中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路.docx

中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路.docx

《中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路

中国现行土地管理体制

制度缺陷和改革思路

一、当前土地管理体制中存在的弊端

及其根源

土地管理体制涉及到两个方面的关

系：

第一是纵向关系，即土地管理机构的

垂直关系（上下级关系及其职能界定）；第

二是横向关系，即土地管理与相关职能部

门，如规划、房产等部门的关系。

现行的土

地管理体制在以上两个方面均存在着重

大制度缺陷。

基于讨论的主题，本文重点

关注纵向关系。

现行的国土资源管理体制从纵向来

看，共有五级部门组成：

中央政府设国土

资源部；省级政府设国土资源厅；地级政

府设市国土资源局；县、区级政府设县级

国土局；乡镇政府设乡镇国土管理所。

上下级国土管理部门之间主要是一

种业务和政策指导关系，某一级别行政区

国土部门的人事安排主要取决于地方政

府的意愿，上级国土部门只具有人事建议

权利和事后备案义务而不具有事前决定

权力。

这种人事制度安排决定了基层（地

级市及以下）国土部门主要在执行对应级

别地方政府的政策意图，由此导致了上级

国土部门对下级国土部门的政策监督权

力虚置、业务指导职能的弱化和国土政策

执行过程中的严重扭曲。

例如，县级国土

局常常对市级国土局的国土执法监督很

不以为然。

其根源正是市级国土局对县级

国土局的人事任免没有决定权。

!

""#年

初，中央政府决定在省级以下国土部门实

行垂直管理，其实质是从人事制度方面强

化上级国土部门对下级部门的管理职

权。

但这只是一个过度性的制度安排，它

仍然没有触及体制问题的根源。

如果省级

地方政府存在违反中央政府国土政策意

图的动机，中央政府如何进行监管？

比如，

如果省级政府提出通过大规模的城市化

来加速地方经济发展的政策，必然会导致

行政区内各级基层政府加快城市扩张、圈

占耕地、盲目开发，这显然违背中央政府

的耕地保护、土地集约利用的政策意图。

因此，单独靠省级以下国土部门垂直管理

将难以形成有效约束，不完全垂直管理亦

非治本之策。

国土管理体制存在上述问题的根源

是什么呢？

本文认为，其根源体现为两个

方面：

第一，地方政府混淆了两类所有制土

地的管理职能，造成国土政策的变形。

从

土地所有权的法律性质上看，我国国土资

源部门管理的土地只有两类：

一类是国有

土地，作为政府机构的国土部门承担两种

职能—

———所有者职能和管理者职能。

另一

类是集体所有土地，作为政府机构，国土

部门只能根据法律的授权和公共利益的

需要，在充分尊重所有者权利的前提下行

使法定的管理职能。

对这类土地进行管理

与国有土地管理的最大不同是，国土部门

不是土地所有者，政府管理这类土地只能

是一种政策性的管理，而不能把对国有土

地实施的“全权式”管理职能延伸至集体

土地管理领域；更不允许为了扩大国有土

地管理的范围而随意侵犯集体土地所有

权。

目前的突出问题是，许多地方的国土

管理部门通过随意延伸国有土地管理职

能到集体土地管理领域，或假借公共利益

之名行侵犯集体土地产权之实。

市、县两

级政府主要采用滥占集体土地的办法，如

借口城市建设的需要随意征用城乡过渡

地带的集体土地，搞商业性房地产开发。

乡镇级政府除了滥占集体土地以外，还大

量存在滥用国土管理职能的方式。

乡镇级

的土地管理机构常常对农村区域的集体

耕地采用野蛮的、单一性的行政强制性管

理，实际上是误读了国土管理法规、混淆

了国有土地与集体土地管理的产权界限，

既扭曲了国土管理法规的政策意图，也严

重损害了集体所有者的产权利益。

例如，

农村居民滥占宅基地、利用耕地烧制黏土

砖等行为，其实完全可以按照现行土地管

理法的有关规定，界定为破坏耕地罪等土

地违法、违规行为，按照法律授权由相应

机关给予相应的惩罚。

由于基层国土管理

部门执法人员素质低下，再加上基层土地

所多属非财政供给单位，在收入的激励

下，具体的国土执法过程中常常是“以罚

为主”、“以罚代管”。

第二，两个有瑕疵的委托代理机制、

两个信息不对称与纵向国土管理无效。

首

先看两个不完善的委托代理机制。

一是国

有土地的委托代理机制，即全民所有土地

由中央政府代表全民享有所有者权利，但

是在实际管理过程中却委托给了地方政

府代为行使所有者和管理者双重职权。

在

目前的国土管理体制下，随着土地使用权

交易市场化程度的提高，土地资产价值逐

渐显化并快速提高，土地资产经营不仅为

城市政府提供了巨额的建设资金，又为地

方政府官员利用现行土地法律的漏洞、利

用中央政府相对软弱的监管体制缺陷进

行寻租腐败提供了制度条件。

因此，可以

说，中央政府将国有土地全权委托给地方

政府管理和经营其实是为地方政府“借地

生财”提供了充分的“制度激励”。

在这种

制度结构下，由于中央政府手中没有直接

掌握土地资源，因而无法有效地调控土地

市场；中央政府与地方政府之间没有生成

一种土地收益分配的契约机制，同时又缺

乏对地方国土部门的人事控制权，因而中

央政府无法对地方国土部门完整执法形

成有效的监督和约束机制。

缺乏有效监督

机制的委托代理机制注定会导致中央政

府国土政策的变形。

这是第一个有瑕疵的

委托代理机制。

二是集体土地的委托代理

机制，中央政府以非所有者身份，基于公

共利益原则代替集体土地所有者将集体

土地管理权委托给地方政府代管，具体由

地方国土资源局实施管理权。

在目前的制

度条件下，这种委托代理机制同样只具有

充分的激励动因诱致地方政府强化对集

体土地的控制与管理，一些城市在土地收

购储中违法扩大收购储备土地的范围，滥

征集体土地纳入城市土地储备库的做法

其实就是这一激励机制的极端表现形

式。

同样地，由于缺乏必要的监督和约束

机制，这种委托代理机制实施的后果已经

远远地偏离了中央政府严格保护农民集

体土地权益和耕地资源的政策意图。

信息不对称导致中央政府难以对地

方政府的国土违规、违法行为进行及时的

事前监督和事后惩罚。

第一个信息不对称

存在于中央政府与地方政府之间。

地方政

府深知国土管理法律、法规和中央政府关

于国土管理政策的意图，而中央政府要么

无从知道地方政府是如何执行这些法律、

法规的，要么是获得这些信息的成本十分

高昂。

每年定期与不定期的国土执法大检

查是获得地方政府土地执法信息的具体

形式。

但是，经验表明，这种获得信息的方

式不仅代价高昂而且成效甚微。

中央政府

至今仍缺乏一种经常性的、能够高效率地

传递真实国土信息的组织体系，这是政府

间信息不对称得以长期保持的体制原

因。

第二个信息不对称是“地方政府与集

体土地所有者之间的信息不对称”。

县级

以上地方政府国土管理部门非常清楚国

家关于农民集体土地所有权保护、耕地保

护以及土地征用的相关法律、法规，农民

集体土地所有者并不完全清楚、甚至是根

本不清楚这些政策信息，地方政府及其职

能部门常常有意或无意地让农民保持这

种无知状态，地方政府可利用这种信息不

对称方便地侵害集体土地产权。

总之，带有瑕疵的委托代理机制为地

方政府侵犯集体土地产权创造了体制条

件，两个信息不对称则为中央政府对地方

政府国土执法的监督和集体土地所有者

的维权制造了事实上的障碍。

从根本上

讲，信息不对称的产生很大程度上导源于

我国国土管理立法的滞后和现行国土管

理体制存在的制度性缺陷。

二、完全垂直的土地管理体制改革：

短期应对措施

国土资源部门管理集体土地与管理

国有土地是两种不同性质的管理行为，前

者的土地所有权归农民集体或集体经济

组织，这正是产生不同于国有土地的委托

代理关系的前提。

集体土地所有权是一种

弱势所有权（相对于国有土地所有权），农

民集体土地所有者是一种弱势的土地所

有权主体。

在这种现实状态下，谁来代表

农民集体所有者利益，谁来帮助农民行使

所有者对于代理者—

———地方政府（国土部

门）监督的权力？

本文认为，如果集体土地所有权独

立、完整的法律地位得到确认以及信息不

对称有效消除，集体土地所有者自然成为

自己利益的最忠实的捍卫者，这种情况

下，地方政府对农民集体土地产权的侵犯

将得到有效遏止，国家土地法律的执行效

果将大大提高，中央政府的监督与管理成

本也将会大大降低。

但是，土地法律制度

的建设与集体土地所有权的保护将会是

一个长期而艰巨的任务，在这个过程中，

重新设计一种委托代理机制，寻找一个利

益相对独立的集体土地管理主体，利用科

学的监督体制和较为完善的信息传递机

制来实现中央政府对农民集体土地产权

的保护却是一种比较现实的抉择。

据以上分析认为，新型土地管理委托

代理机制及相应的管理体制应当采用以

下模式：

!

集体土地管理：

由中央政府根据有

关土地法律精神代替集体土地所有者将

集体土地委托给其利益独立于地方政府

的土地资源管理机构来管理。

这只是一个

服务性的、政策指导性的国土资源管理机

构，为集体土地征用、农用地转用和集体

土地产权交易提供法律服务，保证包括严

格保护耕地资源在内的国家土地政策意

图的实现；这是一个完全独立于地方政府

利益的垂直管理机构，它包括中央（国土

资源部）、省级政府（国土资源厅）、市、县

（区）四级垂直管理的国土管理体制。

这意

味着，中央政府和省级政府的国土资源管

理机构基本维持不变，市、县级政府的国

土部门要剥离出专门管理集体土地的机

构（完全消除土地资产经营职能），乡镇级

的国土管理机构取消，其原先职能按集体

土地和国有土地分类上挂。

"国有土地管理：

中央政府委托地方

政府管理的体制可以维持原状，为加强中

央政府对国有土地资源配置和房地产市

场的调控力度，除了必要的金融、税收、规

划等手段以外，还可以考虑采用国有土地

资产收益分成制。

掌握一定的土地资产收

益是中央政府保障土地政策意图得以顺

利实现的前提条件。

根据以上思路，未来的国土管理体制

有

!

个基本特征：

它首先是一种完全垂直

的管理体制；其次，它从原有的地级以下

国土管理体制中分离出了专门的农地管

理职能，从而为集体土地所有者找到了一

个利益监护人；再次，国有土地管理在中

央政府与地方政府之间形成了一种新型

的契约机制，加强了中央政府的监管职

能。

从规范与加强集体土地管理，防止地

方政府公权滥用和对集体土地产权侵害

的角度考虑，能否最大限度地独立于地方

政府利益是判断未来国土管理体制改革

成功与否的基本标志。

三、土地法律制度建设：

长期治本之

策

现行土地管理体制的改革只是应对

我国当前日趋严峻的国土管理形式的短

期措施。

从长期来看，对农民集体土地产

权利益和耕地资源的有效保护，对城市国

有土地的规范管理和有效配置最根本的

措施是加快国土管理的法律制度建设，以

形成一个保护集体土地产权、抵御地方政

府土地违法的制度屏障。

在土地法律制度

建设过程中，根据法律精神，按照精简效

能原则逐步改革与完善上述国土管理体

制框架。

"#土地法律建设的原则。

土地法律

创新的基本原则是：

必须确保集体土地所

有权的独立的、完全的法律地位。

要如保

护国有土地所有权那样来保护集体土地

所有权。

集体土地所有权的保护是解决一

切基于农民集体土地而产生的社会经济

问题的起点。

中央政府必须认识到，从法

律上保护集体土地所有权的完整性是治

理地方政府侵犯集体土地、遏止破坏耕地

行为的第一道制度屏障。

这一法律精神必

须贯穿于土地法律体系的每个层次之

中。

$#土地法律体系的

!

个层次。

完善的

土地法律体系应当包括以下几个层次：

第一层次：

宪法—

———作为国家根本大

法，明确规定集体土地所有权是一种独立

的、非公共利益需要不得剥夺的财产权

利。

这是作为部门法的土地法的立法依

据。

第二层次：

土地法—

———作为土地行政

管理、经济管理、土地规划与利用管理以

及相应管理机构设置的法律依据。

这是土

地规划法、土地管理法、房地产法等相关

土地法律、法规的立法依据。

土地法必须

明确我国国土管理的两类不同性质的土

地所有权，并赋予其各自独立的法律地

位。

特别明确集体土地所有权具有完整意

义上的法律地位，明确界定公共利益需要

征用、征收集体土地的法律适用条件，充

分体现国家对集体土地所有权保护的宪

法精神。

第三层次：

土地管理法和土地规划

法。

土地管理法规定土地管理的对象、管

理机构设置、管理职能、管理手段，法律惩

罚等事宜，其中应特别关注政府对集体土

地和国有土地进行管理时管理职能、管理

性质和管理手段的不同。

土地规划法规定

土地规划编制的程序、法律地位与效力、

组织实施、监督检查与违法惩罚的机构和

程序等。

土地规划法从根本上讲是一种保

证土地合理、有效利用的法律。

!

#土地法律制度建设应关注的几个

要点。

第一，以立法形式确认公共利益需

要征用集体土地的范畴，以遏止假借公共

利益之名侵犯集体土地所有权的企图。

第

二，修改现行土地管理法律、法规，明确集

体土地在符合国家土地利用规划的前提

下可以转为非农建设用地，也可以自由流

转以保障集体土地资源配置效率和土地

收益最大化。

换言之，非农建设用地市场

应当是一个包含国有土地产权交易和集

体土地产权交易的非垄断性市场。

现行土

地法律制度下，对集体土地产权交易、土

地利用和土地收益权利的严格限制等于

对集体土地所有权的侵蚀。

这既违背宪法

精神，也不利于土地资源的高效率利用。

第三，清理各种非规范的土地行政法规。

建立和完善土地法律体系的过程中，应当

严格限制地方政府关于土地立法的权限，

加大力度清理并逐步减少各级地方政府

部门出台的国土行政法规，凡是违背国土

管理法律和中央政府国土政策的地方性

法规、政令无论以何种名义出现，均予以

废除。

如果一个经济体系中主要靠行政性

规来维持国土资源的管理，正说明国土

法律体系建设的严重滞后和国土管理的

无效。

缺少土地法律制度的宣传。

政府有义

务加大国土法律宣传力度，以消除第二类

信息不对称。

通过法律制度建设和管理体

制改革，可以有效减弱中央政府与地方政

府在土地管理上的信息不对称。

而集体土

地所有者与国土管理部门之间的信息不

对称则需要通过各级政府利用公共媒介

进行义务宣传以逐步消除。

一些地区的地

方政府从来不敢、也不愿意将有关的国土

法规公布于众，正是这种信息不对称造成

了政府对集体土地的恶意侵犯而农民常

常不知道该怎样维护自己的权利，甚至不

知道已经遭受侵犯了。

这表明，法律制度

建设与管理体制的创新都是十分重要的，

法律的宣传和普及同样是不可忽视的。

单纯的课本内容，并不能满足学生的需要，通过补充，达到内容的完善

教育之通病是教用脑的人不用手，不教用手的人用脑，所以一无所能。

教育革命的对策是手脑联盟，结果是手与脑的力量都可以大到不可思议。

单纯的课本内容，并不能满足学生的需要，通过补充，达到内容的完善

教育之通病是教用脑的人不用手，不教用手的人用脑，所以一无所能。

教育革命的对策是手脑联盟，结果是手与脑的力量都可以大到不可思议。