我国环境影响评价制度存在的问题.docx

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我国环境影响评价制度存在的问题

我国环境影响评价制度存在的问题

公众参与制度

摘要

公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序，它是项目方或环境工作组与公众之间的一种双向交流。

实践已经证明，我国公众参与评价是有实践基础的，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，并在活动中提高公众的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善。

尽管我国环境影响评价中的公众参与还存在一些问题，公众参与制度还有很多不足之处，但只要经过不断总结完善，最终将会发展成为更加适合我国国情的公众参与制度。

关键词：

环境影响评价；公众参与；公众参与制度

Abstract

Publicparticipationinenvironmentalimpactassessmentisanindispensablecontentandprocedure,itisabilateralcommunicationbetweentheprojectortheEnvironmentalWorkingGroupandthepublic.IthasbeenprovedthatChina'spublicparticipationinevaluationhaspracticalbasis,anditwillimprovetheevaluation’seffectivenessintheprocessofenvironmentalimpactassessmentandraisepublicawarenessofenvironmentalprotection,moreover,itcanpromoteenvironmentalimpactassessmenttoapproximateperfection.Althoughtherearestillsomeproblemsaboutpublicparticipationinourcounty’sEnvironmentalimpactassessmentandmanyinadequaciesinthesystem,itwilleventuallydevelopintoamoresuitablesystemmoreadaptabletoChina'snationalconditions,providedwealwayssummarizetheexperienceandmakeitmeliorate.

Keywords:

environmentalimpactassessment;publicparticipation;publicparticipationsystem

目录

1概述2

1.1什么是环境影响评价制度2

1.2环境影响评价制度的发展2

1.3环境影响评价制度存在的问题3

2公众参与制度简介4

2.1公众参与的定义4

2.1.1什么叫环境权4

2.1.2什么叫公众参与4

2.2环境影响评价制度中公众参与的作用4

2.3关于国内外公众参与制度5

2.3.1公众参与在国外的发展状况5

2.3.2公众参与在中国的发展状况5

3公众参与制度的思考6

3.1公众参与制度存在的问题6

3.2对公众参与制度存在问题的解决7

3.2.1通过立法健全和完善公众参与制度7

3.2.2大力提高公众的环境保护法律意识7

3.2.3制定技术规范,加大公众参与度8

3.2.4大力发展民间环保组织,拓展公众参与渠道8

参考文献8

1概述

1.1什么是环境影响评价制度

环境影响评价（EnvironmentalImpactAssessment，简称EIA）制度是指可能对环境有影响的建设和开发项目，在其兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度。

它是预防性环境政策的重要支柱之一，是环境管理的一项基本制度[1]。

环境影响评价是政府基于保护生态环境的目的所进行的活动，其目的在于使政府在决策或人们在从事相应生产活动时，充分考虑此行为对生态环境的影响，尽可能地避免由此对环境造成的不利影响，从而使行政机关对环境价值的考虑更科学、更民主。

1.2环境影响评价制度的发展

我国环境影响评价制度的立法经历了三个阶段。

第一阶段为创立阶段。

1973年首先提出环境影响评价的概念，1979年颁布的《环境保护法（试行）》使环境影响评价制度化、法律化。

1981年发布的《基本建设项目环境保护管理办法》专门对环境影响评价的基本内容和程序作了规定。

后经修改，1986年颁布了《建设项目环境保护管理办法》，进一步明确了环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任。

第二阶段为发展阶段。

1989年颁布正式《环境保护法》，该法第13条规定：

“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。

环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。

”1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，进一步提高了环境影响评价制度的立法规格，同时环境影响评价的适用范围、评价时机、审批程序、法律责任等方面均做出了很大修改。

1999年3月国家环保总局颁布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，使我国环境影响评价走上了专业化的道路。

第三阶段为完善阶段。

针对《建设项目环境保护管理条例》的不足，适应新形势发展的需要，2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》可以说是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑，是我国环境影响评价走向完善的标志[2]。

1.3环境影响评价制度存在的问题

环境影响评价制度，对促进我国环境法的发展具有重要意义，因为它不仅要求对建设项目要进行环境影响评价，而且还进一步要求对土地利用规划、区域开发、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价。

这将对促进我国经济发展和环境保护的综合决策，并在一定程度上减轻和避免因政策不当对环境造成不可挽回的影响起到积极的作用。

但仍存在不足：

1环境影响评价的范围狭窄，应增加对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。

2审批机构设置不合理，应该设立专门的审批机构。

建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。

3环境影响评价的内容还存在缺陷，应借鉴美国环境影响评价制度，引进替代方案机制。

众所周知，任何事情都不是一成不变的，因此我们应充分考虑到各种可能出现的情况，并有针对性地设计出相应的对策，给决策部门和公众以选择权，并做到具体情况具体分析，防止当出现意外情况时而不知所措，以便将对环境的不良影响降到最低，并将有关成本降至最低。

4公众参与制度不够完备，应该建立内容更具体完备、可操作性更强的公众参与制度。

要实现环境影响评价制度的正常运行，单靠国家环境行政权的介人是不够的，还必须依靠公众的环境权行使[3]。

2公众参与制度简介

2.1公众参与的定义

公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。

2.1.1什么叫环境权

环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。

公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。

公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。

从实体权利方面看，它包括：

1优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；2恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。

程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。

作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。

公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等[4]。

2.1.2什么叫公众参与

公众参与是环境影响评价（EnvironmentalImpactAssessment）的重要组成部分，其具体涵义可从不同角度进行分析：

从社会学角度分析，公众参与指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动[5]。

从法哲学角度分析，公众参与是民主政治的本质特征和根本要求。

民主政治是程序政治，其实质是民主集中制，而民主集中制的过程必定是程序性的，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。

公众参与本身所体现的正是一种民主的现代形式[6]。

从环境影响评价的层面分析，公众参与是指项目方通过环评工作同公众之间的一种信息双向交流，使项目能被公众充分认可，得到公众的体谅和支持，并提高项目的环境效益和经济效益[7]。

2.2环境影响评价制度中公众参与的作用

通过公众的广泛参与，不但能够使环境影响评价（EIA）中的重大环境问题得以辨析并得到合理解决，而且利于提高建设项目EIA的有效性和环评报告书的质量，使项目决策更具有准确可靠的科学依据。

对公众参与在环境影响评价中的作用分析如下：

第一，公众参与是提高环境影响评价质量的必要条件。

即使是高质量的EIA也包含大量的估计和外推，很多模型是建立在假设、论文等二手资料的基础之上。

通过公众参与，多方面地收集项目所在区域的环境信息，集思广益，能更为全面、客观地认识环境状况，从而全面提高EIA的质量。

第二，公众参与是推进我国环境保护的巨大动力。

公众通过全程介入环境影响评价，对保护环境和生态资源，实现可持续发展有了全面而具体的了解，有助于提高全民族的环境意识，更有利于普及环境法。

公众的日常行为在很多方面对环境有很大影响，一旦他们产生了保护环境的要求，就会为环境保护提供不竭的动力。

第三，公众参与是强化公众监督的重要保障。

公众监督主要有两个内涵：

一是监督工商企业经营者认真贯彻执行环境法；二是监督环保管理者的行政行为。

公众如果能够随时对环评工作进行监督，可随时就有关事宜向有关部门提问和咨询，依法保护自身权益，则可增加环评工作的透明度，有效杜绝违法建设情况，健全环境管理体制，强化公众监督作用[8]。

2.3关于国内外公众参与制度

2.3.1公众参与在国外的发展状况

加拿大早在1992年制定的《加拿大环境评价法》前言部分就规定：

加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料，把确保公众有机会参与环境评价程序作为环境评价法的目的之一。

在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。

1997年日本制定的《环境影响评价法》也规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，其中第18条第1项规定“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告（EIS）草案有意见的人，在第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以以文件的方式给项目发起人明确其意见”[9]。

俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》虽然内容不多，但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。

一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响作了规定。

2.3.2公众参与在中国的发展状况

公众参与环境影响评制度在我国起步较晚，2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对原来环境影响评价制度的适用范围、救济程序、法律责任制度、跟踪评价和建设单位的环境影响评价制度等方面的立法都有重大突破。

该法明确了公众参与在环境影响评价的地位和作用。

该法对公众参与的主体、范围、方式,对公众意见的处理等均作了明确的规定。

2006年3月18日起施行的国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，将公众参与环境影响评价的地位进一步确定下来，将环境影响评价中公众参与的重要性提高到一个新的高度[10]。

3公众参与制度的思考

3.1公众参与制度存在的问题

我国环境影响评价制度对推动环境保护工作以及经济建设、社会发展都起到了极其重要的作用，但遗憾的是这种成就的获得主要依靠政府，其中公众所发挥的作用甚微，可以说公众参与制度并未真正建立，主要表现在以下几个方面。

（1）公众参与制度尚未体系化，《环境影响评价法》对公众的参与仅局限于环境事务参与权。

环境状况知情权是保障环境事务参与权实现的前提和基础，环境监督和检举权是环境事务参与权实现的有效手段，环境行政和司法救济权是环境事务参与权实现的有力保障。

（2）公众参与程序前后未能相呼应。

众所周知，《环境影响评价法》中对环评的对象规定了预断性评价（指对实施前的规划和建设项目的评价）、跟踪评价（指对实施中的规划和建设项目的评价）和后评价（指对实施后的规划和建设项目的评价）。

而该法只规定了公众在预断性阶段参与环评，显然这将影响公众的环境监督和检举权以及环境行政和司法救济权的实现。

（3）公众参与的内容非常有限。

首先，允许公众参与的对象范围太窄。

根据《环境影响评价法》第11条和第21条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目”（并不是针对所有纳入环境影响评价范围的对象规划和建设项目），公众才有发表意见、提出异议的机会。

其次，公众参与的涉及面不够广。

从现有立法的有关内容来看，公众主要是针对环境影响报告书的具体内容提出意见和建议，对于某一建设项目或规划应否进行评价以及评价的时间、范围、方法等，公众并没有提出意见或要求审查的权利，这些都是行政部门依据职权进行审查并进行决策的范围，完全摒弃公众参与和司法介入。

（4）公众意见的处理及其效力不高。

《环境影响评价法》只规定了在“报送审查的环境影响报告中附具对意见采纳或者不予采纳的说明”，并没有规定评价者对公众的意见加以反馈、在公众意见的基础上修正环境影响报告并加以公布的义务，也没有规定负责审批的有关行政机关必须对规划或建设项目的审批内容和结论公布于众[11]。

3.2对公众参与制度存在问题的解决

针对我国公众参与环境影响评价中存在的一些问题，我们可以从以下几方面来加强我国环境影响评价的公众参与制度的建立、实施与完善。

3.2.1通过立法健全和完善公众参与制度

现代社会是法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响力，都必须依靠法律制度的建设和完善，公众参与也不例外。

为了充分发挥公众在环境影响评价工作中的作用，必须要加强法律对公众参与的调整，对公众参与进行法治。

1.将公众参与确立为环境法的一项基本原则。

将公众参与确立为环境法的一项基本原则，有利于将该制度贯穿于整个环境法体系。

而立法的完善主要是细化公众参与环评的程序和有关条款,增加政府的监督职责；同时着手建立相应的信息公开和司法保障机制，建立公民诉讼制度，当公民环境权益因为政府机构的不合法或不合理审查受到损害时能及时诉诸于法律[12]。

2.通过立法明确公众参与的程序。

我国在环境管理的过程中是以政府行政管制为主，政府有着雄厚的经济和政治控制力，掌握着详尽的环境信息;而公众则不然，他们在环境管理中处于弱势地位。

与欧美国家相比，我国现行的《环境法》及有关单行法规中还缺乏公众参与决策的程序性规定，因此应通过立法明确规定公众参与的程序。

在程序法中，要突出环境信息公开，通过法律手段赋予公众监督环境信息公开的权利以及对不能实现此权利的救济途径。

3.通过立法建立和完善公众环境诉讼制度。

环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。

我国法院实行不告不理原则，当公民的环境权益受到侵害时，如果公民没有主动提起诉讼，法院很难介入。

我国可以借鉴美国法上的“公民诉讼”条款，首先要规定在环境诉讼中原告资格可扩大到与案件有利害关系的公民、法人和其他组织；其次要鼓励环境诉讼中的“集体诉讼”，有利于当事人集思广

益，节约诉讼成本，也有利于法院及时有效地审结案件[13]。

4.完善其他相关制度，以发挥非政府组织在公众参与中的作用。

个人的力量毕竟有限，而通过公众集结而成的组织则能够发挥更加充分和全面的作用。

政府应当完善相关制度，比如有奖举报制度、信息公开制度、监督制度等，创造合适的环境让这些民间组织能存活下去，使其发挥应有的作用，推动公众参与的发展。

3.2.2大力提高公众的环境保护法律意识

法律是人们行为的一种规范，只有建立了环境法律意识，人们才会知道如何依法保护自己的环境权益而不受别人的侵犯，才会积极参与环境影响评价，其意见也才具有较高的参考价值。

1.发挥政府的主导作用，提高政府官员的环境法律意识。

我国的环评工作是自上而下的政府主导型，政府在提高环境保护法律意识方面的作用是不可替代的，各级政府官员是各项政策、制度的制定者和执行者，他们的环境法律意识不仅是政府环境法律意识的体现，同时也对整个社会的环保风气产生直接影响。

因此，政府应注重自身环保法律意识的提高，应定期组织政府成员学习环保知识及相关法律，并接受公众的监督,真正起到表率作用。

2.加强宣传教育,提高公民的整体素质，正确引导公众的环境观念。

要增长公众的环境知识，首先是加强环境知识宣传教育，让人们清晰直白地看到人类的环境问题，从而及时地反思自己的行为和监督他人的行为，使环保意识深入平常生活,成为一种自觉行为。

其次是提高公民的整体素质，将环境教育作为正规教育的一部分，让环境意识从小就深入到公众的生活、学习中。

3.2.3制定技术规范,加大公众参与度

在我国目前制定的大气环境、地表环境、声环境等技术导则在指导实际工作中的作用是非常明显的，它们从技术规范上保证公众参与，在实施办法或细则中将原则性条文具体化，完善公众参与程序规定，对切实提高公众环评参与度都有积极的意义。

通过制定技术规范使公众参与有统一的标准，提高了公众参与有效性，也使环评发挥了有效性和可操作性，加强了环境决策民主化。

3.2.4大力发展民间环保组织,拓展公众参与渠道

民间环保组织应该是公民表达自己意愿的重要的社会性利益集团，是一种有力的公众参与模式，他们凭借强大的组织实力、广泛的公众参与和有力的法律保障，不仅监督企业的排污、治污行为，还可能影响环境立法。

所以，为了充分行使公众参与环境保护的权利，就应该积极推进民间环保组织的发展和完善。

为此，国家应该制定专门的法律或政策，鼓励环保社团的发展，拓展公众参与渠道。

公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。

实践已经证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，并在活动中提高公众的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善。

尽管我国环评中的公众参与还存在一些问题，公众参与制度还有很多不足之处，但只要经过不断总结完善，最终将会发展成为更加适合我国国情的公众参与制度[14]。

参考文献

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[2]　刘雨沛．论环境影响评价制度的公众参与[J]．襄樊职业技术学院学报，2008，3（7）

[3]　苗文彩．论环境影响评价制度[J]．内蒙古环境科学，2008，6（20）

[4]　余秀娟，肖攀.论我国环境影响评价制度中的公众参与[J].现代商贸工业，2008，9

[5]赵明，姚国峰.如何进一步增强环境影响评价中公众参与的有效性[J].当代建设，2002（5）

[6]邵道萍.论我国环境影响评价制度中公众参与机制的完善[J].兰州刊,2006

（2）

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[8]　曾珩，刘丽．论我国环境影响评价制度（EIA）中公众参与机制的完善[J]．资源与环境，2007（31）

[9]耿延斌.浅谈日本的环境影响评价制度[EB/OL].2005,12,29

[10]刘芙.我国环境影响评价制度的不足与完善[J].当代法学，2007，3（21）

[11]　许桂兰．我国环境影响评价中存在问题及其对策[J]．科技情报开发与经济，2009（19）

[12]李文,马友华等.规划环境影响评价中公众参与制度的探索与思考[J].环境管理,2007,（4）1

[13]李丽珍等.环境影响评价中的公众参与现状及其改进建议[J].云南环境科学,2005,（24）.

[14]　刘先树．浅论我国环境影响评价之公众参与制度[J]．成都大学学报（教育科学版），2008，12（22）