轨道交通行业政策分析报告.docx

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轨道交通行业政策分析报告

轨道交通行业政策分析报告

（2018年）

城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。

改革开放以前，中国的城市轨道交通产业暂未得到发展，改革开放后，国家开始注重铁路和轨道交通的发展建设，加大了对轨道交通的建设投入，同时其相关政策不断颁布，营造了良好的政策环境，使其发展得又快又好。

一、国家政策

1.中央精神新变化：

提高准入门槛，规范有序、持续健康发展。

根据中国城市轨道交通协会发布《2017年城市轨道交通行业统计报告》。

报告显示，2017年中国内地城轨交通完成建设投资4762亿元，在建线路长度6246公里，在建项目可研批复投资额累计38756亿元。

2017年的统计表明，中国内地城轨交通进入快速发展新时期，运营规模、客运量、在建线路长度、规划线路长度均创历史新高，可研批复投资额、投资完成额均为历年之最。

但实际上，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担，已经构成了地方政府债务的主要风险源。

为此，国务院办公厅于2018年6月28日出台《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），提出了城市轨道建设的方向性原则，并大幅抬高了申报条件与进入门槛，给相关城市轨道交通建设的热情降温，用以防范化解重大风险，促进城市轨道交通规范有序发展。

《意见》明确提出：

申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。

引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。

《意见》还特别强调要严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批其新项目。

2.政策规划导航，助推轨道交通发展。

2013 年9 月，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，指出要加强城市道路交通基础设施建设。

鼓励有条件的城市按照“量力而行、有序发展”的原则，推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设，发挥地铁等作为公共交通的骨干作用，带动城市公共交通和相关产业发展。

2016年5月，国家发改委、交通运输部联合印发《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》。

《行动计划》提出，未来三年要以完善快速交通网、基础交通网、城际城市交通网为重点，推动形成国内国际通道联通、区域城乡覆盖广泛、枢纽节点功能完善、一体衔接便捷高效的综合交通网络，更好发挥组合优势和网络效益。

打造高品质的快速交通网络，完善广覆盖的基础交通网络，发展高效率的城际城市交通。

在铁路方面，结合中长期铁路网规划修编和铁路“十三五”发展规划编制，完善国家高速铁路网络，提升中西部铁路通达通畅水平，加快推进城市群城际铁路建设。

2016年7月，交通运输部发布《城市公共交通“十三五”发展纲要》。

《纲要》明确提出，加快推进城市轨道交通建设，根据客流需求选择适合的城市轨道交通制式。

《纲要》鼓励地方采用政府和社会资本合作（PPP）投融资模式进行建设和运营管理，并推进都市圈、城市群快速通勤系统建设，加快推进城际轨道交通建设，进一步扩大公交服务的广度和深度，完善多元化公交服务综合网络，建设“互联网+城市轨道交通”系统，大力推进大数据、云计算、移动互联网技术，建设智慧型综合出行信息服务系统。

2016年7月，国务院常务会议审议通过了新修订的《中长期铁路网规划》。

重点规划了2020年和2025年铁路建设任务，对2030年铁路网发展目标进行展望，提出构建布局合理、覆盖广泛、高效便捷、安全经济的现代铁路网络，全面提升铁路核心竞争力和服务保障能力。

《规划》强调了高速铁路网规划再次升级，扩大普通铁路网覆盖，综合交通枢纽建设引领城市轨道交通大发展。

2017年9月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，意见提出，鼓励民营企业进入轨道交通装备等产业链长、带动效应显著的行业领域，在创建“中国制造2025”国家级示范区时积极吸引民营企业参与。

鼓励民营企业进入轨道交通装备有利于为民营企业创造平等竞争机会，调动民间资本积极性。

同时，其他包括《铁路“十三五”发展规划》、《交通运输信息化“十三五”发展规划》、《营造良好市场环境推动交通物流融合发展实施方案》、《推进“互联网+”便捷交通促进智能交通发展的实施方案》、《关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见》、《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》等政策文件，为推动轨道交通行业的提质增效和实力持续提升提供指导。

3.标准化逐渐完善，促进行业提质增效升级。

2016 年1 月，交通运输部发布《交通运输标准化“十三五”发展规划》，指出“十三五”是交通运输转型升级、提质增效的关键期。

要着力推进综合交通运输基础信息交换共享、新一代信息技术共性应用、网络与信息安全保障等领域的标准制修订。

主要包括基础数据信息、数据交换共享、基础设施设备、网络与信息安全、信用信息标准等方面；要建立健全科学、公正、权威的第三方检验检测体系。

支持检验检测机构研发和运用新技术、新装备，改进检验检测手段，提高检验检测技术水平和服务质量。

 2017 年3 月，国家铁路局发布《铁路标准化“十三五”发展规划》，指出：

“十三五”时期依然是铁路建设发展的高峰期，打造以“八纵”和“八横”通道为主干、城际铁路为补充的高速铁路网，保障铁路建设、运营安全质量，适应市场需求，改善投资效益，需要充分发挥标准的“门槛”和“耦合器”作用。

到2020 年，形成完善的适应不同铁路运输方式的标准体系，标准数量、结构、层级更加完善合理，各领域标准、各级标准良好衔接。

其他包括《铁路技术管理规程》、《铁道行业技术标准管理办法》、铁道部第六版《铁路主要技术政策》等标准政策文件，来构建完善高速、便捷、速度、密度、重量合理匹配，高新技术与适用技术并举，不同等级技术装备协调发展轨道交通行业，促进整个行业提质增效。

4.立项报批日趋严格，规范轨道交通发展。

国务院于2003年发布的《国务院办公厅关于加强城市轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号），提出了准入限制要求；而国务院办公厅于2018年6月28日出台《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），更是进一步提高了准入门槛。

国家发改委于2015年发布的《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号），则是进行了增量控制，坚持“量力而行、有序发展”的方针，确保建设规模和速度与城市交通需求、政府财力和建设管理能力相适应。

《城市轨道交通规划编制和评审要点》、《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》、《国家发改委住建部关于完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知》则是对轨道交通线网规划编制，需要履行的程序，建设规划的编制要求和立项审批程序要求，建设规划应包含内容以及审批建设规划需要满足的内容和条件等提出了政策要求。

国家发展改革委办公厅于2018年3月出台的《国家发展改革委办公厅关于加强城市轨道交通车辆投资项目监管有关事项的通知》（发改办产业〔2018〕323号），《通知》指出：

通过加强产能监测预警、完善投资项目监管、加快产业结构调整、促进产业规范发展等四方面来加强城市轨道交通车辆投资项目监管，有效预防和化解产能过剩，推动城轨装备产业高质量发展。

5.积极引入社会资本，加强合作。

国务院办公厅于2017年9月发布的《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号），鼓励民营企业进入轨道交通装备有利于为民营企业创造平等竞争机会，调动民间资本积极性；有利于发挥财政性资金带动作用，通过投资补助、资本金注入、设立基金等多种方式，广泛吸纳各类社会资本，降低企业经营成本，增强民间投资动力；有利于破解融资难题，为民间资本提供多样化融资服务。

国家发展改革委于2017年11月发布的《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》及其2018年4月财政部出台的《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号 ）等投融资政策文件，来支持民间投资创新发展，增强民间投资活力，推动产业转型升级。

二、地方政策

1.深圳

2017年7月，《深圳市城市轨道交通第四期建设规划（2017-2022年）》，规划指出深圳市城市轨道交通2020年线网由16条线组成，总长度约596.9公里，远景年线网由20条线路组成，总长度约753公里。

预测到2025年，深圳市公共交通占客运机动化出行量比例达到65%以上，轨道交通占公共交通出行量比例为45%以上。

2.成都

2017年10月，《成都市城市轨道交通建设“十三五”规划》，《规划》中提到，力争至2020年运营地铁线路500公里以上，国铁公交化运营347公里以上，同步加快市域铁路建设，到“十三五”末，实现轨道交通在公共交通中占主体地位，构建全域覆盖的轨道交通半小时交通圈，城市轨道交通规模和服务水平步入全国先进城市发展行列。

此外，2018年8月，《成都市城市轨道交通（地铁）第四期建设规划（2019-2025年）》获四川省发改委初审通过。

3.北京

2017年3月，北京市住房和城乡建设委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室等4部门联合发布的《北京市城市轨道交通建设工程推进绿色安全建造指导意见》，《意见》指出“十三五”期间，大力推进城市轨道交通建设工程钢筋加工工厂化、车站部品部件装配化、矿山法作业机械化应用，积极稳妥助推行业转型升级；着力增强BIM、物联网等信息技术集成应用能力，促进数据资源利用水平和信息化能力提升。

2016年7月，《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》，发挥交通先导作用，构建以轨道为主的客运走廊，强化国家干线铁路、城际铁路、市域铁路和城市轨道的高效衔接，构建内外疏密有别、高效便捷的轨道交通网络，建设轨道上的京津冀，支撑京津冀城镇空间和产业布局优化调整。

十三五期间，加快推进京唐、京滨、京石等城际铁路建设，加强北京、天津、河北主要城市间轨道交通衔接。

加快城际铁路联络线建设，形成连接首都国际机场、新机场及沿线各新城的交通骨干走廊，京津冀区域城际铁路主骨架基本形成。

4.上海

2016年6月，上海市人民政府正式发布《上海市综合交通“十三五”规划》，继续建设和完善轨道交通网络，建设多层次轨道交通体系，形成一网多模式（市域线、市区线、局域线）。

充分利用现有及规划铁路发展市郊铁路，为郊区和长三角毗邻地区提供快捷服务。

持续推进轨道交通网络建设，续建216公里，到2020年，总通车里程约800公里。

促进轨道交通线网基础设施、运行状况、服务质量、安全保护等系统的建设。

三、新技术对轨道交通的影响

随着轨道交通规模的不断扩大，运营压力越来越大，其进一步的发展面临的问题也日趋突出，而在如何提高效率上，新技术手段的应用就显得十分重要。

《国务院关于印发“十三五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》中指出，强化轨道交通装备领先地位。

打造具有国际竞争力的轨道交通装备产业链。

形成中国标准新型高速动车组、节能型永磁电机驱动高速列车、30吨轴重重载电力机车和车辆、大型养路机械等产品系列，推进时速500公里轮轨试验列车、时速600公里磁悬浮系统等新型列车研发和产业化，构建完整产业链。

推进新型城市轨道交通装备研发及产业化。

突破产业关键零部件及绿色智能化集成技术。

进一步研发列车牵引制动系统、列车网络控制系统、通信信号系统、电传动系统、智能化系统、车钩缓冲系统、储能与节能系统、高速轮对、高性能转向架、齿轮箱、轴承、轻量化车体等关键系统和零部件，形成轨道交通装备完整产业链。

加强永磁电机驱动、全自动运行、基于第四代移动通信的无线综合承载等技术研发和产业化。

国务院关于印发《中国制造2025》中的“先进轨道交通装备”部分，加快新材料、新技术和新工艺的应用，重点突破体系化安全保障、节能环保、数字化智能化网络化技术，研制先进可靠适用的产品和轻量化、模块化、谱系化产品。

研发新一代绿色智能、高速重载轨道交通装备系统，围绕系统全寿命周期，向用户提供整体解决方案，建立世界领先的现代轨道交通产业体系。

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出，加快互联网与交通运输领域的深度融合，通过基础设施、运输工具、运行信息等互联网化，推进基于互联网平台的便捷化交通运输服务发展，显著提高交通运输资源利用效率和管理精细化水平，全面提升交通运输行业服务品质和科学治理能力。

新技术引领轨道交通发展。

推进轨道交通装备产业智能化、绿色化、轻量化、系列化、标准化、平台化发展，加快新技术、新工艺、新材料的应用，研制先进可靠的系列产品，完善相关技术标准体系，构建现代轨道交通装备产业创新体系，打造覆盖干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通的全产业链布局。

四、新经济对轨道交通的影响

2016年政府工作报告，“新经济”首度被写入政府工作报告。

在十二届全国人大四次会议，国务院总理李克强就“新经济”进行了阐释，“新经济”的覆盖面和内涵非常广泛，涉及一、二、三产业，不仅仅是指三产中的“互联网+”、物联网、云计算、电子商务等新兴产业和业态，也包括工业制造当中的智能制造、大规模的定制化生产等，还涉及到一产当中像有利于推进适度规模经营的家庭农场、股份合作制，农村一、二、三产融合发展等等。

自政府工作报告中提出发展新经济之后，各地政府陆续出台相关政策文件，例如《湖北省人民政府关于加快发展新经济的若干意见》，指出加快发展以新技术、新产业、新业态、新模式为核心的新经济，释放新经济发展活力，促进新经济发展壮大，培育经济发展新动能；《中共江西省委、江西省人民政府关于加快发展新经济培育新动能的意见》，坚持以深入推进供给侧结构性改革为主线，以创新型省份建设为引领，以重大功能性平台为主要载体，以特色优势产业为突破口，着力培育新技术新产业新业态新模式，促进制度创新与技术创新融合互动、供给与需求有效衔接、新动能培育与传统动能改造提升协调并进。

轨道交通一方面作为新经济的一员，另一方面为其他新经济进行赋能。

轨道交通经济目前被各地市积极拥抱，例如“互联网+地铁”、“互联网+动车/高铁”中的共享经济新形态，相对应的轨道交通物业开发、资源经营、大数据开发及各项增值业务，都凸显出轨道交通作为新经济增长点的优势。

同时，轨道交通作为连接工具，使得城市化进程加快，城市间更网络化、便捷化，新经济的发展需要各城市效应的协调及其交通的便捷化，因此轨道交通为新经济的发展赋能。