公民政治参与视角下的南海政务公开机制考察精.docx

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公民政治参与视角下的南海政务公开机制考察精

毕业论文

公民政治参与视角下的南海政务公开机制考察

汤燕平

200530810120

学院名称

论文提交日期

公共管理学院2009年5月专业名称公共事业管理论文答辩日期2009年5月

答辩委员会主席____________

评阅人____________

摘要

随着信息化时代的到临，南海公民政治参与的渠道和形式迫切需要开阔。

基于南海电子政务工程的有效建设，通过网络政务公开，加强了市民对政府的监督，提高了公民与政府的沟通，本文通过以公民政治参与的视角，对南海电子政府政务公开的进行分析，发现存在的问题并提出相关的改善意见，目的是为了更好的实现“数字南海”“信息南海”，同时也为了更好的推动南海电子政务示范工程的建设，从而为全国电子政务的建设提供更好的经验借鉴。

本文通过对南海区政府网站的政务公开分别进行内容分析、时效性分析和深度分析，发现其存在的问题有：

政务公开的内容缺乏灵活性，不能满足公民政治参与的欲望；政务公开的范围不广，基层政府网上缺失；政务信息越往下级越缺乏规范管理；镇（街）级政务信息公开问题突出，普遍存在规范性不够、全面性和及时性不够等问题。

为完善南海区政务公开体系，营造公民网络政治参与的良好环境，就要：

规范南海电子政务公开建设；增强政务公开的社会参与度，加大宣传力度，把握社会需求，向公民提供各种政府信息的检索服务；构建南海政务网络资源库，营造公民制度化参与的网络环境；加强政府网络安全建设，为政府与公民参与提供安全的网络沟通平台。

关键词南海政务公开公民政治参与电子政务

目录

1引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.1研究背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.2研究目的及意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.3研究方法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12南海信息化建设促公民网络政治参与„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

2.1网络——公民政治参与的新途径„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

2.2南海区政府信息化建设的成果„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

2.3南海区政府电子政务、农村信息化建设初见成效„„„„„„„„„„„„„23南海电子政务信息公开分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

3.1内容分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

3.2时效性分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

3.3广泛性分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„54存在的问题及原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

4.1政务公开的内容缺乏灵活性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

4.2政务公开的范围不广„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

4.3政务信息越往下级越缺乏规范管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

4.4镇（街）级政务信息公开问题突出„„„„„„„„„„„„„„„„„„„65完善南海区电子政务信息公开体系的对策„„„„„„„„„„„„„„„„„7

5.1规范南海基层政府政务公开建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

5.2增强南海政务公开的社会参与度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

5.3构建南海政务网络资源库„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

5.4完善南海政务公开的监督考评机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

5.5加强南海政府网络安全建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„106小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12英文摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13华南农业大学本科生毕业论文成绩评定表„„„„„„„„„„„„„„„„„„14

1引言

1.1研究背景

羊城近郊、珠江三角洲的腹地有曾经中国最富庶的县---南海，连续多年雄踞中国经济百强县之首。

现在的南海自2005年起的行政区域调整后，成为佛山市下属的一个行政区。

南海是中国国家级电子政务应用试点城市之一，建有中国最完善的电子政务平台，并在此基础上完成了基于提高政府办事效率的一站式办公的建设、基于政务透明的政府网站建设、从源头控制财政资金提高资金使用效率的结算中心建设、让农民摸的着的村务公开的建设。

南海在中国电子政务应用领域内取得了诸多骄人业绩，多次得到中央各领导的赞赏和鼓励。

1.2研究目的及意义

随着信息化时代的到临，南海公民政治参与的渠道和形式迫切需要开阔。

基于南海电子政务工程的有效建设，通过网络政务公开，加强了市民对政府的监督，提高了公民与政府的沟通，本文通过以公民政治参与的视角，对南海电子政府政务公开的进行分析，发现存在的问题并提出相关的改善意见，目的是为了更好的实现“数字南海”和“信息南海”，同时也为了更好的推动南海电子政务示范工程的建设，从而为全国电子政务的建设提供更好的经验借鉴。

1.3研究方法

本研究以南佛山市南海区及其8个镇（街）政府网站为研究样本，资料的收集主要采用以下的方法：

南海信息化建设成果数据及政府信息内容分类统计资料，通过文献法获得。

从《广州、南海等地电子政务建设情况考察报告》，了解南海信息化建设的成果数据，从《佛山市南海区政府信息公开指南》中了解政府信息内容分类指标。

其他统计资料根据南海区及8个镇的政府网站的相关政务信息数据，以表格和图示的形式进行统计。

2信息化建设促公民网络政治参与

2.1网络——公民政治参与的新途径

公民政治参与是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。

它是现代社会民主制度赖以存在的基础,也是民主政治的基本特征之一。

在当代社会,政治权威要获得合法性和有效性,必须使社会上具有政治参与要求和能力的公民参与到政治体系和决策过程中来;而政治稳定的实现和政治秩序的建立,1

也有赖于社会各种利益得到制度化的代表和表达。

按照查尔斯·泰勒的观点,要表达公民对民主的需求很简单:

那就是左右我们的规范与决定,应该交由人民来定。

这意味着:

（1）人民大众对于自己何去何从应该表示意见,而不是一味听命于人。

（2）这些意见必须真正出自他们的心声,而不是经由宣传、误导、非理性的恐惧产生。

（3）这些意见所反映的,应该是他们经过一定的思考所产生的想法和愿望,而不是在信息不足和本能反应下的偏见[1]。

从客观上讲,在现代政治体系中,政治系统为实施有效社会控制,必定会垄断或封锁那些不利于政治稳定或危及到政治统治的信息,会用强力控制传统大众传媒,有选择地发布经过筛选过滤的信息来影响公众的认知与判断。

普通公众要获得充分信息或反过来通过有效渠道向大众广泛传播自己的思想几乎是并不存在的。

建立在互联网络之上的电子政府赋予公民更深层次的民主。

网络作为新的政治参与手段无疑更具威力,它必然推动公民与政府官员的直接对话,提高民意在政府运作中的分量,从而在很大程度上改变未来政治参与的深度与广度。

2.2南海区政府信息化建设的成果

广东省佛山市南海区以1998年底提出创建"信息市"发展战略为标志，开始国民经济和整个社会的全面信息化建设。

现在，信息化已经渗透到南海国民经济和社会发展的各个领域，成为南海区别于珠江三角洲其它经济发达地区的重要标志。

2000年，南海市被确定为首批国家信息化试点城市，2001年，南海市成为中国电子政务应用示范工程、国家信息安全应用示范工程试点城市和广东省现代化科技示范城市。

南海市信息化建设获广东省科学技术奖特等奖。

目前，南海信息化的建设已取得了阶段性的成果，信息化指数达66，信息化产值达102亿元。

全市有计算机主机系统8000多台（套），个人电脑20万台，上网用户18万户，各类专业网站5000多个，有线电视用户35万户，固定电话用户46.2万户，移动电话用户64.3万户，信息化小区近60个，并建成了教育网、公安户籍网、税务网等专业网络数十个。

2.3南海区政府电子政务、农村信息化建设初见成效

南海区政府紧紧围绕构建“数字南海”这一目标，充分应用实施了电子政务办公系统有区政府收发文、行政审批电子监察系统等117个；政府部门网站近70个；通过市政务网网与省电子政务外网平台相连，实现省、市、区、镇、村五级联网业务开展，目前已有40多个政府系统业务跨区运作。

区电子政务数据中心已实现了劳动、社保、卫生、财政、教育、行政执法、流管等18个单位的数据共享和交换平台，初步建成了以从农村、农业、农民的需求出发，提供有针对性信息服务，信息资源高整合、高共享，高利用率，2[3][2]

高服务的农村信息化综合平台。

3南海电子政务信息公开分析

3.1内容分析

区政府在职责范围内，负责主动或依申请公开下列各类政府信息：

表1南海区政府信息内容统计表

（根据《佛山市南海区政府信息公开指南》（以下简称《指南》）编制）

从内容层面分析，南海区政府网得政务内容主要是对外公开信息，对于政务的相关工作，公民参与主要是起监督作用，公民只可以对相关的政务工作提一些后续的看法，而这些对政务工作本身并不起任何作用。

简单的说就是：

事情已经做了，结果已经出来3

了，政务公开只公开事情的结果。

公民网络政治参与始终局限于事后参与，而这样的事后参与对政府本身的决策所起的作用是有限的，这是造成公民政治参与度低的原因之一。

3.2时效性分析

从南海区政府网上可以看到信息公开的统计数据是从2002年开始的。

3.2.1区五套班子政务信息公开时效性分析

南海区政府网站上政务动态与政府文件都将公开的信息按区五套班子：

区委、人大、区府、政协、纪委。

区府动态信息是从2002年4月20日至今都有及时将信息公开，而其余的区委、人大、政协、纪委所公开的都只有2007年的一些规章制度的安排情况，并没有近两年的相关政务信息可以查询到。

公民政治参与的中介应包含区委、人大、政协、纪委，对以上四个部门的一些政务信息的了解对提高公民的政治参与的积极性与参与的范围深度等都有很大的作用。

3.2.2镇级政府网站政务信息时效性分析

自2005年南海行政区划调整以来，新组建的8个镇的电子政务网络建设也相继的开展，南海下属的8个镇为：

西樵镇人民政府、桂城街道办事处、罗村街道办事处、里水镇人民政府、丹灶镇人民政府、狮山镇人民政府、大沥镇人民政府、九江镇人民政府。

表2南海区8个镇（街）电子政务公开情况表

4

（数据来源：

南海区各个镇（街）政府门户网站；查询统计时间为2009年2月28日）

受2005年行政区划调整的影响，南海区各镇的网络政务信息公开时间从2006年才从新开始至今。

3.3广泛性分析

南海区政府信息公开目录包含了下属的8个镇（街道）的信息公开目录，但并没有村居级的信息公开目录可以查询到。

由图1可知，从政府门户网站上看，南海区8个镇，只有西樵镇与罗村街道办2个镇（街）有村一级的政务信息网站；而大沥镇、里水镇和九江镇3个镇有相关村居委的5

图1南海区政府网站广泛性分析

概况介绍，而没有相关的政务信息网；其余的3个镇（街）包括桂城街道办、狮山镇和丹灶镇是没有乡村一级的政务介绍及相关的政务信息公开网站。

4存在的问题及原因分析

4.1政务公开的内容缺乏灵活性

目前大部分的政府网站都只能满足公众的知情权和监督权，而参与权还没有真正落实到政府门户网站上来。

政府网站上的政务信息大部分都是一些规章制度还有人事任免，一些已经通过了的财政预算案。

对于已经尘埃落定的事情，公民只能充当“评论家”的身份。

现代化和信息化的社会迅猛发展，网络无处不在，网民数量日益剧增，舆论的传播通过网络更加广泛，其对政府的影响不能不重视。

相关的政府网站不能满足部分“电子公民”的参政议政的需求，部分人为维护自身利益，通过互联网，采取不符合国家宪法、法律、法规等所规定的方式、途径和程序，试图参与政治过程、影响政治系统。

公民的通过网络进行的这种政治行为实际上是公民非制度化参与的新手段。

出现这一现象的原因是政府网站上政务公开的内容缺乏灵活性，不能满足公民政治参与的欲望。

从公民政治参与的角度看，南海区政务公开的内容存在的问题还有以下几点：

一是政务工作与党务工作的内容不分；二是政务公开的栏目没有统一的标准，从表2中可以看到各个网站上对公开政务的栏目没有统一的名称，有的叫“政务动态”，有的叫“信息公告”；三是内容分散不便于群众查询。

4.2政务公开的范围不广，基层政府网上缺失

南海区政府网站的政务公开的范围不广，基层政府网上缺失。

从政府的门户网站上分析其公开的网站只到镇一级，而乡镇一级的还没有全面推开，8个镇里只有2个有相关的乡村级的政务公开网站。

面对现在的信息化南海的高速发展，网民的急速增长的局面，公民网络政治参与的需求声不断加大，乡镇一级的政务信息公开的形式应力求多样化，通过政府网站公开，有利于保障公民对政务信息的知情权与监督权。

乡镇级政务公开网络化差的原因有：

一是受2005年的区镇级行政区划调整的影响，网站的建设起步比较晚；二是乡镇级公民网络政治参与的意识不强。

4.3政务信息越往下级越缺乏规范管理

区政务信息公开情况相对较好，其信息公开目录编制较为科学合理，可链接至具体内容，基本形成了信息公开“一站式”服务的雏形。

镇级信息公开情况相对较差，大多数存在信息公开目录编制的规范性不够、信息公开的数量和质量不高、信息查询不便等6

问题，部分网站虽然设立了信息公开栏目,但仅有一些说明性文件，无具体链接内容。

部分镇级政府网站的政务信息公开情况差强人意，信息公开仍然存在目录编制的规范性和全面性不够、信息更新不及时等问题。

个别政府网站的信息公开栏目缺乏实质性内容，村居一级网站上至今还没有统一的信息公开目录。

4.4镇（街）级政务信息公开问题突出

4.4.1政务信息公开的规范性不够

政府政务信息目录编制的标准应是编制到条、要素齐备、链接至具体信息，即主动公开的每条政府信息均要编入目录中，其名称、内容概述、生成日期、公开方式和公开主体等要素一应俱全，通过点击目录名称或号码即可链接到信息全文，实现目录与信息的“一一对应”，方便公众查询信息。

在2008年政府网站信息公开情况的绩效评估中，目录编制并能通过目录链接至信息内容是作为重点评估内容。

目前，南海区部分镇（街）政府网站信息公开目录编制规范性较差，不能链接至具体信息。

4.4.2政务信息公开的全面性和及时性不够

南海区政府信息公开指南只公布了信息公开目录的一级目录和二级目录，对需要公开的政府信息类别缺乏硬性规定。

主动公开时限要求自信息产生后的20个工作日内及时公开，对信息公开的及时性缺乏有效的考核监督机制。

从实际情况看，多数镇政府网站未细化信息公开目录，信息公开内容随意性较大，信息更新不及时，信息的数量和质量难以保障。

4.4.3原因分析

区镇级政府政务信息公开普遍存在的上述问题，其根本原因在于：

一是各级政府部门的政务信息公开意识不强，对政务信息公开的重视程度不够；二是落实实施意见的工作力度不够，缺乏具体有效的政府信息公开实施细则及措施；三是在社会的各个层面广泛宣传不到位，公众知晓不多、参与不够。

[4]

5完善南海电子政务信息公开体系的对策

5.1规范南海基层政府政务公开建设

目前制约南海电子政务公开的主要因素是基层政府的网络缺失，因此必须规范南海基层政府政务公开建设，才能不断完善南海政务信息公开体系。

首先要从制度规范上入手，构建南海电子政务信息公开网络体系；二是镇政府网站要发挥政府信息公开的示范带头作用，建立全镇统一的信息公开平台，有效整合链接各地各部门的政府信息资源，方便人民群众“一站式”查询政府公开信息；三是要加强业务指导，积极开展镇政府的7

信息公开试点，并把好的经验和做法推广应用到全区各级部门；四是统一规范政府信息公开目录的编制标准，细化完善二、三级目录，通过目录链接至公开信息，公开信息包含索引、名称、内容概述、生成日期等要素。

政务公开服务的对象是基层的人民大众，南海各地的基层政务要努力构建从区到镇（街），从镇（街）到村（居）委的网络公开体系，层与层之间要紧密联系才能为基层的人民提供第一手的政务信息，保障公民网络政治参与的知情权、监督权和参与权。

5.2增强南海政务公开的社会参与度的具体措施

进一步加大政府信息公开的宣传力度，将信息公开与公众参与相结合，积极开展政府信息公开的政策文件解读工作，通过各种渠道使人民群众学会依法获取政府信息，维护自己的合法权益。

如果政府部门不依法履行信息公开的义务，公民、法人可以通过举报、行政复议、行政诉讼等途径予以监督和追究。

对于人民群众关心的经济和社会发展重点热点问题，要加强政府信息公开的力度，通过政策宣讲、社会调查和建言献策等信息互动方式，为人民群众利用政策和信息创造条件，营造良好的政府信息公开社会参与氛围，进一步改进政府信息公开工作。

5.2.1丰富宣传渠道，加大宣传力度，让公众了解到政府网站所提供的服务

政府的宣传渠道单一，大多通过报纸与网站进行宣传，有的甚至不作任何宣传，其宣传效果当然不理想。

在进行公众问卷调查时，多数市民都表示不了解政府网站能给他们提供什么服务，甚至不知道有政府网站。

为了方便老百姓使用，除了互联网，还应该有电话、电子触摸屏、电视等各种渠道，应该统一纳入电子政务的范畴。

而很多的市民在一面批评政府透明度不高、不做实事的同时，却不知道政府网站为他们提供的服务。

欠缺宣传力度，资源就不能真正地让市民享用。

电子政务不仅是手段、工具、信息，还应是流程、制度、决策，只有这样，才能使电子政务整盘棋皆活，否则，从长远看，没有效果的东西就只能消亡。

5.2.2熟悉百姓的思路，把握社会需求，摆正电子政务的角色

政府部门的思路容易演变为从上到下，遇到事情先管起来再说，管理意识强而服务意识弱，而老百姓的思路则相反，他们首先关注的其实多是具体到芝麻绿豆粒的小事，如水电费、蔬菜价格、房改、公务员考试、政策、法律援助、就业升学等。

因此，电子政务的思路，从流程、规划，到页面、布局，都不能是满眼的机构、公告、活动，而是要了解老百姓的需求，关心老百姓所关心的事。

如果官说官话，民说民话，电子政务就会失去意义。

8

5.2.3向公民提供各种非保密性的政府信息检索服务

政府要向公民提供各种非保密性的政府信息检索服务，这些服务必须包括四个方面：

一是介绍政府的结构、职能及运行程序；二是发布政府公告及各种政务信息；三是宣传国家的路线、方针、政策及各种法律、制度及法规；四是提供行政活动及公民所关心的重大社会事件的最新进展。

对于重大事件和热点问题，政府处理和行政运行过程的信息公开要尽可能地详细，人大代表候选人的背景材料、某项重大工程的提议和决策、重大刑事案例的侦查和审判等以前讳莫如深的、而公民又很感兴趣或与某些公民利益密切相关的信息，政府网站都应该及时准确详细地公开，特别是突发性的事件发生后，只有信息透明、公开、准确、及时，才能够有效地控制政治谣言的发生和传播、引导社会舆论的走向、遏止公民非理性行为的发生。

5.3构建南海政务网络资源库

构建南海政务网络资源库，营造公民制度化参与的网络环境。

政府要建立各类数据库，汇聚各类信息。

信息分两种：

一种是政府内部信息，即各种与政府相关的法律、法规、政策、方针，各部门的职能、任务、运行程序等。

另一种是与政府职能有关外部信息，主要包括公民对政治系统的要求、对政治过程的参与、对政治事件和重大决策的回应等。

网络信息使政府部门能够及时捕捉外部信息，加快政府内部信息的增容、流转、处理、协调和共享。

尤其是当有重大公民非制度化参与事件发生后，政府要及时通过网络收集各种相关信息，进行有效的整合，形成信息数据库，作为解决和控制该类非制度化参与及相关非制度化参与事件的重要依据和参考指标。

有效应用信息数据库系统，推进政务公开。

在网络上，简单的信息封堵是不起作用的，与其花大力气去屏蔽各种站点，还不如集中力量去减少黑箱操作，增加政治透明度，主动提供各种信息，并采取针对性的措施，不断提高政府在公民中的可信度和权威性。

“当政府成为可信的代名词时，政治谣言就会不攻自破。

”[5]因此，有效应用信息数据库系统，推动政务公开，建设诚信政府，可以有效的治理公民非制度化参与，构建良好的公民制度化参与的网络环境。

5.4完善南海政务公开的监督考评机制

建立健全南海政府信息公开考核评估、监督检查、社会评议、责任追究等监督保障机制，进一步加强全区政务公开工作的统一指导和监督检查，加大政务信息公开在政府网站考评的权重，按照政府政务信息公开的规范性、全面性和及时性要求细化考评指标，积极开展社会评议，定期通报各地各部门的政府政务信息公开情况，对排名靠后的地区9

和部门要限期整改，追究相关人员的责任。

5.5加强南海政府网络安全建设

加强南海政府网络安全建设，为南海政府与公民参与提供安全的网络沟通平台。

电子政务系统面向社会公众，这要求有可信的安全机制和手段，安全更重要的是建立网络和应用系统各个环节的权限管理、跟踪管理和责任机制，要求在业务的流动过程和网络的连接路径上建立起信任链条，只有能够明确网上各个要素的身份、权限和责任跟踪，各个系统之间的互联和互操作才有可能。

6小结

网络的发展，信息时代的到来，人民了解时政的途径更加多样化。

公民通过网络参与时政的呼声越来越大，信息化建设、电子政府建设近年来成为各地政府经济发展和构建和谐社会的重要内容。

电子政务公开的内容、时效和广泛性等存在的问题，对公民政治参与有一定的阻碍，导致一些网络非制度化参与出现。

为了完善政府政务信息公开体系，营造公民网络政治参与的良好环境，要不断完善下级的政务公开体系建设，努力共建区、镇、村三级政务公开体系，增强政务公开的社会参与度，构建公民制度化参与的网络环境。

作为电子政府建设的试点，佛山市南海区的电子政务建设和信息化建设虽然取得了不错的成绩，但在政务公开方面仍然存在内容、时效、范围上的问题，区政府要加大力度加快电子政务公开体系的建设，提高公民网络政治参与的积极性，努力构建“数字南海”“信息化南海”，同时为其他地区的电子政务建设提供良好的借鉴经验。

10

参考文献

[1]查尔斯·泰勒.公民与国家之间的距离.二十一世纪,1997-4

[2]衢州市人民政府网.市行政首脑机关信息中心.广州、南海等地电子政务建设情况考察报告,2005年11月16日

[3]政府信息公开简报.第14期.临淄政务网.,2008-11-8

[4]佛山市南海区人民政府办公室.佛山市南海区政府信息公开指南.南海区人民政府网,2008-9-18

[5]刘文富.网络政治——网络社会与国家治理.北京：

商务印书馆，2002.199

[6]文晓明.王立新.社会主义民主政治运行机制研究.人民出版社，2004

[7]杨雷.电子政务效益的经济分析与评价.经济科学出版社，2005

[8]郭剑鸣.地方公共政策研究.中国社会科学出版社，2006

[9]孙柏瑛.当代地方治理.中国人民出版社，2004

[10]苏新宁.吴鹏.电子政务案例分析.国防工业出版社，2005

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Government

TangYanping

（CollegeofPublicManagement,