中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路.docx

1、中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路一、当前土地管理体制中存在的弊端及其根源土地管理体制涉及到两个方面的关系：第一是纵向关系，即土地管理机构的垂直关系（上下级关系及其职能界定）；第二是横向关系，即土地管理与相关职能部门，如规划、房产等部门的关系。现行的土地管理体制在以上两个方面均存在着重大制度缺陷。基于讨论的主题，本文重点关注纵向关系。现行的国土资源管理体制从纵向来看，共有五级部门组成：中央政府设国土资源部；省级政府设国土资源厅；地级政府设市国土资源局；县、区级政府设县级国土局；乡镇政府设乡镇国土管理所。上下级国土管理部门之间主要是一种业务和政策指导关系

2、，某一级别行政区国土部门的人事安排主要取决于地方政府的意愿，上级国土部门只具有人事建议权利和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种人事制度安排决定了基层（地级市及以下）国土部门主要在执行对应级别地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的政策监督权力虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程中的严重扭曲。例如，县级国土局常常对市级国土局的国土执法监督很不以为然。其根源正是市级国土局对县级国土局的人事任免没有决定权。!#年初，中央政府决定在省级以下国土部门实行垂直管理，其实质是从人事制度方面强化上级国土部门对下级部门的管理职权。但这只是一个过度性的制度安排，它仍然没有触及体制问题的

3、根源。如果省级地方政府存在违反中央政府国土政策意图的动机，中央政府如何进行监管？比如，如果省级政府提出通过大规模的城市化来加速地方经济发展的政策，必然会导致行政区内各级基层政府加快城市扩张、圈占耕地、盲目开发，这显然违背中央政府的耕地保护、土地集约利用的政策意图。因此，单独靠省级以下国土部门垂直管理将难以形成有效约束，不完全垂直管理亦非治本之策。国土管理体制存在上述问题的根源是什么呢？本文认为，其根源体现为两个方面：第一，地方政府混淆了两类所有制土地的管理职能，造成国土政策的变形。从土地所有权的法律性质上看，我国国土资源部门管理的土地只有两类：一类是国有土地，作为政府机构的国土部门承担两种职能

4、所有者职能和管理者职能。另一类是集体所有土地，作为政府机构，国土部门只能根据法律的授权和公共利益的需要，在充分尊重所有者权利的前提下行使法定的管理职能。对这类土地进行管理与国有土地管理的最大不同是，国土部门不是土地所有者，政府管理这类土地只能是一种政策性的管理，而不能把对国有土地实施的“全权式”管理职能延伸至集体土地管理领域；更不允许为了扩大国有土地管理的范围而随意侵犯集体土地所有权。目前的突出问题是，许多地方的国土管理部门通过随意延伸国有土地管理职能到集体土地管理领域，或假借公共利益之名行侵犯集体土地产权之实。市、县两级政府主要采用滥占集体土地的办法，如借口城市建设的需要随意征用城乡过渡地带

5、的集体土地，搞商业性房地产开发。乡镇级政府除了滥占集体土地以外，还大量存在滥用国土管理职能的方式。乡镇级的土地管理机构常常对农村区域的集体耕地采用野蛮的、单一性的行政强制性管理，实际上是误读了国土管理法规、混淆了国有土地与集体土地管理的产权界限，既扭曲了国土管理法规的政策意图，也严重损害了集体所有者的产权利益。例如，农村居民滥占宅基地、利用耕地烧制黏土砖等行为，其实完全可以按照现行土地管理法的有关规定，界定为破坏耕地罪等土地违法、违规行为，按照法律授权由相应机关给予相应的惩罚。由于基层国土管理部门执法人员素质低下，再加上基层土地所多属非财政供给单位，在收入的激励下，具体的国土执法过程中常常是“

6、以罚 为主”、“以罚代管”。第二，两个有瑕疵的委托代理机制、两个信息不对称与纵向国土管理无效。首先看两个不完善的委托代理机制。一是国有土地的委托代理机制，即全民所有土地由中央政府代表全民享有所有者权利，但是在实际管理过程中却委托给了地方政府代为行使所有者和管理者双重职权。在目前的国土管理体制下，随着土地使用权交易市场化程度的提高，土地资产价值逐渐显化并快速提高，土地资产经营不仅为城市政府提供了巨额的建设资金，又为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞、利用中央政府相对软弱的监管体制缺陷进行寻租腐败提供了制度条件。因此，可以说，中央政府将国有土地全权委托给地方政府管理和经营其实是为地方政府“借地生财

7、”提供了充分的“制度激励”。在这种制度结构下，由于中央政府手中没有直接掌握土地资源，因而无法有效地调控土地市场；中央政府与地方政府之间没有生成一种土地收益分配的契约机制，同时又缺乏对地方国土部门的人事控制权，因而中央政府无法对地方国土部门完整执法形成有效的监督和约束机制。缺乏有效监督机制的委托代理机制注定会导致中央政府国土政策的变形。这是第一个有瑕疵的委托代理机制。二是集体土地的委托代理机制，中央政府以非所有者身份，基于公共利益原则代替集体土地所有者将集体土地管理权委托给地方政府代管，具体由地方国土资源局实施管理权。在目前的制度条件下，这种委托代理机制同样只具有充分的激励动因诱致地方政府强化对

8、集体土地的控制与管理，一些城市在土地收购储中违法扩大收购储备土地的范围，滥征集体土地纳入城市土地储备库的做法其实就是这一激励机制的极端表现形式。同样地，由于缺乏必要的监督和约束机制，这种委托代理机制实施的后果已经远远地偏离了中央政府严格保护农民集体土地权益和耕地资源的政策意图。信息不对称导致中央政府难以对地方政府的国土违规、违法行为进行及时的事前监督和事后惩罚。第一个信息不对称存在于中央政府与地方政府之间。地方政府深知国土管理法律、法规和中央政府关于国土管理政策的意图，而中央政府要么无从知道地方政府是如何执行这些法律、法规的，要么是获得这些信息的成本十分高昂。每年定期与不定期的国土执法大检查是

9、获得地方政府土地执法信息的具体形式。但是，经验表明，这种获得信息的方式不仅代价高昂而且成效甚微。中央政府至今仍缺乏一种经常性的、能够高效率地传递真实国土信息的组织体系，这是政府间信息不对称得以长期保持的体制原因。第二个信息不对称是“地方政府与集体土地所有者之间的信息不对称”。县级以上地方政府国土管理部门非常清楚国家关于农民集体土地所有权保护、耕地保护以及土地征用的相关法律、法规，农民集体土地所有者并不完全清楚、甚至是根本不清楚这些政策信息，地方政府及其职能部门常常有意或无意地让农民保持这种无知状态，地方政府可利用这种信息不对称方便地侵害集体土地产权。总之，带有瑕疵的委托代理机制为地方政府侵犯集

10、体土地产权创造了体制条件，两个信息不对称则为中央政府对地方政府国土执法的监督和集体土地所有者的维权制造了事实上的障碍。从根本上讲，信息不对称的产生很大程度上导源于我国国土管理立法的滞后和现行国土管理体制存在的制度性缺陷。二、完全垂直的土地管理体制改革：短期应对措施国土资源部门管理集体土地与管理国有土地是两种不同性质的管理行为，前者的土地所有权归农民集体或集体经济组织，这正是产生不同于国有土地的委托代理关系的前提。集体土地所有权是一种弱势所有权（相对于国有土地所有权），农民集体土地所有者是一种弱势的土地所有权主体。在这种现实状态下，谁来代表农民集体所有者利益，谁来帮助农民行使所有者对于代理者地方

11、政府（国土部门）监督的权力？本文认为，如果集体土地所有权独立、完整的法律地位得到确认以及信息不对称有效消除，集体土地所有者自然成为自己利益的最忠实的捍卫者，这种情况下，地方政府对农民集体土地产权的侵犯将得到有效遏止，国家土地法律的执行效果将大大提高，中央政府的监督与管理成本也将会大大降低。但是，土地法律制度的建设与集体土地所有权的保护将会是一个长期而艰巨的任务，在这个过程中，重新设计一种委托代理机制，寻找一个利益相对独立的集体土地管理主体，利用科学的监督体制和较为完善的信息传递机制来实现中央政府对农民集体土地产权的保护却是一种比较现实的抉择。据以上分析认为，新型土地管理委托代理机制及相应的管理

12、体制应当采用以下模式： !集体土地管理：由中央政府根据有关土地法律精神代替集体土地所有者将集体土地委托给其利益独立于地方政府的土地资源管理机构来管理。这只是一个服务性的、政策指导性的国土资源管理机构，为集体土地征用、农用地转用和集体土地产权交易提供法律服务，保证包括严格保护耕地资源在内的国家土地政策意图的实现；这是一个完全独立于地方政府利益的垂直管理机构，它包括中央（国土资源部）、省级政府（国土资源厅）、市、县（区）四级垂直管理的国土管理体制。这意味着，中央政府和省级政府的国土资源管理机构基本维持不变，市、县级政府的国土部门要剥离出专门管理集体土地的机构（完全消除土地资产经营职能），乡镇级的国

13、土管理机构取消，其原先职能按集体土地和国有土地分类上挂。 国有土地管理：中央政府委托地方政府管理的体制可以维持原状，为加强中央政府对国有土地资源配置和房地产市场的调控力度，除了必要的金融、税收、规划等手段以外，还可以考虑采用国有土地 资产收益分成制。掌握一定的土地资产收益是中央政府保障土地政策意图得以顺利实现的前提条件。根据以上思路，未来的国土管理体制有 !个基本特征：它首先是一种完全垂直的管理体制；其次，它从原有的地级以下国土管理体制中分离出了专门的农地管理职能，从而为集体土地所有者找到了一个利益监护人；再次，国有土地管理在中央政府与地方政府之间形成了一种新型的契约机制，加强了中央政府的监管

14、职能。从规范与加强集体土地管理，防止地方政府公权滥用和对集体土地产权侵害的角度考虑，能否最大限度地独立于地方政府利益是判断未来国土管理体制改革成功与否的基本标志。三、土地法律制度建设：长期治本之策现行土地管理体制的改革只是应对我国当前日趋严峻的国土管理形式的短期措施。从长期来看，对农民集体土地产权利益和耕地资源的有效保护，对城市国有土地的规范管理和有效配置最根本的措施是加快国土管理的法律制度建设，以形成一个保护集体土地产权、抵御地方政府土地违法的制度屏障。在土地法律制度建设过程中，根据法律精神，按照精简效能原则逐步改革与完善上述国土管理体制框架。 #土地法律建设的原则。土地法律创新的基本原则是

15、：必须确保集体土地所有权的独立的、完全的法律地位。要如保护国有土地所有权那样来保护集体土地所有权。集体土地所有权的保护是解决一切基于农民集体土地而产生的社会经济问题的起点。中央政府必须认识到，从法律上保护集体土地所有权的完整性是治理地方政府侵犯集体土地、遏止破坏耕地行为的第一道制度屏障。这一法律精神必须贯穿于土地法律体系的每个层次之中。 $#土地法律体系的 !个层次。完善的土地法律体系应当包括以下几个层次：第一层次：宪法作为国家根本大法，明确规定集体土地所有权是一种独立的、非公共利益需要不得剥夺的财产权利。这是作为部门法的土地法的立法依据。第二层次：土地法作为土地行政管理、经济管理、土地规划与

16、利用管理以及相应管理机构设置的法律依据。这是土地规划法、土地管理法、房地产法等相关土地法律、法规的立法依据。土地法必须明确我国国土管理的两类不同性质的土地所有权，并赋予其各自独立的法律地位。特别明确集体土地所有权具有完整意义上的法律地位，明确界定公共利益需要征用、征收集体土地的法律适用条件，充分体现国家对集体土地所有权保护的宪法精神。第三层次：土地管理法和土地规划法。土地管理法规定土地管理的对象、管理机构设置、管理职能、管理手段，法律惩罚等事宜，其中应特别关注政府对集体土地和国有土地进行管理时管理职能、管理性质和管理手段的不同。土地规划法规定土地规划编制的程序、法律地位与效力、组织实施、监督检

17、查与违法惩罚的机构和程序等。土地规划法从根本上讲是一种保证土地合理、有效利用的法律。 !#土地法律制度建设应关注的几个要点。第一，以立法形式确认公共利益需要征用集体土地的范畴，以遏止假借公共利益之名侵犯集体土地所有权的企图。第二，修改现行土地管理法律、法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的前提下可以转为非农建设用地，也可以自由流转以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。换言之，非农建设用地市场应当是一个包含国有土地产权交易和集体土地产权交易的非垄断性市场。现行土地法律制度下，对集体土地产权交易、土地利用和土地收益权利的严格限制等于对集体土地所有权的侵蚀。这既违背宪法精神，也不利于土地资

18、源的高效率利用。第三，清理各种非规范的土地行政法规。建立和完善土地法律体系的过程中，应当严格限制地方政府关于土地立法的权限，加大力度清理并逐步减少各级地方政府部门出台的国土行政法规，凡是违背国土管理法律和中央政府国土政策的地方性法规、政令无论以何种名义出现，均予以废除。如果一个经济体系中主要靠行政性规来维持国土资源的管理，正说明国土法律体系建设的严重滞后和国土管理的无效。 缺少土地法律制度的宣传。政府有义务加大国土法律宣传力度，以消除第二类信息不对称。通过法律制度建设和管理体制改革，可以有效减弱中央政府与地方政府在土地管理上的信息不对称。而集体土地所有者与国土管理部门之间的信息不对称则需要通过

19、各级政府利用公共媒介进行义务宣传以逐步消除。一些地区的地方政府从来不敢、也不愿意将有关的国土法规公布于众，正是这种信息不对称造成了政府对集体土地的恶意侵犯而农民常常不知道该怎样维护自己的权利，甚至不知道已经遭受侵犯了。这表明，法律制度建设与管理体制的创新都是十分重要的，法律的宣传和普及同样是不可忽视的。单纯的课本内容，并不能满足学生的需要，通过补充，达到内容的完善 教育之通病是教用脑的人不用手，不教用手的人用脑，所以一无所能。教育革命的对策是手脑联盟，结果是手与脑的力量都可以大到不可思议。单纯的课本内容，并不能满足学生的需要，通过补充，达到内容的完善 教育之通病是教用脑的人不用手，不教用手的人用脑，所以一无所能。教育革命的对策是手脑联盟，结果是手与脑的力量都可以大到不可思议。