镇（包括施工单位垫资开发）”，这种办法可能一时能解决暂时的困难，但发生的债务在偿还和化解方面缺乏手段。

　　5、相关配套改革滞后。

主要表现在：

（1）城镇行政管理体制不适应。

小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却管不了”，协调解决比较困难。

另一方面，城镇政府自身存在着严重的政企不分、政事不分，导致行政效率不高。

（2）城乡分割的二元体制仍未打破。

比如对小城镇的财政投入、信贷支持、劳动就业、最低生活保障等方面不能享受与城市一样的待遇，缺少保障措施。

（3）农业税费减免配套政策和土地使用制度创新滞后，致使离开农业的农民“弃土”动力不足，工作在镇上、生活在农村的“两栖”现象较为普遍。

（4）国家实行严格的耕地保护政策，限制了小城镇的外延扩张,不少小城镇缺乏应对策略和措施。

　　四、茅塘镇小城镇建设的发展对策

　　1、高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。

规划是小城镇建设的龙头。

小城镇发展要以人为本、科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。

各乡镇的城镇体系规划，市里要全面综合考虑，不应受行政区域的限制。

小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前已编制的规划上。

在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。

通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。

市建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。

有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。

　　2、对小城镇要进行重新分类、准确定位。

在对小城镇进行重新分类、明确重点的基础上，依托乡镇特点，明确发展定位，分类定向发展。

茅塘镇位于龙山国家级森林公园脚下，有入园公路直通山顶，是游客必经之地。

因此，可以把整个茅塘镇划分成三块，一是以石门村为中心的工业园区，继续大力发展工业，走新型工业化道路；二是以大方、梳装村为中心的生态农业区，大力发展农业生产，走绿色、生态、观光农业的道路；三是以马溪村为中心的旅游商贸区，大力发展餐饮、住宿、娱乐、商贸流通等经济，可以在马溪新区、沙河村发展农家乐经济，构建工业带动、旅游拉动、商贸流通型的小城镇格局，使茅塘镇的特色风貌充分彰显出来。

　　3、改革城镇行政管理体制，适当扩大小城镇政府管理权限。

按照政企分开、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标要求，建立职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。

根据城镇发展的需要，赋予城镇尤其是市区周边的乡镇和重点中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面的部分必要管理权限，解决“看得见，管不着”的问题。

加强小城镇管理队伍建设，搞好对小城镇管理人员的培训与考核。

同时要加大以集中治理“脏、乱、差”为重点的小城镇创卫力度，使所有小城镇能在三、五年内通过省、市卫生镇、园林镇的考核验收。

按照分税制原则在市区周边乡镇和重点中心镇建立新型的财政分配关系，从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。

4、制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度。

这是当前小城镇发展最紧迫的问题。

土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，小城镇发展要尽量少占耕地。

对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证。

另一方面，要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法。

允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发。

与此同时，要建立起有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度，使他们“进得来，留得住”，无后顾之忧。

5、加大投资融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。

要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。

一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入等。

　　6、发展特色经济，培育支柱产业。

小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业,否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。

因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。

发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。

农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。

把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。

有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。

新型城镇化建设是我们今后一段时期面临的一项十分重要的任务，也是一项长期、系统而复杂的工程。

走新型城镇化建设道路，首先要搞好每个建制镇的小城镇建设，不能一蹴而就。

新型城镇化建设虽任务艰巨，也为广大基层干部大展鸿图提供了广阔的天地。

只要上下齐心，全社会积极参与，群策群力，建设新型城镇化的历史使命一定会完成，建设全面小康社会的宏伟目标一定会实现！