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我国房地产调控的政策困境及其长效机制初探

我国房地产调控的政策困境及其长效机制初探

——基于动态一致性理论的检视与设想

徐春华

2013-02-0716:

36:

48　　　来源：

《兰州学刊》2012年8期

　　【内容提要】通过动态一致性理论检视我国房地产调控历程可以发现，我国房地产调控的政策困境在于其动态不一致性，突出表现为政策制定的相机抉择特征和调控目标的摇摆性。

而要规避这种动态不一致性问题，进而构建房地产调控的长效机制，首要的是重建中央政府的调控声誉，然后制定“动态一致性”的政策规则，同时进一步协调好中央与地方的关系，充分考虑调控中各博弈参与方的反应。

　　【关键词】动态一致性/相机抉择/房地产调控/政府声誉

　　2003年以来，国内城市房价持续上涨，成为政府和民间都非常关切的民生问题。

虽然中央政府对房地产市场的宏观调控力度不断加大，但收效甚微，房价依然上涨过快且不断冲突大家的心理防线，由此引发多重社会矛盾，已经危及金融、经济和社会稳定，以致2011年11月25日新华社发文指出，中国的城市房价不仅仅是一个经济问题，已经更多地表现为一个社会问题和政治问题。

影响我国房价持续上涨的因素很多，但纵观我国房地产调控的历程不难看出，政策的动态不一致性是造成中央政府房地产宏观调控陷入“调、涨”与“涨、调”尴尬怪圈的一个重要原因。

　　一、动态一致性理论的基本思想

　　对宏观经济政策的动态一致性问题进行系统研究始于挪威人基德兰德（Kydland）和美国人普雷斯科特（Prescott）。

1977年他们合作发表了《规则胜于相机抉择：

最优选择的不一致性》一文，并以博弈论为工具首次证明了最优宏观经济政策可能出现动态不一致问题。

（一）政策的动态一致性涵义

　　何谓动态一致性，Kydland和Prescott在其“动态不一致理论”中已有阐述，简言之，即政策的动态一致性问题是缘于事前的最优政策和事后的最优政策不相同，一旦决策者总是出台相机抉择的政策时，社会公众便会获得经验上的理性预期并采取相应的行为进行抵制，结果使得决策者的政策影响力大打折扣，政策效果每况愈下。

所以，政策的动态一致性简言之，即一项政策从政府角度来讲，其在制定阶段和执行阶段都必须是最优的，在政策制定环境不发生变化的情况下，如果一项政策只是在制定阶段最优而在执行阶段并非最优，那么政府就没有继续实施这项政策的积极性，社会公众也不会相信这项政策，那么这个政策就是动态不一致的。

（二）造成政策动态不一致的主要原因

　　众所周知，一项政策在制定和执行时，政策制定者要同时面对多个多变的理性个体（本文称为“博弈参与方”）进行动态博弈，各博弈参与方均能根据宏观经济环境的变化来理性分析并预测政府政策的可能变动方向，故而使政策的执行效果偏离政策预期目标，从而产生动态一致性问题。

所以，造成政策动态不一致性问题的根源在于动态博弈各方的利益取向或者说偏好的多样性和不一致性，一般来说，其主要包括以下三个方面。

　　第一，博弈参与方偏好的动态不一致。

偏好是博弈参与方的一种天然属性，它随着环境的变化而变化，从而在时间上表现出动态不一致性。

正如史托斯（Strotz）指出的一样，如果人们的偏好是时间的不规则函数即不满足关于时间可积和加性可分两个条件，那么人们的跨期最优消费轨迹就会表现为要么挥霍、要么谨慎计划或者节俭。

所以，博弈参与方偏好的动态不一致性会对政府政策的实施效果产生影响，导致政策的动态不一致性问题产生。

　　第二，政府与博弈参与方之间偏好不一致。

现实生活中，多层委托—代理制度下的政府偏好与博弈参与方偏好是不一样的，即使中央政府被假定使与博弈参与方偏好相一致的社会福利函数最大化，地方政府及政府官员的偏好也可能基于自身利益考虑而偏离中央政府的偏好，使政府偏好难以与中央政府所代表的社会偏好产生一致性。

因此，中央政府与地方政府、政府与博弈参与方之间的偏好不同也会导致经济政策的动态不一致性。

　　第三，博弈参与方因偏好不同而产生外部性。

由于博弈参与方的数目和种类繁多，他们的偏好实际上也各不相同，往往只关心自身的效用最大化，但都会影响政府的政策决策。

所以，由于不同的博弈参与方的利益取向不一定相同，某个博弈参与方的最优选择对其他博弈参与方并不一定最优，从而对其他博弈参与方产生外部性，经济政策的动态一致性问题也因此而生。

　　动态一致性理论因其强调政府决策时要考虑政策的长效性问题，所以自产生起就深刻影响着当代宏观经济政策实践，目前已被广泛应用于规制政策、汇率政策、贸易政策及经济增长问题的研究，当我们运用它来检视中国的房地产市场调控政策时发现，我国房地产调控政策也存在动态一致性问题。

　　二、我国房地产调控的政策困境：

动态不一致性

　　我国住房制度改革始于1978年，但房地产完全市场化是在1998年以后，随之我国房地产进入高速发展阶段，房价不断上涨，国家对房地产的调控政策不断翻新，从1997年以来的房地产调控实践看，我国房地产调控存在着“动态不一致性”问题，这主要体现在政策目标常常在控房价与保增长之间摇摆不定。

（一）我国房地产调控政策的动态不一致性表现

　　回顾我国房地产市场的发展历程，首次房地产调控源于1993年海南等地的房地产热，调控以1996年经济软着陆、商品房价格迅速回落到低于GDP增长的水平而圆满结束。

1997年以后，我国房地产调控开始在控房价和保增长之间折返跑，频繁的房地产调控正式展开。

　　1997年，我国房地产市场在亚洲金融危机的影响下延续了1996年以来的低迷状况，房市进入“量价双降”的局面。

然而，由于国内经济受金融危机拖累出现通货紧缩、内需不足、增长放缓的态势，为防止经济下滑，国务院1998年7月发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》确立住宅业“新的经济增长点”地位，正式拉开中国住房商品化改革大幕，此后房地产市场连续4年保持高速发展。

2001年国内楼市开始出现过热迹象，“倒地”、“囤地”现象层出不穷，为了从源头上防治腐败、降低不合理的房价，2002年政府开始对土地实行“招拍挂”，但带来的结果却是地王频现，从此我国房地产市场正式迈入高房价时代。

　　2003年我国经济出现过热苗头，房地产投资增速一度超过30%，为了给房地产投资降温，人民银行在同年6月出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，试图通过抬高房地产业银行贷款融资的准入门槛来降低固定资产投资增速。

岂料“非典”来袭，为确保经济平稳增长，国务院紧急调转房地产调控的政策导向，8月份即出台《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》赋予房地产业国民经济的支柱产业地位，正式确立住房市场化发展方向。

市场也初次领悟了政府“保增长”的政策底线，为以后房地产市场调控陷入“涨、调”与“调、涨”怪圈埋下隐患。

受2003年第3季度的刺激政策影响，我国房地产投资开始出现井喷，2004年1季度房地产开发投资在连续多年快速上涨的基础上增幅超过40%，基于此，国家开始收紧“地根”和“银根”，但收效甚微，2004年全国房价仍高涨14.4%，远高于1998-2003年3.6%的年均涨幅。

　　为应对2003年以来房价持续快速上涨的累积压力，2005年的政府工作报告中明确要求“抑制房价过快上涨势头”，国务院相继颁布“国八条”和“新国八条”，把控房价提到政治高度，期望通过政府负责制来达到抑制房价的目的。

当年调控取得“量降价稳”的成效，房地产开发投资增幅从2004年的30.2%大幅回落到19.8%。

2006年-2007年，房地产调控的手段和重点转向调整住房供应结构，规定新增的住宅供应必须符合“90/70标准”，希望通过增加小户型的普通住宅供应来化解住房价格上涨过快与中等收入夹心层群体对住房需求之间的矛盾，但政策效果明显不及2005年的“国八条”，各地地王不断涌现，银行纷纷推出多重优惠措施，居民对房价的预期被进一步推高。

　　2008年颇为戏剧性，为应对美国金融危机，房地产调控政策年中转向，保增长又一次成为房地产调控的首选目标。

2008年下半年至2009年年底的一年半时间内，陆续出台了一系列支持房地产发展的政策措施如首付比例下调、房贷七折优惠、暂免征收印花税和营业税等，房市也在首次置业需求、改善性需求和投资及投机性需求的合力下由低迷转入亢奋，房价重新滑入高涨快车道。

以至到2009年12月，中央政府为遏制部分城市房价上涨过快，调控政策又不得不从“去库存”急转向“挤泡沫”，政策目标重回稳房价。

　　2010年年初到2011年年底，以稳房价为目标的房地产调控到了关键时刻，国务院先后出台了“国十条”和“新国十条”，政策工具无所不用其极，然而由于前几次政府调控政策的相机抉择性，购房者多对此轮房地产调控信心不足，市场反应平淡。

2010年仅有10月份的环比涨幅（环比增长0.1%）呈现回落态势（比上月下降了0.4个百分点），随后很多城市房市又出现“量价双涨”态势，调控政策难以达到预期目标。

2011年虽然全年国内商品房销售面积增速同比回落了5.7个百分点，但70个大中城市房价同比仍然小幅上涨，房市“量跌价涨”态势不容忽视。

今年以来，芜湖、上海等地房产新政被叫停表明国家仍将实行严厉的房产调控政策，但货币政策趋宽所致的首套房利率下调仍可能对冲房市调控效果。

　　纵观1997年以来的我国房地产调控，政策目标多游离在保增长与控房价之间，如果按照政策目标来划分调控阶段，大体可分为四个阶段（见表1）。

　　可见，我国房地产调控之频繁，调控目标之反复均为少见，政策时松时紧，目标飘忽不定，时而为了保增长鼓励房地产发展，时而为了防止经济过热和照顾中等收入夹心阶层的需求防止房价过快增长（此时促使房价合理回归还不是调控目标），由于历次相机抉择的房地产调控政策已经陷入了“动态不一致性”的困境，导致政府信誉尽失，政策效果极差，政府处境越发被动。

（二）我国房地产调控政策动态不一致的原因

　　如前所述，造成经济政策动态不一致的根源有三个，就我国房地产市场调控来说，由于调控政策的实施涉及中央和地方两级政府、房地产商、房产中介、商业银行以及购房者等博弈各方，所以，根据动态一致性理论，本文将其原因归纳为三个：

购房者偏好的动态不一致、政府与博弈参与方偏好的不一致和各博弈参与方因偏好不同而产生的外部性。

　　第一，购房者偏好的动态不一致。

众所周知，房地产具有房产的消费品和地产的投资品双重属性，作为投资品，其价格取决于预期收益，房价越高，居民对房地产的投资属性越偏好。

随着经济的快速发展，近几年我国富人群体规模越发庞大，他们的投资需求也越发旺盛，在股市变幻莫测、其他投资渠道缺乏的情况下，不断看涨的房地产市场成为他们投资和投机的乐园，所谓“温州炒房团”便是实证。

此外，仅有消费需求的购房者，其偏好也随着时间不规则变化，通常在购房前希望房价越低越好，而在购房后则希望房价越高越好，在房地产市场高涨的大环境下，居民对房地产投资属性的重视提高到前所未有的程度，并随着房价的上涨而不断增加。

　　第二，政府与博弈参与方偏好的不一致。

在我国房地产调控过程中，政府不但要与房地产商、商业银行、房产中介和购房者进行激烈的动态博弈，而且由于利益目标不一致，中央政府与地方政府也要进行博弈。

　　首先，中央政府与博弈参与方偏好不一致。

博弈参与方如房地产商、房产中介等为了实现其利益最大化，往往希望房地产能够满足消费需求、投资需求乃至投机需求。

但对政府来说，由于房地产业关联效应大，对建材、建筑、家电、家具等行业的带动作用显著，可以直接推动经济增长，因此，政府希望房地产价格能够实现居民承受范围内的平稳增长，从而既能有效拉动宏观经济，又不会对民生产生负面作用。

所以，我国的房地产调控政策总是在保增长与控房价之间徘徊，当房价增长过快时，政府担心民生恶化乃至产生社会问题，于是否定以前的刺激政策，转向抑制房地产投资和防止房价过快增长、甚至是限价的调控政策；而当经济受到非典、世界金融危机冲击时，保增长便成为首选目标，鼓励房地产发展的政策纷纷出台。

例如，2008年的房地产调控目标年中转向便使得2007年以来的调控“付之一炬”，房价出现报复性增长。

由于历次房地产调控政策反复，使得各博弈参与方都掌握了政府房地产调控政策的相机抉择特征，认为当国内经济趋缓时政府便会为了保增长而倚重房地产业，形成房价永远不被打压的预期。

　　此外，我国先行体制下的中央和地方两级政府的政策偏好也不尽相同。

就房地产调控而言，中央政府和地方政府的偏好差别较大，一般情况下，房价在中央政府更多地表现为民生问题，而在地方政府更多地表现为经济问题。

特别是实行分税制后，房地产收入已经成为地方财政和基建资金的重要来源，地方政府集“土地批发商”、房地产市场监管者于一身的角色决定了他们在执行中央政策时的选择性。

当中央政府需要实施控房价的政策时，地方政府可能因自身利益考量而政策实施动力不足，政策执行过程中消极被动，使中央政府的调控效果大打折扣；而当中央政府实施刺激房市的政策时，地方政府出于利益最大化考虑又会加大刺激政策的力度和广度，从而放大中央政府房地产调控的政策效果。

　　第三，各博弈参与方因偏好不同而产生的外部性。

随着我国城市化进程的加快，加之现阶段我国婚龄人口较多，刚需仍旧比较旺盛；此外，由于我国金融市场还不够发达，金融衍生品尚少，股票市场投资预期收益不确定性高，人们的投资渠道还比较有限，房地产便成为一些有投资需求居民的投资首选。

而且随着房地产价格不断飙升，有投资需求的居民群体会不断壮大。

有消费需求的居民期待房价越低越好，而具有投资和投机需求的居民则希望房价越高越好，二者偏好的不一致性对房地产调控政策的实施效果产生负面影响，导致动态不一致性问题产生。

　　（三）我国房地产调控的长效机制初探

　　实践证明，进行短期的、相机抉择的房地产调控政策不但难以达到政策预期目标，而且还会带来较为严重的后果，突出表现为政府声誉的损害和下一轮调控成本的加大。

要破解房地产调控政策的“动态不一致性”问题，除了继续完善保障性住房制度，不断确保刚性需求、降低投资性需求、打击投机型需求外，最根本的还是要从导致动态不一致性的根源上寻求答案——要重建政府的调控声誉、制定“动态一致性”的政策规则、进一步协调好中央与地方的关系、充分考虑各博弈参与方的反应，建立市场预期向政策目标收敛的长效机制。

　　1.重建政府的调控声誉。

历次房价调控“越调越涨”的一个重要原因就是政府部门不但没有建立起良好的调控声誉，反而每经历一次调控声誉受损一次，以致居民对不再信任政府有关房地产调控的承诺，对政策执行期房价抱着“看涨不看跌”的预期，严重影响了房地产调控效果。

因此，对于中央政府而言，制定房地产调控的长效机制首先要通过行动重建政府的调控声誉，增强政策的连续性和可信度，从而提振消费者的市场信心、消除开发商的侥幸心理、规避地方政府的敷衍心理，进而使市场预期向政府政策目标靠拢，增强调控政策的长效性。

　　2.制定“动态一致性”的政策规则。

政策制定时往往受政府和博弈参与方偏好多样性的影响而产生相机抉择问题，因此，有必要给政策装上自动调节器——规则，实行有规可循、有则可依、连续性强、透明度高的调控政策，将政策规则与相机抉择有机结合起来。

本文仅就房地产调控过程中两个最为重要的实施者中央政府和商业银行的政策规则探讨如下。

　　规则二：

银行的房地产业贷款利率。

温总理在今年两会记者招待会上提出了合理的房价标准，其中之一便是房价要与居民收入相适应。

如果以房价收入比θ、房价年增长速度和城镇人均可支配收入年增长速度比率ρ作为两个衡量指标，r代表贷款给房地产商的利率，代表市场基准利率，那么可构建政策规则：

r=+2（ρ-1）+0.2（θ-7）。

该规则表明：

在θ或ρ不变时，企业信贷成本变动大小与方向取决于某个参数的变动大小，房价上涨速度越快（ρ＞1）或房价越高（θ＞7越高），房地产业的贷款利率就越高，从而信贷成本也就越高，故能抑制信贷资金流入房地产业，使房地产企业去库存的压力增大，达到抑制房价的目的，反之，信贷成本相对于其他行业要低，从而也能达到促进房产供给进而抑制房价的目的；当参数ρ、θ都变动时，房地产业的信贷成本变化取决于两个参数的变化方向与相对强弱。

所以，无论房地产市场的冷热，银行都会按照利率政策规则自动地执行相应的贷款利率去影响房地产业的发展，从而可以规避相机抉择所引起的政策实施时机与力度问题，进而促进房地产业的健康发展，同时也推动了宏观经济的平稳运行。

　　3.进一步协调好中央与地方的关系。

2011年“新国八条”对如何协调好房地产调控中中央与地方的关系已做尝试，要求“2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布”，对于房价涨幅过大的城市的地方政府将会被约谈、问责。

然而这样一种“一刀切”的协调方式无视各地区房地产市场的发展差异，因为各地工业化、城市化水平的差异性很大，工业化水平低的地方可能经济增长速度快从而导致房价上涨速度的目标定得过高，反而催生了当地房产泡沫的形成，所以无法形成中央与地方协调的长效机制。

为此，可能要从完善我国的财税制度入手，降低地方政府对土地财政的依赖程度，使他们逐步褪去“土地批发商”的外衣；更需转变唯GDP的政绩观，增加民生考核的分量，才能较好地协调好中央与地方的关系，从而增强协调机制的长效性。

　　4.充分考虑各博弈参与方的反应。

动态一致性理论表明，政策的制定和实施是政策的主体与客体之间的动态博弈过程，忽视任何一方的反应都有可能使政策效果偏离政策目标，从而出现动态不一致性。

所以，理性的政策制定者在做决策时，必须充分考虑各博弈参与方的反应并吸收其中正面信息，唯此才能使政策更有效，更能达到政策的预期目标。

此外，随着我国步入市民社会，居民公民意识必然会不断增强，参与社会政策制定的积极性也会不断提高，政府制定政策时听取并采纳民众相关意见将是大势所趋。

因此，在制定房地产调控政策时应充分考虑房地产商、房产中介、商业银行和购房者等博弈参与方的反应，同时及时公布政策信息，提高政策透明度，使各方都能够了解政府政策的制定缘由、过程、内容和目标，从而更好地引导市场预期向政策目标收敛，提高房地产调控政策的长效性。

　　【参考文献】

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（1）.^