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俄罗斯新一轮养老保障制度改革解析
俄罗斯新一轮养老保障制度改革解析
高际香
【内容提要】 1990~1997年,在苏联国家保险型养老保障制度基础上,俄罗斯建立了现收现付制[1]的养老保险制度。
2002年,又对现收现付的养老保险制度进行了根本性变革,建立了“三支柱”[2]型养老保险制度。
该制度采用包含现收现付制和积累制二者特点的混合型财务模式,养老保险的缴费形式以统一社会税[3]形式缴纳。
2010年1月1日,以取消统一社会税、实行强制养老保险缴费为标志,俄罗斯新一轮养老保障制度改革又正式启动。
本文拟对此次改革的深层次原因、改革目标、改革内容以及改革在制度设定上存在的问题进行分析。
【关键词】 俄罗斯 养老保障 养老金
【作者简介】 高际香,1971年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员。
（北京 100007）
一 改革的深层次原因
（一）俄罗斯养老保障水平与世界标准存在较大差异
经过历次改革,俄罗斯在养老保障方面仍与世界标准存在较大差距。
从养老金水平上来看,截至2009年7月,俄罗斯养老金水平仅为世界标准的1/2~1/3,只有60%退休人员的养老金高于最低生活保障线。
从养老保障总支出占GDP的比例来看,俄罗斯与世界标准也相去甚远。
现在俄罗斯的养老保障总支出占GDP比例为5.8%,在提高养老金后,2012年也仅能达到7.4%。
而目前西欧国家在养老保障上的支出平均占GDP的12%,美国人口结构中退休人员所占比例比俄罗斯要少得多,但是其养老保障支出也占到GDP的8%。
对俄罗斯而言,要使养老保障达到可以接受的水平,则其养老保障支出必须占GDP的8.4%。
（二）人口老龄化压力
未来10年,俄罗斯养老保障体系面临的挑战主要来自于人口状况。
人口持续老龄化趋势使养老保障体系的负担越来越重。
向养老金体系供款的有劳动能力的人口持续减少,而退休人员不断增加。
到2020年,老年抚养比[4]将从2010年的36增加到45,而且这种情况还会不断恶化,到2050年,老年抚养比将达到69。
（三）养老保障体系赤字运行,财政补贴难以维系
由人口老龄化趋势引发的俄罗斯养老保障体系赤字问题十分严重。
如果不对统一社会税进行改革,按《2020年前俄联邦经济社会发展长期战略构想》[5]提出的保守方案发展,而养老金给付水平又要保持在养老金替代率[6]约为30%的水平,则俄罗斯养老保障体系的赤字到2020年将增加到占GDP的6.2%[7]。
如此一来,在未来10年中,将不得不依赖联邦预算来支撑养老保障体系的支出。
俄罗斯也在考虑动用国民财富基金和储备基金来弥补养老保障体系的赤字,但是截至2009年12月1日,两笔基金的总额仅为5.11万亿卢布（约合1679.6亿美元）[8],一旦石油市场行情发生急遽变化或者俄罗斯经济不能快速走出危机,两笔资金会很快耗尽。
到时候养老保障体系赤字问题又会凸显。
可见,为使养老保障体系收支平衡,必须进行改革,想法开源节流。
（四）非国家养老基金运行状况堪忧
作为对养老保障体系的补充,根据1998年5月7日出台的《非国家养老基金法》,俄罗斯大力发展非国家养老基金。
法律规定,公民可以和非国家养老基金签订非国家养老保障合同。
此外,被保险人每年有一次自由选择权,可以把交由国家基金管理公司——对外经济银行进行投资的养老储蓄金转到非国有养老基金或者私人管理公司管理。
该法律出台的目的是为了提高未来公民退休金水平。
在金融危机之前,与投资政策相对保守的国家养老基金相比,非国家养老基金能够使其管理的养老储蓄金获得较高的收益率。
尽管如此,其客户数量还是无法和国家养老基金相比。
截至2008年年底,向所有非国家养老基金缴费的人数仅相当于向国家养老基金缴费人数的5%。
金融危机发生后,因非国家养老基金管理的养老储蓄金的收益率大幅下降,客户流失比较严重,造成非国家养老基金的数量不断减少。
截止2009年10月1日,联邦金融市场署在册的非国家基金仅余169家,比年初时减少了46家。
此外,非国家养老基金的实力也不均衡。
“天然气基金”掌握了非国家养老金市场的几乎一半份额。
因此,为非国家养老基金在养老金服务市场中创造公平的竞争环境,提高其养老金投资收益率,也是进一步推动养老保障体系改革的重要原因之一。
二 改革目标
2008年修订后的《2020年前俄罗斯联邦长期经济社会发展构想》确定了此次俄罗斯养老保障制度的改革目标:
2009年使平均养老金达到最低生活保障线水平,2010年为最低生活保障线的1·47倍,2011年达到2倍,2016年为2.6倍,2020年达到3倍;2030年,使工龄不低于30年的退休人员的养老金替代率达到40%[9],并最终使俄罗斯的养老保障水平达到欧洲标准。
2008年11月5日,总统梅德韦杰夫在致联邦会议的国情咨文中,又一次明确了发展俄罗斯养老保障体系的目标:
一是增加未来退休人员的退休金,二是增加现有退休人员的退休金,三是刺激在职人员的养老金缴费积极性。
三 改革内容
2009年4月,俄罗斯政府批准了卫生与社会发展部提交的完善养老保障体系的改革方案,并决定从2010年1月1日开始实施。
此次养老金改革的实质是向保险原则过渡,即公民所享受的养老金权利和养老金额度直接取决于每个人向国家养老基金的保险缴费。
因为在启动此次改革之前,有些作为该轮改革铺垫的关于完善养老保障制度的法律法规已陆续出台并生效,所以我们把对这些政策法规的解读也归纳到此次改革的内容中。
（一）力争弥补历史遗留的养老金欠账
苏联解体后,大量已经退休和临近退休的职工在旧养老金制度模式下积累的养老金权利转为养老金负债。
实际上俄罗斯在1992~1994年大规模私有过程化中曾以“代金券”的形式向职工分配国有资产,希望通过向个人分配国有资产来补偿已经退休人员的养老金。
从理论上讲,退休人员已经得到了物化在国有资产中的养老金积累,就应该自行负责其个人账户部分,不应要求国家来承担历史欠账责任。
但由于私有化过程中的权钱交易和暗箱操作,真正分配到职工手中的“代金券”并不多,同时大多数公民将分得的“代金券”以低廉的价格转让出去。
因此,俄政府的做法非但没能解决已退休者的养老金隐性债务问题,还丧失了解决这一问题可供利用的国有资源。
在历次的养老保障制度改革过程中,这笔历史隐性债务如何合理弥补是摆在俄罗斯政府面前的一道难题。
此次改革提出“返还苏联时期参加工作、现在已退休人员的养老金欠账”,对2002年前的退休人员,其养老金增加10%,对于1991年之前的工龄,每年工龄折合1%的养老金增加额。
这当然不能完全弥补退休人员的损失,因为1991年之前,平均养老金是最低生活保障水平的2.5倍,养老金替代率为55%,而截止2009年7月,这两个数字分别仅为1.25倍和23%[10]。
但俄政府在此方面做的努力有目共睹,单就提高苏联时期参加工作人员的养老金,2010年联邦预算就要支出4845亿卢布[11]。
好在从2012年开始,苏联时期参加工作的退休人员数量将逐渐减少,这部分支出在GDP中所占的比重也将下降。
（二）继续增加养老金
2010年4月1日开始,劳动退休金增加6·3%,国家保障型养老金在4月1日和7月1日分别增加12%和3.5%[12],到2010年年底,平均劳动退休金达7902卢布[13]。
仅2010年,俄罗斯在养老保障方面的预算投入就高达4.3万亿卢布,约占GDP的10%,而同期国防预算仅占GDP的3%[14]。
在提高养老金后,苏联时期参加工作人员的养老金平均增加1100卢布,年龄超过70岁人员的养老金平均增长1600~1700卢布,可以完全消除退休人员贫困问题[15]。
2010年提高养老金使3650万退休人员获益,总收入增加4990亿卢布。
此外,对于收入低于最低生活保障线的人,每个联邦主体都发放养老补助金,地区类似支出的75%由联邦预算补贴。
该计划能惠及远东、西伯利亚和北方地区的570万人。
预计到2012年年底,平均劳动退休金达9525卢布,平均退休养老金提高到10145卢布,平均社会养老金为6240卢布,三类养老金平均值在2010~2012年间的增加额分别为3245、3528和1964卢布[16]。
（三）简化养老保险金重新核算程序,鼓励退休人员继续工作
为鼓励退休人员继续工作,2008年10月3日,国家杜马一读通过第98474-5法律草案,规定实行养老保险金自动重新核算制度。
根据现行的《劳动退休金法》（第173号联邦法）,对于建立养老保险金满12个月的人员,欲进行养老保险金额度重新核算,必须提交本人申请。
这在实践中意味着每个在职工作的退休人员,每年必须亲自携书面申请到国家养老基金去办理养老保险金重新核算。
这不仅给在职工作的退休人员造成了麻烦,而且增加了养老基金的行政性支出。
98474-5法律草案则规定,从每年的7月1日开始,将根据进入养老基金的保险缴费信息,自动重新核算养老保险金的额度。
也即该法律草案通过后,退休后仍在职工作的人员没有必要提交申请,要求养老保险基金重新核算养老保险金额度,养老基金将会自动核算。
当然,根据公民的意愿,仍旧保留申请要求重新核算养老保险金额度的制度:
如果公民不是从7月1日开始要求重新核算养老保险金额度,则应当向养老基金提交要求重新核算养老保险金额度的申请[17]。
（四）强制养老保险缴费替代统一社会税,并大幅提高强制保险缴费率
这是此次改革的中心问题,目的是使养老金收入由依靠税收收入向依靠保险收入转变。
强制养老保险缴费实行统一缴费标准,不分行业,基本养老金纳入强制保险体系,由保险缴费资金账户支付（之前基本养老金赤字由联邦预算补足）,养老金总额随俄联邦养老基金收入增加成比例增加,但是每个养老人员的养老金收入增长率不能高于月均工资收入的增长率。
2008年10月1日,在专门审议《2020年前俄罗斯长期经济社会发展构想》和《2012年前俄联邦政府主要行动方向》的联邦政府会议上,俄罗斯经政府总理普京宣布了此次养老保障制度的改革方案:
“取消统一社会税,改为强制养老保险缴费。
2010年对于年工资收入低于41.5万卢布的职工,缴费率为工资总额的26%,加上医疗保险和社会保险缴费,总缴费率不超过工资总额的34%。
具体分配方案是:
26%纳入强制养老保险;5.1%入强制医疗保险;2.9%入社会保险基金。
年工资收入超过41.5万卢布的人员不缴纳强制养老保险费”[18]。
（具体缴费方案见表1）。
（五）推行国家协同缴费制度,鼓励公民参加养老储蓄金补充缴费
2008年10月1日,《养老储蓄金补充保险缴费和国家支持设立养老储蓄金法》（第56号联邦法,2008年4月30日）生效。
根据该法,职工可以把自己的一部分工资自愿存入养老储蓄金账户,作为鼓励,国家也会把相同金额存入其个人的养老储蓄金账户,目的是增加未来退休人员的养老储蓄金。
该法的第11款和第15款对自愿存入的金额和获得国家补贴的手续进行了严格的规定。
一是参加人员每年自愿存入养老储蓄金账户的金额不得少于2000卢布。
二是规定国家给予的补贴每年不超过12000卢布。
三是对期限也有硬性规定。
职工必须从2008年10月1日到2013年10月1日加入自愿养老储蓄金补充缴费体系,国家按其缴费额度在10年期限内提供相同金额的协同缴费。
10年期限从职工加入自愿养老储蓄金补充缴费体系的下一年开始起算。
四是规定了申请制度。
职工需要向雇主提交申请,表达参加自愿养老储蓄金补充缴费体系的愿望,同时写明意欲缴纳的金额（金额不得超过法律规定的数额）。
（六）拓宽养老储蓄金投资渠道
根据俄政府总理批准的《改善金融部门和个别经济领域状况的行动计划》和2009年7月俄罗斯总统签署的《非国家养老基金法》和《俄罗斯联邦养老储蓄金投资法》修正案,管理国家养老基金中养老储蓄金的对外经济银行可以扩大养老储蓄金的投资渠道,这对于没有权利选择非国家养老基金和养老储蓄金管理公司的公民,无疑是件好事。
因为截至2009年7月1日,由对外经济银行管理的养老储蓄金有4466亿卢布,私人管理公司管理91亿卢布,非国家养老基金管理469亿[19]。
之前对外经济银行管理的养老储蓄金只能投资国家有价证券、有国家担保的抵押债券或者存在银行账户上,只有非国家养老金管理公司有权利将其管理的养老储蓄金的20%投资俄罗斯公司债券（50%购买国债,20%存入银行）。
而现在根据新的规定,投资同一个证券发行人证券的比例从之前的5%增加到10%,存款的比例从之前的10%增加到25%,投资管理公司和专门托管人子公司的证券比例从之前的5%增加到10%,而投资同一个债券发行人的债券比例从前的10%增加到20%,该规定适用于非国家养老基金管理的养老储蓄金[20]。
表1 俄罗斯养老保障体系缴费方案
年收入（万卢布）
纳入个人名义账户的保险缴费率
收现付制
的缴费
保险缴费
总费率
备注
养老保险金缴费
养老储蓄金缴费
向预算外
基金的缴费
保险缴费
总费率
1966年之
前出生者
1967年之
后出生者
1966年之
前出生者
1967年之
后出生者
低于41.5
16
10
0
6
10
26
8
34
高于41.5
0
资料来源:
НазаровВ.,МурылевС.Остратегиисовершенствованияроссийскойпенсионнойсистемы.
2009年9月,普京签署了对2007年1月1日第63号政府决议进行修改的决定,非养老基金投资政策又有所放宽。
非国家养老基金投资政策的变化要点主要体现在如下方面:
一是非国家养老基金可以不通过管理公司,自行在证券市场进行投资;二是非国家养老基金可以把其掌握的养老储备金的80%存入银行,但是在一家银行的存款额不得超过养老储备金总量的25%;三是非国家养老基金可以参股合股投资基金,数量可以占到其养老储备金总量的70%（之前规定为50%）,同时,参股为职业投资者而设的不到证券交易募集资金的合股投资基金,可占到其养老储备金总量的10%;四是允许投资同一个证券发行人的证券最多可达其证券投资总量的25%（之前是10%,投资国家证券和股份投资基金的股票除外）;五是非国家养老基金可把养老储备金总量的10%投资属于套期保值类型的封闭型合股投资基金的股份;六是可以投资公司有价证券,但该公司必须是养老基金的存款人,之前规定投资这类公司有价证券的比例不得超过养老储备金总量的5%（信用级别达到A1标准的公司的股票不超过10%）,现在可以把投资比例增加至5%（信用级别达到A1标准的公司的股票可达10%）,同时对投资子公司证券没有数量限制[21]。
（七）为执行社会养老金最低给付年龄设定了5年过渡期
俄罗斯养老保障制度改革通过规定劳动退休金最低额度,实际上变相提高了2010年没有达到退休年龄的低收入阶层的退休年龄,即从2010年开始还要再增加5年。
因为如果按规定的标准来计算这些人的劳动退休金额度,则他们的劳动退休金会低于最低标准。
这样一来,这些人就无法获得劳动退休金,而只能领取社会养老金,而社会养老金的最低给付年龄男性公民是65岁,女性公民是60岁（劳动退休金的最低给付年龄是男性60岁,女性55岁）。
因为担心隐性提高低收入人群的退休年龄为社会所不能容忍,改革方案中设定了一个过渡期。
2010年年满60岁的男性公民（女性年满55岁）就可以获得社会养老金的给付,之后每年相应提高一岁,最低给付年龄（男性65岁,女性60岁）的规定正式从2015年开始执行（见表2）。
表2 男性公民和女性公民领取社会养老金的年龄（岁）
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
2015年之后
男性公民
60
61
62
63
64
65
女性公民
55
56
57
58
59
60
（八）规定最低保险缴费期限并发放社会保障卡
新改革方案规定,只有养老保险缴费期达30年以上者,才可以获得不低于退休人员最低生活保障线的退休金,而且从2015年起,对于工龄低于30年的公民,基本养老金减少3%,工龄超过30年的,每超过一年,基本养老金增加6%[22]。
2009年国家养老基金在巴什科尔托斯坦共和国、阿斯特拉罕和鞑靼斯坦共和国进行了社会保障卡的实验性发放,2010年将进行更大规模的实验性发放,准备2011年将发放经验在全俄推广。
该举措的实质在于建立全国统一的社会保障卡体系,使每一个持卡人都可以借助该卡,快捷地查询自己的养老金权利情况和名义账户上的养老金数目。
此外,凭社会保障卡还可以迅速而方便地获得一系列国家和商业性机构提供的社会性服务,诸如交通和住房公用事业服务等[23]。
表3 卫生与社会发展部建议的保险缴费率（%）
保险费率
2010
2015
2018
2025
2030
2039
2047
总费率
26
27
29
30
31
33
34
其中
现收现付制缴费
10
11
13
14
15
17
18
积累制缴费（进入个人名义账户）
16
16
16
16
16
16
16
养老、医疗和社会保险总缴费费率*
34
35
37
38
39
41
42
*总缴费率假定2010~2047年强制医疗和社会保险缴费费率保持在8%不变。
四 改革在制度设计上存在的问题
（一）提高强制养老保险缴费有可能导致俄罗斯经济竞争力下降,产生逃税（费）风险
尽管从2010年开始,强制养老保险缴费已占到工资总额的26%,企业税收负担较之前大幅增加,但是这依然不能满足基本养老金和养老保险金的长期给付要求。
俄罗斯卫生与社会发展部不得不建议随养老金给付水平的增加而增加保险缴费率（见表3）,届时俄罗斯将成为强制养老保险缴费水平最高的国家之一。
俄罗斯提高养老保险缴费率实际上是逆世界趋势而动的举措,因为各国都在想方设法降低利润税和企业劳务支出的税负,而增加消费税。
此次俄罗斯的养老保障制度改革后,因强制养老保险缴费增加使企业的劳务支出税负水平大幅增加,远远超过法国、德国、瑞典、澳大利亚和其他发达国家。
增加企业雇共的税收负担将导致企业劳动力成本的增加,或者导致名义工资的下降,因为在就业下降的时期企业为保持劳动支出水平不变往往会采用这样的措施。
此外,还可能加剧失业,特别是劳动报酬较低和劳动力技能不高人员的失业。
这实际上改变了2000年以来俄罗斯企业劳动力成本（其中包括社会性支出）下降的预期,由此可能导致俄罗斯经济竞争力的下降。
此外是可能产生逃税（费）问题。
过渡经济学研究所的专门计算显示,提高强制养老保险缴费费率后,强制养老保险缴费减少的数量可能会占到GDP的1.5%~2%[24]。
逃税（费）不仅使政府预算收入下降,而且还产生了另一个不良后果,那就是对员工获取养老金的权利产生侵蚀,因为企业倾向于采用半非法或非法的方式向员工发放工资,逃避缴纳强制养老保险费。
（二）“税”改“费”实际上并没有改变养老保险缴费的税收性质
此次改革名义上取消统一社会税,实行强制养老保险缴费,并使俄罗斯养老保障体系向“保险原则”过渡,但实质上并没有改变养老保险缴费的税收性质。
首先,对于雇主来说,为员工缴纳强制养老保险费和纳税不存在原则性区别,强制养老保险缴费实际上可以看作是企业的税收负担。
其次,此次改革方案中的“保险缴费”与经典保险合同中“保险缴费”的含义相去甚远,因为保险合同中所涉及的保险给付不仅要看保险缴费额度,而且要经过理算,而强制养老保险中的保险给付（即养老金给付）在很大程度上不以“保险缴费”为基础,而且养老金给付额度中还包括法定的以前期名义工资增长率和通货膨胀率为依据计算的指数化部分。
最后,现收现付制的缴费部分则是纯粹的税收,因为这部分缴费不会对“被保险人”未来养老金多寡产生影响。
如果说过去统一社会税中“现收现付”制部分（这部分收入用于发放基本养老金）占联邦预算中统一社会税收入的29%,则现在实行“保险原则”之后,在总的强制养老保险费收入中,“现收现付”制部分将从2010年占38·5%增加到2047年的占52.9%（见表3）。
由以上三点可见,“保险缴费”在本质上还是税收。
（三）发生养老保险费管理权的逆转,增加企业运营负担
从国际经验来看,发达国家虽然在养老保险费管理权的归属上有所不同,但是总体上有一个趋势,那就是社会保险税和其他税收合并,统归税务机关管理。
2000年俄罗斯的税收改革正是顺应这种趋势。
但是现在俄罗斯的养老保障制度改革取消统一社会税,转而实行强制养老保险缴费,则预示着发生了养老保险费管理权的逆转,又走回了过去的模式。
这必将引起俄罗斯税收体制的变化。
之前本来属于联邦预算的大量资金转而由养老基金管理,财政部和联邦税务局失去对这部分资金的监控权,即对养老保险费的行政管理权从联邦税务局转移到国家养老基金,特别是对养老储蓄金的管理成为养老基金的特殊职能。
如此一来,养老基金实际上在执行联邦预算的职能,不仅核算而且组织对个人的给付,甚至担负了未来的给付义务。
而根据第167号联邦法（2001年12月15日）的规定,养老基金不是国家权力机构,仅具有特殊的独立金融信贷机构的地位,仅在俄联邦法律规定的范围内开展业务。
同时对企业来讲,养老基金实际上变成了一个检查机构,企业除了要应付税务联邦税务局的检查,还要接受养老基金的检查,企业的运营负担因此增加。
（四）国家协同缴费制度存在诸多尚待解决的问题
国家协同缴费制度目前存在四个问题。
一是缺乏吸引力的问题。
国家协同缴费制度规定,国家协同缴费的年限为10年,按每年国家存入个人养老储蓄金账户的最高额度12000卢布计算,10年的最高额度为120000卢布。
根据《劳动退休金法》（第173号联邦法）第14条第5款的规定,退休后的“余生”为228个月。
这样,养老储蓄金账户里的金额做被除数,228个月做除数,商即为每月应领取的养老金。
另外,再假定养老储蓄金投资收益可以抵补通胀率对养老储蓄金的蚕食。
这样一来,经过个人与国家双方面的“合作”,参加养老储蓄金补充缴费的人员在退休后每月仅可增加1000卢布退休金（按2008年价格计算）,吸引力并不大。
二是养老储蓄金补充缴费制度存在具体操作上的难度。
个人要进行养老储蓄金补充缴费,一般通过两个渠道,一个是通过所在工作单位的财务核算部门,另一个渠道是个人通过银行转账,将资金打入养老储蓄金账户。
现实中,第一种方法除了增加财务核算部门工作量之外,其他相关行政组织问题,诸如向养老基金缴款、提交报表,并最终让每笔缴款反应在养老基金的个人名义账户上等一系列程序问题,目前还没有着落。
第二种方法则要求个人在一年之内保存好所有银行单据,并到年终时填写专门报表并附带单据提交国家养老基金,操纵起来也较为繁琐。
三是有关国家协同缴费的法律法规相互或前后冲突,而且在一些问题上存在法律解释盲点。
四是关于雇主代员工进行养老储蓄金补充缴费是否也能带动国家协同缴费尚没有明确的解释。
（五）强制养老保险缴费门槛的设定存在“劫贫济富”倾向
此次“税改费”方案为保险缴费设定41.5万卢布的年收入门槛（该门槛随工资水平的增加将实行指数化）,同时实行两级费率,对年收入低于41.5万卢布的人,实行34%的费率,而对年收入高于41.5万卢布的人,则实行0费率。
改革方案大幅提高强制养老保险费率的目的是实现养老保障体系的收支平衡。
但是该方案存在“劫贫济富”倾向,使低收入者的负担明显加大,而高收入者负担减轻。
如果说,之前的基本养老金通过对工资收入比较高的阶层课税来
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