《公 共 行 政 学》惠州学院.docx
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《公共行政学》惠州学院
《公共行政管理》
课程学习指导资料
编写：
王建容
行政管理
行政管理（公安行政管理方向）
适用专业：
适用层次：
专升本、高起本（业余）
四川大学网络教育学院
2003年10月
《公共行政管理》课程学习指导资料
编写：
王建容
审稿：
罗哲
审批：
王建军
本课程学习指导资料根据该课程教学大纲的要求，参照现行采用教材《公共行政学》（邓生庆等主编，四川人民出版社，2000年）以及课程学习光盘，并结合远程网络业余教育的特点和教学规律进行编写，适用于行政管理专业专科升本科、高起本学生。
第一部分课程的学习目的及总体要求
一、课程的学习目的
《公共行政管理》是行政管理专业的基本课程。
本课程汲取了当今国内外行政学研究的最新成果，特别是借鉴了20世纪90年代西方发达国家行政学研究的最新观点。
通过本课程的学习，有助于了解公共行政学的基本概念、基本理论，以及系统地把握公共行政学的主要内容，了解该课程最新、最前沿的知识，从而为行管专业的其它课程的学习奠定坚实基础。
二、课程的总体要求
准确掌握本课程的基本概念、基本理论，并能理论联系实际地灵活运用。
对本课程的主要内容有一个大概轮廓。
第二部分课程学习的基本要求及重点难点内容分析
第一讲绪论
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
公共行政产生的制度框架，西方公共行政理论的演变，转型时期的中国公共行政必须处理好哪些问题？
知识经济社会的到来要求公共行政的运作结构和方式作出何种变化？
（2）、应熟练掌握的内容
公共行政的涵义，公共行政的功能，公共行政行使其功能的方式，公共行政的原则。
2、本讲的重点
公共行政的涵义，公共行政的功能，公共行政的原则。
3、本讲典型例题分析
如何理解公共行政的涵义？
分析：
所谓公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
这个定义可以从以下三个方面去理解：
首先，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府。
其次，公共行政的客体是社会公共事务，私人事务不属公共行政的管辖范围。
第三，“有效”包括两层意思，即这一活动必须是合法的、有效率的。
4、本讲作业
（1）、什么是公共行政？
（2）、公共行政的功能有哪些？
（3）、行使公共行政功能的方式是什么？
（4）、公共行政的原则有哪些？
（5）、知识经济社会的到来要求公共行政的运作结构和方式作出何种变化？
第二讲行政组织
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
三种组织理论各自对组织的界定（古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论），行政层次的涵义，行政幅度的涵义，行政组织体制的涵义及形式，非正式组织的涵义、特征及功能。
（2）、应掌握的内容
行政组织类型，行政组织目标确立原则，行政组织冲突类型。
（3）、应熟练掌握的内容
行政组织的涵义，行政组织设计原则。
2、本讲的重点
行政组织的涵义，行政组织目标确立原则，行政组织设计原则，行政组织类型，非正式组织的涵义。
3、本讲典型例题分析
行政组织设计原则有哪些？
分析：
（1）命令统一原则，
（2）精简精干原则，（3）效率原则，（4）分工协作原则，（5）权责一致原则，（6）幅度适中原则，（7）权变原则，（8）法制原则。
4、本讲作业
（1）、行政组织的涵义是什么？
（2）、行政组织类型有哪些？
（3）、行政组织设计应遵循的原则是什么？
（4）、什么叫非正式组织？
（5）、什么是行政层次与行政幅度？
第三讲行政领导
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
四种角度对领导的界定（领导者中心说、互动说、结构说、目标说），行政领导活动的要素，行政领导者的特征，行政领导者的领导类型，行政领导结构（正式结构、非正式结构），行政领导的方式。
（2）、应掌握的内容
四种角度对领导的界定（领导者中心说、互动说、结构说、目标说），行政领导活动的要素，行政领导者的特征，行政领导者的领导类型，行政领导结构（正式结构、非正式结构），行政领导的方式。
（3）、应熟练掌握的内容
行政领导的涵义，行政领导的特征，行政领导活动内容，行政领导过程的科学化，行政领导过程的艺术化（用人的艺术、用权的艺术）。
2、本讲的重点与难点
行政领导的涵义，行政领导的特征，行政领导活动内容，行政领导过程的科学化，行政领导过程的艺术化（用人的艺术、用权的艺术）。
3、本讲典型例题分析
怎样理解行政领导过程的科学化？
分析：
一般说来，行政领导活动的科学化过程表现为两个方面。
其一，领导者进行决策和制定计划必须按照科学的原则进行，即遵循科学的原则、程序，依靠科学的方法和技术进行决策和计划活动。
其二，领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核也必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现。
4、本讲作业
（1）、行政领导的涵义是什么？
（2）、行政领导有哪些特征？
（3）、行政领导活动内容包括哪些？
（4）、行政领导者的领导类型有哪些？
（5）、如何理解行政领导活动是艺术化与科学化的统一？
第四讲行政决策
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
个人决策与群体决策，经验决策与科学决策，国家决策、地方决策和基层决策定量决策与定性决策，
（2）、应掌握的内容
行政决策应遵循哪些原则，行政决策的影响因素有哪些，行政决策的民主化趋势，行政决策的科学化趋势。
（3）、应熟练掌握的内容
行政决策的涵义，行政决策的特点，行政决策过程包括哪些环节。
2、本讲的重点
经验决策与科学决策的概念，行政决策的涵义，行政决策的特点，行政决策应遵循哪些原则，行政决策的影响因素有哪些，行政决策过程包括哪些环节，行政决策的民主化趋势，行政决策的科学化趋势。
3、本讲典型例题分析
行政决策的影响因素有哪些？
分析：
其一，政治和法律因素；其二，决策对象的特性，如决策对象的重要性、紧迫性与特殊性等；其三，外部的压力，主要指各种社会集团、政治团体、社会舆论等独立于行政决策过程之外的具有重要影响力的因素；其四，信息的质量，主要指信息的准确性、全面性、有效性、及时性程度；其五，决策者的素质，包括政治素质、文化素质、管理素质、心理素质以及生理素质。
4、本讲作业
（1）、行政决策的涵义是什么？
（2）、行政决策的特点是什么？
（3）、行政决策过程包括哪些环节。
（4）、行政决策的民主化趋势体现在哪些方面？
（5）、怎样理解行政决策的科学化趋势？
第五讲行政执行
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
行政执行的原则，行政执行的特征，行政执行资源有哪些？
行政执行过程由哪些环节构成？
（2）、应掌握的内容
行政执行的作用效果有哪些？
行政执行的评估方法有哪些？
如何优化行政执行评估?
2、本讲的重点与难点
行政执行的原则，行政执行资源有哪些？
行政执行的作用效果有哪些？
行政执行的评估方法有哪些？
行政执行过程由哪些环节构成？
如何优化行政执行评估?
3、本讲典型例题分析
行政执行过程由哪些环节构成？
分析：
行政执行是一个动态的过程，它包括以下环节，第一，行政执行的方案产释，即将决策内容、精神转化为人们能够理解的指令和信息，并通过大众传媒将有关内容传播到各个方面。
第二，行政执行的计划制定，执行计划是对行政决策的具体化，是在时间上、空间上，以及有关的人、财、物的安排上的统筹与规划。
第三，行政执行的组织落实。
第四，行政执行的协调。
第五，行政执行的控制。
第六，行政执行的总结。
4、本讲作业
（1）、行政执行的原则是什么？
（2）、行政执行的特征有哪些？
（3）、行政执行资源有哪些？
（4）、行政执行的作用效果有哪些？
（5）、如何优化行政执行评估?
第六讲行政沟通
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
行政沟通特征，依循组织的权力路线,正式沟通可分为哪几种？
行政沟通的方式，行政沟通的障碍。
（2）、应掌握的内容
行政沟通的涵义，行政沟通过程有哪些步骤？
2、本讲的重点
依循组织的权力路线,正式沟通可分为哪几种？
行政沟通的方式，行政沟通的涵义，行政沟通过程有哪些步骤？
3、本讲典型例题分析
依循组织的权力路线,正式沟通可分为哪几种？
分析：
正式沟通可分为三种，即上行沟通，指在行政组织中，下级人员向上级人员表达其意见与态度的过程；下行沟通，指行政组织的管理层通过层级体系将信息向下级传递的过程；平行沟通，指组织内不同命令系统之间及地位相当人员之间的信息传递过程。
4、本讲作业
（1）、行政沟通的涵义是什么？
（2）、行政沟通的方式有哪些？
（3）、行政沟通的障碍有哪些？
（4）、行政沟通过程由哪些步骤构成？
第七讲人事行政
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
我国国家公务员制度的主要内容是什么？
中国古代人事行政制度的历史沿革，西方文官制度的发展历程，国家公务员的考核标准是什么？
国家公务员的奖励种类有哪些？
国家公务员的行政处分有哪几种？
国家公务员的培训方式有哪些？
国家公务员的交流形式有哪些？
国家公务员的回避种类有哪些？
（2）、应掌握的内容
人事行政的涵义，人事行政的基本原则有哪些？
如何理解人事行政的公平竞争原则？
如何理解人事行政的依法管理原则？
2、本讲的重点
人事行政的涵义，人事行政的基本原则有哪些？
3、本讲典型例题分析
人事行政的基本原则有哪些？
分析：
第一，公平竞争原则，它表现为公开、平等、竞争、择优录取；第二，功绩制原则，强调对公务员的管理要注重工作实绩和贡献；第三，依法管理原则，包括两个方面，一是对公务员的管理要做到依法管理，二是公务员自身要做到依法行政。
4、本讲作业
（1）、什么叫人事行政？
（2）、如何理解人事行政的公平竞争原则？
（3）、如何理解人事行政的依法管理原则？
（4）、我国国家公务员制度的主要内容是什么？
（5）、国家公务员的考核标准是什么？
（6）、国家公务员的培训方式有哪些？
（7）、国家公务员的交流形式有哪些？
（8）、国家公务员的回避种类有哪些？
第八讲财务行政
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
财务行政的涵义，财务行政的特点。
2、本讲难点分析
财务行政的特点是什么？
分析：
财务行政具有下列特点：
（1）公益性，指社会效益优先，在此基础上努力提高经济效益。
（2）多源性，指资金来源具有多样性，资金来源主要是税收，其它还有资本金、利润和租金，发行公债等。
（3）保障性，指从财力上支持符合规章制度的管理活动开支。
（4）纪律性，指财务行政部门的工作人员必须坚持维护有关财务行政活动的法律、法规和规章。
（5）勤俭性，指要节约每一笔资金，坚决反对铺张浪费。
3、本讲作业
（1）、财务行政的涵义是什么？
（2）、财务行政的特点是什么？
第九讲 行政法
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
行政法的功能，行政法的特点，行政法的基本原则。
（2）、应掌握的内容
行政法的涵义，行政法的法源有哪些？
2、本讲重点
行政法的法源有哪些？
3、本讲典型例题分析
行政法的法源有哪些？
分析：
行政法的法源，指行政法来源于哪些法或行政法由哪些法组成。
我国现行行政法的法源主要包括八个方面。
（1）宪法。
（2）法律。
（3）行政法规和规章。
（4）地方性法规的规章。
（5）自治条例和单行条例。
（6）国际条约和协定。
（7）国家机关的法律解释。
（8）国家行政机关与执政党、社会组织联合发布的规范性文件。
4、本讲作业
（1）、行政法的法源有哪些？
第十讲行政行为
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
行政行为的四种分类，有效行政行为的生效规则有哪些？
（2）、应掌握的内容
行政行为的涵义
（3）、应熟练掌握的内容
构成行政行为的三要件（主体要件、权力要件、效力要件）
2、本讲重点
行政行为的涵义，构成行政行为的三要件（主体要件、权力要件、效力要件）。
3、本讲典型例题
构成行政行为的三要件指哪些？
分析：
行政行为又称行政法律行为，是指行政主体实施的所有产生法律效力的行为，它的构成有三要件。
（1）主体要件。
行政行为是行政主体的行为，它包括行政机关及法律法规授权的组织行为，行政机关公务员的行为和被授权组织、被委托组织的工作人员以行政主体的名义实施的视为行政主体的行为。
（2）权力要件。
指只有在行政主体为了实现国家行政管理目标而行使国家行政权力时采取的行为才是行政行为。
（3）效力要件。
指能够在法上影响相对人的权利义务的行为才是行政行为。
4、本讲作业
（1）、行政行为的涵义是什么？
（2）、构成行政行为的三要件指哪些？
（3）、指出行政行为的四种分类。
（4）、有效行政行为的生效规则有哪些？
第十一讲 行政立法
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
行政立法的特征，行政立法的特殊原则，行政立法有哪几种？
什么是主动立法？
什么是受托立法？
（2）、应熟练掌握的内容
行政立法的涵义，行政立法的三层含义，行政立法的程序。
2、本讲重点
行政立法的涵义，行政立法的三层含义，行政立法的种类，行政立法的程序。
3、本讲典型例题分析
如何理解行政立法？
分析：
行政立法指行政机关依法在职权范围内制定、修改、废除有关国家行政管理的法律规范文件的行为。
它包括三层含义。
（1）从立法主体上看，行政立法是指各级行政机关，在我国是指国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的市人民政府。
（2）从立法的权限和程序上看，各行政立法主体必须严格按照法定权限和立法程序进行立法。
（3）从立法内容上看，行政立法只涉及国家的行政管理。
4、本讲作业
（1）、什么叫行政立法？
（2）、行政立法的三层含义是什么？
（3）、什么是主动立法？
（4）、什么是受托立法？
（5）、简述行政立法的程序。
第十二讲行政司法
1、本讲学习要求
（1）、应掌握的内容
行政司法的涵义，行政司法的原则，行政司法的司法途径，行政司法的行政途径有哪几种？
2、本讲重点
行政司法的涵义，行政司法的司法途径，行政司法的行政途径有哪几种？
3、本讲典型例题分析
行政司法的行政途径有哪几种？
分析：
行政司法的行政途径以行政机关主持解决为特征，主要有行政调解、行政仲裁和行政复议。
行政调解是指由国家机关组织的以国家法律、政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使争议各方友好协商，达成协议，从而解决行政争议的活动。
所谓行政仲裁是指当事人双方将争议提交第三者居中解决。
而行政复议是指公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该行政行为的上一级行政机关提出申请，受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查，并作出复议决定的活动。
4、本讲作业
（1）、行政司法的涵义是什么？
（2）、行政司法的原则有哪些？
（3）、行政司法的司法途径是什么？
第十三讲行政心理
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
了解几种人性假设（“经济人”、“社会人”、“复杂人”），行政个体的自然性需要，行政个体的社会性需要，行政人员的认知取向分析，行政个体的角色冲突有哪几种？
行政组织的外向需求有哪些？
行政组织的内向需求有哪些？
个体行政行为的动机与激励。
行政个体的心理素质，对组织变革的心理抵制。
2、本讲重点与难点
个体行政行为的动机与激励。
3、本讲典型例题分析
行政个体的角色冲突有哪几种？
分析：
行政个体的角色冲突有三种形式。
一是个体内部的冲突，指行政个体的个人心理特征（如爱好、兴趣、性格、价值观等）与其公务员角色互相抵触而导致的冲突。
二是角色内的冲突，指不同人群、不同成员对行政个体如何扮演行政管理者这一角色缺乏一致意见时可能产生的冲突。
三是角色间冲突，是指对具有多种角色的行政个体来说，在时间分配、价值取向等方面产生的冲突。
4、本讲作业
（1）、什么叫“经济人”、“社会人”、“复杂人”？
（2）、行政个体的自然性需要包括哪些？
（3）、行政个体的社会性需要包括哪些？
（4）、行政组织的外向需求有哪些？
（5）、行政组织的内向需求有哪些？
（6）、对组织变革的心理抵制包括哪些？
第十四讲行政文化
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
主观性行政文化包括哪些？
规范性行政文化包括哪些？
中国的传统行政文化，美、英、日三国的行政文化概要。
（2）、应掌握的内容
行政文化对行政组织的目标及其结构的影响，行政文化对行政人员的影响，行政文化对行政领导行为的影响。
（3）、熟练掌握的内容
行政文化的功能，行政文化现代化必须实现的几个转变？
2、本讲重点
行政文化的功能，行政文化现代化必须实现的几个转变？
3、本讲典型例题分析
行政文化的功能有哪些？
分析：
行政文化在行政组织的形成和活动过程中，发挥着以下几种功能。
第一，目标导向功能，指行政文化对行政组织和组织内成员的价值取向和行为取向起导向作用，使组织成员的个人目标与组织目标趋于一致。
第二，凝聚功能，指当一个组织的价值观一旦被组织成员认同接受，达成共识，就会从各个方面把组织成员团结起来，使组织产生巨大的向心力和凝聚力。
第三，激励功能，可以激励全体组织成员自信自强，团结进取。
第四，约束功能，行政文化通过非正式的、约定俗成的群体规范或共同的价值准则对组织成员的思想、行为具有约束和规范的作用。
第五，阻抑作用，指行政文化中的消极因素对行政组织的活动带来破坏性的结果。
4、本讲作业
（1）、规范性行政文化包括哪些？
（2）、简述中国的传统行政文化的内容。
（3）、行政文化对行政组织的目标及其结构的影响何在？
（4）、行政文化对行政人员的影响有哪些？
（5）、行政文化现代化必须实现的几个转变？
第十五讲行政改革
1、本讲学习要求
（1）、应熟悉的内容
行政改革的动力因素，行政改革的制约因素，建国以来的九次机构改革。
（2）、应掌握的内容
行政改革的含义，行政改革的内容，行政现代化的模式建构。
2、本讲重点与难点
行政改革的内容，行政现代化的模式建构。
3、本讲典型例题分析
如何理解行政现代化的模式建构？
分析：
行政现代化函指的内容十分丰富，从一般意义上而言，行政现代化的模式主要应包括以下内容。
第一，行政组织的高度完善化，指现代化的政府机构是由决策机构、咨询机构、信息机构、执行机构和监督机构之间互相连接、互相依赖、互相制衡，联成一体组成。
第二，行政决策的高度科学化。
第三，行政法制化，行政法制化是行政现代化最重要的标志，法制化包括：
行政机构的设置必须有法律法规予以规范，机构的性质、职权、责任以及机构的编制等都用制度的形式予以明确规定，另外，行政机构的运行程序也需纳入制度化的轨道。
第四，行政管理人员的专业化和知识化。
4、本讲作业
（1）、行政改革的含义是什么？
（2）、行政改革包括哪些内容？
（3）、行政改革的动力有哪些？
（4）、哪些因素会阻碍行政改革的进行？
（5）、行政现代化的模式是什么？
第三部分综合练习题
一、多项选择题
例题：
以下属于现代公共行政精神的有（ABC）
A主权在民思想B法制精神C效率概念D服务思想
1、现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行着哪些功能（）
A管制功能B服务功能C扶助功能D维护功能
2、古典学派的代表人物亨利.法约尔指出管理的五大功能是（）
A计划B决策C组织D指挥E协调F控制
3、德国社会学家马克斯.韦伯认为传统权威有（）
A传统B习惯C领导者的个人魅力D习俗E规章制度F法律法令
4、行政组织的类型有（）
A中枢机关B职能机关C辅助机关D幕僚机关E派出机关
5、行政领导活动的要素包括（）
A领导者B被领导者C群体目标D客观环境
6、一项全面而合理的行政决策应具备的要素有（）
A决策主体B决策客体C行政信息D决策方法E决策效果
7、依循组织的权力路线,正式沟通可分为哪几种（）
A上行沟通B下行沟通C平行沟通
8、我国国家公务员制度的主要内容包括（）
A职位分类B录用C考核D培训E交流F回避G工资H保险与福利I辞职、辞退与退休J管理与监督
9、行政法的法源有哪些（）
A宪法B法律C行政法规与规章D地方性法规的规章E自治条例和单性条例F国家机关的法律解释
10、行政立法的类型有（）
A主动立法B受托立法C补充立法
11、行政司法的司法途径是指（）
A行政调解B行政复议C行政仲裁D行政诉讼
12、行政个体的自然性需要包括（）
A生理需要B安全需要C爱的需要D尊重的需要E关系的需要F成长的需要G自我实现的需要
13、规范性的行政文化包括（）
A行政信念B行政价值行C政道德D行政理想E行政传统F行政习惯G行政原则
二、名词解释
1、公共行政2、行政沟通
3、行政决策4、行政执行
5、主动立法6、行政行为
7、行政领导8、行政组织
9、行政体制10、行政层次
11、行政幅度12、非正式组织
13、领导14、上行沟通
15、平行沟通16、下行沟通
17、场独立性18、行政立法
19、行政改革
三、辨析题（要求：
先判断正误，再简述其理由。
）
例题：
行政立法的类型只有主动立法和受托立法两种。
答：
说法错误。
行政立法的类型有主动立法、受托立法与补充立法三种。
1、公共行政是指国家行政机关依法管理社会公共事务的活动。
2、公共行政是指国家行政机关管理社会公共事务的活动。
3、周末，县长同家人去公园钓鱼，县长的钓鱼行为属行政行为。
4、行政领导活动的构成要件包括领导者、被领导者和客观环境。
四、简答题（要求：
回答要点,且进行简要说明。
）
1、简述公共行政的功能。
2、简述公共行政的原则。
3、简述公共行政功能行使方式有哪些。
4、简述行政层次与行政幅度的关系。
5、怎样确立行政组织的目标？
6、简述非正式组织的特点。
7、行政组织体制的形式有哪些？
8、行政领导活动的内容包括哪些？
9、行政决策的特点是什么？
10、行政执行的作用效果有哪些？
11、行政沟通的特点。
12、国家公务员的回避种类有哪些？
13、财务行政的特点。
14、行政法在内容上的特点。
15、行政行为的四种分类。
16、行政立法的程序。
17、行政诉讼的程序。
18、行政组织的外向需求有哪些？
19、行政文化的功能。
20、制约行政改革的因素有哪些？
五、论述题
1、结合我国经济体制转型实际，谈谈我国公共行政应处理好哪些方面的问题？
2、在知识经济社会，公共行政的运作结构与方式应作出何种变化？
3、一个行政领导者，如何将正式组织与非正式组织的功能发挥有机地结合起来？
4、行政领导者如何处理好领导者与被领导者的关系？
5、行政领导者如何处理好其主观指导与客观环境之间的关系？
6、根据公式:
激励力量=效价*期望值,分析怎样有效激励行政人员？
六、案例题（案例题分为简单类型和复杂类型两种形式，前者采纳选择题形式，而后者需要结合具体事例进行相关分析。
）
例题1：
区政府的决策。
某区政府准备新建一个区文化艺术活动中心。
在就文化艺术活动中心选址问题上进行讨论时，分管文化工作的付区长老王首先发言。
他从该区城市建设总体规划出发，提出建址选在离闹市区有一段距离的A地比较理想，因为几个新型的住宅小区将在这里建设起来，几年后这里就将成为新的闹市区，而且这里也是该区今后基本建设的重点地区。
其它与会者几乎都同意。
就在大家准备散会的时候，区文化局局长老张提出了不同意见，他认为活动中心地址选在闹市区附近的B处更为合适，因为这一带人
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