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农民的土地财产权利性质内涵和实现问题
农民的土地财产权利：
性质、内涵和实现问题
——基于经济学和法学的分析视角
刘灿/韩文龙
2012-11-2115:
52:
24 来源：
《当代经济研究》（长春）2012年6期
【内容提要】土地财产权既是农民获得土地收益的保障，也是农民实现其他权利的基础。
解决农民的土地财产权利问题，不仅需要在农村集体土地所有制的基础上做实所有权主体，还需要用现代物权思想构建以“用益物权”为核心的土地财产权利体系，并建立相应的实施机制和治理机制来保证农民的土地财产权与所有权享有同等的法律地位，同时也接受政府的土地用途管制。
【关键词】土地财产权利/用益物权/完备财产权/非完备财产权/土地管制
当前，要构建与社会主义市场经济相适应的财产权制度，需要解决农村居民的土地财产权利问题。
土地作为一种稀缺的生产要素能否成为农民的“财产”，通过什么样的途径能使农民获得土地财产性收入，这些问题在学界引起较多讨论，各地方政府主导的新一轮改革也在探索这方面的经验。
本文从经济学和法学的分析视角研究农民的土地财产权利的性质和内涵，在此基础上探索农村土地财产权利体系的构建以及农民财产权利的实现路径。
一、文献综述
关于我国农村土地产权制度变迁及其进一步的方向，现有的研究可以归纳为四个理论视角。
1.土地承包经营权（使用权）“物权化”的理论视角
1978年我国实行家庭联产承包责任制后，这一制度创新释放出了较高的生产力。
随着新制度的潜力不断释放，土地单位产出和人均产出的增长开始趋缓。
这一现象突出的表现就是农村居民的分项收入中，经营性收入的比重开始逐年下降①。
在农业边际收益下降的趋势下要进一步增加农民的收入，除了改进农业生产技术、提高农产品价值回报和通过转移农村剩余劳动力实现非农就业外，陈甦（1996）[1]、张少鹏（1998）[2]、王小映（2000）[3]、黎元生（2007）[4]等学者还提出了将土地承包经营权通过“物权化”的形式以增加农民收入的观点。
目前，《物权法》已经明确界定了土地承包经营权的物权性质，不过《物权法》中的“土地使用权”主要是指城市的居民、法人和团体拥有的国有土地的使用权，而农村居民拥有的承包土地和宅基地的使用权却没有赋予其完整的“物权”权利内涵。
2.土地资本化的理论视角
土地的资本化是指将土地的收益转化为资本的过程。
金松青、Deininger（2004）[5]、蒋省三、刘守英（2004）[6]、刘守英（2008）[7]等对土地的资本化进行了诸多的论述，主张将农村土地使用权商品化或资本化。
按照现行土地管理法律，农村集体土地使用权的商品化和资本化受到了较多的约束。
如果要实现农村农用地和非农建设用地的资本化，必须进行一系列的土地制度创新。
土地的资本化可以提高土地要素配置的效率，不过土地资本化只是实现农地财产权收益的重要途径之一。
其实，土地收益资本化的核心是权利资本化，其实现还是要依赖于土地产权的归属问题的解决，即土地产权的“私人所有”还是“公有私用”。
3.土地产权变革路径依赖的理论视角
从1947年的《中国土地法大纲》开始，我国农村土地产权经历了私有化、准国有化（人民公社时期）和集体所有制等制度变迁。
对农村土地制度产权的研究方面，叶向阳、吕志强、任国权、王钢桥（1993）[8]、Carter、姚洋（2004）[9]、许经勇（2008）[10]、邓宏图、崔宝敏（2008）[11]等学者从土地产权变革路径依赖的视角重点关注了农村土地产权结构和产权改革的效率问题。
目前，在土地产权改革的方向上，对国有化、私有化和完善集体所有制的道路选择上分歧较大，但是，考虑到社会基本财产制度的刚性、改革的风险和公众的可接受性等因素的影响，完全的私有化是不可采取的，国有化的实现难度也很大。
4.土地的所有权结构的理论视角
财产的配置状况不仅会影响资源的利用效率，而且会影响居民的福利水平。
关于进一步的改革方向，韩俊（2004）[12]、于建嵘（2008）[13]、夏锋（2008）[14]、张晓山（2009）[15]等主张尊重和逐步实现农民的土地财产权，通过制度设计使得农民的土地财产权收益得到保障。
虽然他们一致认同把土地作为农民财产的观点，但是在实现农民的土地财产权利的制度方向选择和具体的制度细节方面却存在分歧。
他们争论的焦点主要集中在农村土地的所有权结构问题上，即农村土地实现国有化的“永佃权”制度；或是坚持集体所有制下的“公有私用”；或是实行所有权的多元化。
二、农村土地所有权：
从私有到公有变迁过程的制度分析
自1947年中共中央颁布《中国土地法大纲》以来，我国农村的土地所有权制度经历了多次变迁。
考虑到1947年、1953年、1958年和1978年是我国不同性质的农地制度变迁的转折点②，本文把农地所有权制度的变迁划分为四个阶段，并从制度变迁的动力、路径和经济绩效展开分析。
1.农地所有权私有时期（1947-1952年）
1947年中共中央颁布实施了《中国土地法大纲》，1950年中共中央又颁布了《土地改革法》，这两项法律（或制度）确立了农村土地国有和私有的混合制度，实现了农民（尤其是贫民）“耕者有其田”的革命目的。
在新中国成立初期实施农民私有的农村土地制度，在政治上是为了实现对广大农民的政治承诺以及取得他们对新政权的支持；在经济上是为了解放和发展农村生产力。
这一时期的农地制度变革主要是国家推动的。
土地的平均分配也是国家支持完成的。
由于这一时期农民的土地不是通过市场交换取得，而是国家权力介入分配的结果，这就为后来国家权利重新介入土地财产的分配提供了潜在的可能。
这一时期的农地制度变迁取得良好的经济绩效，依据相关的统计资料，1949-1953年农林牧渔业总产值分别到达了326亿元、384亿元、420亿元、461亿元、510亿元③，出现了连续增产的好局面。
2.农地所有权从私有向公有转变时期（1953-1958年）
农村土地私有后，农业生产率有所上升，但是，由于单个农民拥有的农业生产资料和农业技能较少，不能满足农业生产的需要，在此情况下，局部地区出现了农业生产互助组，这可以看作是一种诱致性制度变迁。
此时，中央和地方政府在观察到了互助组的成功实践后以正式制度的形式肯定了这一制度变迁。
1953年-1956年，在“自愿互利、典型示范、国家帮助”政策引导下，农民发展了农业合作初级社。
当时的初级合作社保留了土地私有和以土地入股，按土地股份和按劳分配，在产权性质上具有私有和公有混合所有制的特征。
由于初级社后很快在全国推行高级社，因此这一时期实际上是土地私有向公有转变的时期，只不过这一过程太短，并且在大部分地方都不是农民自愿的。
3.农地所有权公有制度确立和强化时期（1958-1978年）
通过在全国推行的高级社，农民私有的土地制度已经向集体所有的公有制度过渡了。
高级社取消土地入股，实行按劳分配。
1958年全国推行“政社合一”的人民公社制，从1959年开始，在人民公社制度下开始实行“三级所有，队为基础”，确定了农村土地以生产队为基本所有单位，进一步巩固了农村集体所有制。
至此，农村土地从农民私有到合作社公有再到人民公社公有，经过三个阶段的制度变迁后，农村土地所有权的公有体系即集体所有制形成。
在这种集体所有制下，土地的控制权实际上掌握在国家手中，所有权内含的占有、使用、收益、处分等权能受到了国家意志的极大限制。
所有权主体虚置（名义主体是三级所有的农村集体经济组织，实际主体是国家）和所有权权能的弱化是“政社合一”的人民公社集体所有制的实际状态。
这一时期的制度变迁的经济绩效，按照林毅夫的估算，1952-1978年，我国农业年均增长率仅为2.9％，处于较低的水平[16]。
4.农地集体所有制下的家庭联产承包责任制（1978年至今）
人民公社制度由于没有解决激励和“搭便车”问题，在人民公社后期，低下的农业生产率已经不能满足人们对生存的需要。
Demsetz（1967）在论述产权形成的原因时认为，产权的形成是组织中的人对新制度产生的预期收益和成本而调整自身行为的结果[17]，其实新制度的形成亦如此。
20世纪60年代初期，部分地区的农户就开始了新制度的探索，如广西龙胜县、甘肃临夏、河南和安徽的一些县市已经出现了借地和包干到户的现象。
随后，由于农业政策失败和“天灾人祸”的影响，为了应对财政危机和政治危机，国家逐渐放松了对农村经济的管制，允许农民、地方政府进行各种提高农业生产率的试验。
1978年以后，国家最终肯定了类似于安徽凤阳小岗村的包产到户模式，并以正式制度的形式（主要是家庭联产承包责任制）在全国推广。
这一阶段的制度变迁的经济绩效，按照林毅夫的估算，1978-1984年农业年均增长率为7.7％。
他用生产函数法和供给函数法进行了估计，家庭农作制度的改革在1978-1984年间对农业增长的贡献度分别为19.80％和17.82％。
由家庭联产承包责任制体现的现行农地集体所有权制度，其产权特征可以概括为一个两权分离的双层构架：
土地的归属权（集体所有权）和土地的实际利用权（集体共用和农民个体私用）。
在这种制度框架内，作为集体成员和生产力主体的农民并没有获得完整的土地财产权利。
三、土地财产权利的性质和内涵
一个有效率又体现公平和利益均衡的土地产权制度是农民土地财产权益得以实现的制度保证。
关于土地产权制度改革的方向，当前的讨论主要提出了三种不同的思路：
（1）在农村土地产权私有化的制度基础上构建土地财产权制度。
如陈志武认为通过土地的私有化可以提高土地资源的配置效率，同时可以保障农民的土地财产权收益[18]；蔡继明则主张在实现农村居民宅基地私有化等农地产权多元化的基础上实现农民土地的财产权利[19]。
（2）在农地国有化的制度基础上构建土地财产权制度。
如法学家刘俊认为，应该实行农地的国有化，以实现土地资源配置的效率和公平性[20]。
（3）完善农村土地集体所有的基础上构建农民的土地财产权制度。
如韩俊（2004）[21]、张晓山（2009）[22]等主张在完善现有农村土地集体所有的基础上，通过土地的流转、抵押、出租等形式实现农民的土地财产权。
以上讨论从不同的方面提出了建立土地财产权制度，但是并没有对土地财产权的内涵以及土地财产权利体系中不同的具体财产权利进行清晰的界定。
本文认为，可以在坚持农村土地集体所有制的前提下建立以“用益物权”为基础的农民土地财产权利制度，为此，我们需要重新认识并界定土地财产权的性质和权利内涵。
在论及财产权内涵的时候，需要厘清产权、物权和财产权的定义及关系。
波斯纳（1997）[21]、王利明（2007）[22]和梅夏英（2002）[23]等学者从法学的意义上都对此作了解释，如梅夏英认为，财产权是“主体在物上的权利或加于其他人的非人身性权利，前者包括主体在物上的所有权和其他排他性权利，后者则包括债权和其他含有财产内容的请求权”。
按照标准的财产权即产权定义，它被定义为所有权基础上的一系列权利束的组合，包括所有权、使用权、占有权、收益权等。
物权是大陆法系的法律用语，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。
财产权在大陆法系和英美法系的运用是不一样的，大陆法系注重财产权的“物的属性”，英美法系注重财产权的“人的权利属性”。
我国的财产权体系主要是参照大陆法系国家的立法原理建立的，在大陆法系中，财产权分为广义的财产权和狭义的财产权。
广义的财产权包括物权、债权、知识产权等。
狭义的财产权只包括物权。
一般说来，财产权必须具备普遍性、排他性和转让性等特征。
关于我国农地的财产权问题，首先需要从现实的占有关系界定土地作为农民的私人财产意味着什么。
考特和尤伦（1991）认为，“财产是一束权力。
这些权利描述一个人对其所有的资源可以做什么，不可以做什么的规定，在多大程度上他可以占有、使用、改变、馈赠、转让或阻止他人侵犯其财产的范围。
”[24]《物权法》颁布以前，关于农民的土地承包经营权有过债权和物权之争。
2007年颁布的《物权法》明确地把土地承包经营权界定为一种物权，虽然农民以集体组织形式占有使用的非农集体建设用地被排除在了《物权法》的物权界定之外，但这已经迈出了农民获得土地财产权的第一步。
从理论上讲，农民已经获得了作为一种私权受《物权法》保护的土地财产权利，但它还不是完备的。
这需要我们对理论上完备的财产权和现实中非完备的农地产权进行一个比较分析。
通过表1的对比分析我们可以发现，我国不完备的农地财产权主要表现在以下方面：
（1）所有权主体，即农民集体是非法律人格的权利主体。
虽然正式制度承认农村的土地归农民集体所有，但是农民集体只是一个“集合”概念，不是一个具有独立人格化的权利主体。
在现实中，乡村干部往往成为了农民集体的代理人，但是却不能真正代表农民行使土地所有者的权利。
尤其是在农地转为非农用地过程中产生的土地价格的谈判和土地增值性收益分配问题上，单个的农户处于弱势，其权利受到侵害的事件经常发生。
在完善农地的财产权制度过程中，应该把产权界定与乡村治理结合起来，在做实或硬化产权主体的同时，建立完善的乡村治理和产权治理结构。
（2）土地财产的处分权问题。
一般情况下，财产的所有者拥有对财产的处分权，这是所有权价值的重要体现。
在我国，虽然农民集体是农村土地的所有者，但是其并不拥有完备的土地处分权。
农业用地转为非农业用地必须获得国家的批准；农村耕地或建设用地要转变为城市建设用地，只能被国家“征收”和“征用”，转换为国有土地后才能进入土地市场流通。
农民集体所有的土地所有权存在被稀释和弱化的问题，处分权也是被“剥夺”的。
完善农民的土地财产权制度就需要考虑给予农民集体一定的土地处分权。
如果遵循渐进改革的路线，那么，就必须给予农民集体对建设用地的处分权。
（3）一些特殊权利规定。
财产的出租、流转和抵押等权利的实现，可以提高资源的配置和利用效率。
在我国现有的农地财产权制度下，农地只有一些特殊规定的抵押权，主要是非家庭承包方式取得的农地可以抵押。
虽然农民的土地承包经营权可以流转或出租，但是农民的建设用地使用权未经审批是不可以在土地市场上流转的。
这些正式制度约束，不仅弱化了农民的土地财产权利，而且也影响了土地财产的配置和利用效率。
一些省、市、县，如安徽、江苏等已经开始尝试对农村的集体建设用地实行抵押和流转，而全国性的制度变迁却没有实现，这需要地方政府和中央政府的决策者对土地制度实践经验进行总结和进一步的探索。
（4）农地的用途管制问题。
在我国人多地少的自然禀赋下，农业用地应该受到一定的用途管制以便保障国家的粮食安全。
一些国家土地私有制度下土地用途管制的经验值得关注和借鉴，如土地发展权的政府征用与市场交易，这些做法既满足了工业化、城市化发展中的土地需要，又保证了产权所有人土地发展权的利益。
农村土地制度的调整实质是对以土地为基础的利益或土地收益在权利主体间的再分配。
参与土地（增值）收益分配的权利主体主要有农民、农民集体、国家和土地开发企业等其他权利主体。
在现实中，由于资本的强势地位、政府行政权的垄断地位，农民集体和农民个体往往在多方参与的“土地交易”中处于弱势。
农民集体和农民在土地要素入市的谈判过程中讨价还价的能力较弱，在分配土地增值收益中往往被“边缘化”。
农民的土地财产权利的再确认就是土地的生产性收益和增值收益在各个权利主体之间进行利益调整的过程。
新中国成立以来，历次农地制度的变迁中农民的土地财产权利的内涵都处于变动中。
在1978年实施家庭联产责任制后，农民土地的生产性收益获得了部分保证。
目前，随着城市化和农业规模经营的推进，在现行的土地制度下农民无法获得土地增值收益，主要是指农民无法完全获得改变土地所有权性质和土地用途后的土地增值收益。
现阶段，要充分实现农民的土地财产权利应该“还权赋能”，把处于“公共领域”的权利具体化，明确各个权利主体，保证农民或农民集体拥有土地的转让权、收益权和处分权等权利。
要实现农民的土地财产权利制度，需要建立以现代物权为核心的土地财产权利体系。
这里需要回顾一下物权法立法思想和实践的变化。
物权制度产生后，逐渐形成了两个分支，即以“个人主义”为立法思想的罗马法的物权法体系，以“团体主义”为立法思想的日耳曼法的物权法体系。
前者注重物的“所有”，后者强调物的“利用”。
随着经济社会的发展，无论是大陆法系的民法，还是英美法系的财产法中都转向“以物的利用”为核心的立法思想和实践。
“所有”已经被“使用”所取代，其结果就是用益物权在现代物权法体系中居于核心地位。
现代物权制度越来越注重“对物的使用”，现代物权体系的内容也在不断扩大。
现代物权主要是指权利人对标的物享有的直接支配权和排他性权利，包括所有权、用益物权和担保权。
所有权人拥有对标的物占有、使用、收益和处分的权利，而用益物权人拥有对标的物占有、使用和收益的权利。
在一定的限制内，用益物权人对所有权人具有一定的排他性。
从注重“物的使用”的现代物权法立法理念来说，用“用益物权”制度解决我国农村土地问题是比较合适的。
因为，用益物权具有排他性和独立性，在农村土地集体所有制和农民承包经营（即农民拥有土地的使用权）的体制下，利用“用益物权”制度可以解决农民不具有“私有化”的所有权状况下，排除所有权人的干扰，独立行使“使用权”等权利。
物权立法一般采用法定主义原则，因此，赋予农民真正意义上的用益物权，仍然需要法律的明确界定，尤其是具体权利内涵的界定。
实现农民对土地的“用益物权”的难点：
一是具体权利的界定，二是如何设计相关的治理机制排除或者是对抗所有权人及第三方（尤其是地方政府）对用益物权人的干扰和侵犯。
四、农村土地财产权制度的实现路径
要实现农民的土地财产权，不仅需要用现代物权思想为指导构建土地财产权利体系，而且需要建立相应的实施机制和治理机制来保证农民的土地财产权与所有权享有同等的法律地位，受法律保护，有完备权能，同时也接受政府土地管制的长效机制。
具体来说可以按照以下的路径来实现。
1.土地确权颁证，界定财产边界。
界定财产或产权的边界是实现权利人各项利益的基础。
只有清晰界定财产边界，才能为权利人提供投资和保护产权的激励。
我国农村土地制度几经变革，1978年至今实行家庭联产承包责任制，其间于1984年、1993年承包期调整了两次，加之农民外出务工、异地迁移或主动放弃身份等原因，现有的承包地产权归属留下了许多问题；经过乡村企业的沉浮、土地农转非被征用、宅基地批少占多和使用权违规流转（如“小产权房”）等，农村集体建设用地产权边界也十分不清晰。
土地产权边界不清晰，是导致在土地的流转以及改变土地用途后产生的增值性收益在分配时产生矛盾的根源。
为了从根本上解决农村土地流转和“入市”中产生的问题，需要重新界定农民的土地财产的边界，并颁发“确权”证书。
2011年国家已经把农村土地的确权登记发证列为夯实农业农村发展基础的重要工作，要求覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。
成都市在这方面已经先行一步。
成都市作为我国城乡统筹一体化改革试验中的试点城市，从2007年启动了农村土地的确权颁证工作，于2010年底完成了全部255个乡镇（街办）、2622个村（社区）、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记发证，累计颁发《集体土地所有证》3.5万本，《农村土地承包经营权证》176.5万本，《集体土地使用证》167.2万本。
通过确权颁证，将农村集体所有制下“模糊的产权”明晰化，这样做既可以为农民提供土地财产权利的法律凭证，又可以为农民实现其土地财产权利（如流转权、抵押权、收益权等）奠定制度基础。
2.改变农户与国家之间关系，限制公权对农民土地财产权的侵害。
新中国成立前后，通过没收地主阶级等的土地，政府将土地分配给无地的农民。
这种直接分配土地的方式，在当时有效地解决了农村经济主体的基本生产资料问题，但产权的国家分配方式使农民手中的权利变得不稳定，后来的合作化、人民公社的土地公有也证明了这一点。
始于1978年的家庭联产承包责任制虽然将土地的承包经营权给予了农民，但是土地的所有权归集体所有，由于农村集体经济组织的模糊性和集体所有权的弱排他性，在这种产权制度中国家意志仍然得到强化，政府公权（行政权力）与集体经济组织及农户手中的“私权”相比仍然处于强势。
要保证农民的土地财产权，就必须重新界定国家和农民在土地产权上的关系，实现在产权上国家意志和政治职能的退出，并界定政府与公民、公权与私权的关系。
在社会主义市场经济中，公权和私权应该受到同样的尊重；但就公权的职能而言，公权的作用在于调节社会经济活动、维护市场秩序而不是参与市场交易，也不是压制私权。
公权由于它特有的广泛性和强制性，容易造成对私权的侵害，城市房屋拆迁和农地征用中民事主体（产权主体）与政府的矛盾冲突由此而生。
要界定所有权主体与国家（政府）之间的关系，还需要设置公权力侵犯农民的土地私权后的救助和补偿机制。
3.保障农民对土地处分权的实现。
一方面需要国家在法律方面予以界定，另一方面需要建设农村土地要素市场，用价格机制来实现土地要素的优化配置。
实现土地要素的优化配置，可以建立土地要素流转市场或者产权市场。
以成都经验为借鉴，成都市在土地产权试点改革中建立了相应的农村土地产权交易市场，允许耕地的承包经营权、集体建设用地使用权和农民的房屋等进入产权市场流转或交易。
通过农村土地产权市场的建立，一方面可以提高土地要素资源的合理配置，尤其是能够把闲置的土地资源“置换”出来，发挥其应有的作用；另一方面可以使得农民获得土地资源的排他性收益权和转让权。
4.破除城乡二元体制，让农民和农地活起来。
通过户籍制度的改革允许城乡人口自由流动和择业，通过农地产权制度的改革允许农民在退出和改变职业身份时仍然能够保持原有的土地财产权（包括耕地和宅基地使用权等）。
随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民开始进城工作。
如何使得他们由农民变为市民，不仅需要改革现有的城乡分割的户籍制度，而且需要处理好农民现有的土地财产问题。
农民进城后，由农民变为市民时，他有没有权利自由处置他的土地财产权，即他可以以自由的意志为前提转让、流转和出租其土地财产权，或者是保留其土地财产权，这需要看国家是不是愿意把土地财产权真正界定给农民。
目前，成都市在这方面做出了一些探索。
2010年年底，在基本完成农村土地的确权颁证后，成都市政府宣布“彻底破除城乡居民身份差异，城乡统一户籍，实现居民自由迁徙”；农民进城不再以牺牲“宅基地、承包地”的权利为代价。
5.实现乡村民主和村民自治，所有权主体与行政主体（社区管理）分离，形成人格化的产权主体和产权治理机制，解决委托代理问题。
在目前的农村土地集体所有制的情况下，土地的所有权是由村委会等行政组织代行的。
由于村委会没有独立的法律人格，在现实中存在着所有权弱化以及所有权被侵蚀的问题。
要解决这一问题，实现所有权主体和行政主体的分离，需要农村基层重新建立所有权主体，即建立人格化的产权主体，同时建立相应的产权治理机制，如公司制的委托—代理制或股份合作制的劳动管理型契约。
成都市温江区在推进“两股一改”的产权改革中，在农村集体建设用地和农村集体资产的确权、股份量化给个人的基础上成立了股份经济合作社。
在股份经济合作社设立股东会、董事会和监事会，专司所有权及其监督职能，社区管理委员会是基层行政组织，专司社会管理职能。
这是农村集体资产所有权独立和人格化的初步尝试。
五、结论
新制度经济学用个体主义的分析方法把制度的形成及其变迁看作是理性人基于成本—收益比较的选择，如NorthandThomas（1973）认为，产权制度是人们对资源的相对价格变化做出反应的结果[25]。
我们认为，财产权是生产关系，所有权是所有制的法律形态。
马克思是把财产权作为所有制关系来研究的。
马克思认为，财产关系决定法权关系，
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