晚清改进收回领事裁判权的谋划及努力.docx
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晚清改进收回领事裁判权的谋划及努力
晚清改进、收回领事裁判权的谋划及努力
2011-04-1918:
10:
54
李育民
【英文标题】PlansandEffortstoImproveandRescindConsularJurisdictionduringtheLateQingPeriod
【作者简介】李育民，湖南师范大学历史文化学院教授。
（长沙410081）
【内容提要】晚清时期，由于领事裁判权有着种种弊害，中外双方均感不便，产生了改进这一条约特权的意向。
第二次鸦片战争之后，清政府和英国均谋划补救之法。
英国提出“混合法庭”方案，为清政府所接受，但这一计划归于流产。
“滇案”对领事裁判权制度产生了重要影响，“观审”制度的建立，在某种程度上是“混合法庭”的变通；赫德提出新的方案，亦为清政府和不少官员所关注。
甲午战争和八国联军之役，激起了收回领事裁判权的强烈要求。
清政府明确地提出了这一问题，采取了改革司法法律制度的实质性行动，但陷入了不易解套的困境。
清政府的谋划和努力收效甚微，与日本比较，它存在着种种失误和弱点，它所背负的沉重的传统包袱，限制了它的思路和作为。
其局限和教训，对后世无疑是有益的启示。
【关键词】领事裁判权晚清中外关系修约收回权利
领事裁判权是一国领事对本国侨民行使司法管辖权的制度，通过鸦片战争，西方列强将这一制度强加于中国。
在所有不平等条约特权中，领事裁判权处于中心地位，使中国蒙受了极大的耻辱。
清政府以传统的羁縻之道处理新的中外关系，缺乏近代国家主权观念，轻易让弃此权，起初对其危害没有深切的感受。
第二次鸦片战争之后，列强全面打破了天朝上国的闭关状态，其产生的种种弊害愈益显著，中外双方均感不便，因而产生了改进这一条约特权的意向。
清政府开始重视这一问题，试图减轻其危害，为改进、收回这一特权做了各种谋划和努力，给此后的斗争打下了一定的基础，提供了某些经验教训。
学术界对列强在华领事裁判权的产生、形成和内容，以及废弃该条约特权的过程研究较多，发表、出版了不少论著，但对本文涉及的论题关注不够。
对此作一探讨，不仅可以揭示这一历程，而且有助于更完整地了解领事裁判权在晚清时期的实际状况及其演化、中外双方对该条约特权的态度，从而更进一步解析清政府认识和应对条约关系的思路、举措及局限，以及废弃条约特权与近代化改革的关系及其困境，等等。
一、补救之法及其流产
领事裁判权割裂了中国的司法主权，实行后不可避免地产生了种种弊害，不仅涉外案件中的华人遭受不公正的对待，处于不利地位，而且在华外人也感到不满而怨言不断。
这样，中外双方均感到这一制度需要改进，第二次鸦片战争之后，清政府和西方列强主要是英国，不约而同地提出了补救之法。
这一制度对中国方面造成的弊害是不言而喻的，时人及后人均作了较详细的剖析。
除了侵害司法主权、损害国法尊严之外，还涉及其他问题，如领事偏袒而审判不公、启外人藐法好乱之心，以及不肖分子改入他国国籍倚为护符，等等。
①由于中西法律的差异和领事的偏袒，造成司法审判的严重不公正。
刑事方面，“华官以华法治华人，命案必抵，且偿以银；西官以西法治西人，仅议罚锾，从无论抵。
”②华人认为领事们接受贿赂，以致审判不公。
在民事财产案件方面也是如此，如果华商负欠洋人，“一经控索，家产封填，甚或扰及亲邻”。
而洋商若有同类情事，“虽饶私蓄，循例报穷，仅将家具拍卖”而已。
③甚或作债务人破产的判决，致使“债权人一无所获，或者仅仅得到债金的百分之几”④。
列强自己承认，它们“对其在华侨民的司法管辖权，常常是低效的，并不足以抑制非法行为”⑤。
尤须指出，领事裁判权紊乱我国司法系统，造成中国领土上存在多个法律体系，其法律和诉讼程序均有很大差异，从而又导致了种种程序方面的问题，诸如调查取证不便、华人因不熟悉外国法律而处于不利地位等。
如民事方面，洋人负欠华人债务清偿无着者，“颇有所闻”，而能挺身赴其所属领事呈诉者，“卒居少数”。
其原因，并非华民“甘于逊让”，而是由于法律程序上的问题。
如“诉讼手续法不备。
吾民虽有债权，辄不知诉追之能否有效。
”因此，凡洋人负欠华人之债，“甘于放弃则已，不且废时伤财，结果上并有大不利于本身者”。
⑥刑事方面，华民对其取证的方法亦颇有怀疑，认为“并不总是能够使真相大白的”。
对其陪审制度，认为“并不经常使审讯公平”。
另外，“外国人保护被控诉人的方法是把提出证据的重担加在控诉人的身上，中国人却要等到犯罪者自己坦白认罪才宣告有罪或判刑”。
⑦
作为一种非正常的司法制度，对享受这一特权的在华外人而言，也同样产生了种种问题。
除了因为此特权的实行，外人不能进入中国内地以扩展在华工商业之外，也由于法律系统的差异而导致各种程序上的不便。
如同一案件中的各被告因国别不同而各归所属法庭管辖，其判决“或为有罪，或为无罪，或受轻刑，或受重刑，或应负责，或不应负责，出入参差，为害滋甚”。
再如，正在审判中的案件，如遇作伪证者系另一国人，则须移交该所属国法庭处置。
又如，其上诉机关或远在本国，或在较近之殖民地，“故其旅外侨商，遇有必须上诉之案件，恒苦长途拖累，耗费不资”。
诉讼手续亦颇烦难，牵涉数国人的同一案件，“或有时须经过多数不相联属之法庭，则其手续之繁难复杂，殆有不堪设想者”。
⑧还有调查取证的不便，等等。
另外，对于中国法庭审理涉外案件中的华人被告，外人也有诸多意见和怨言。
刑事方面，他们抱怨，“没有把攻击他们的那些中国人捕拿归案，或是捕拿了而不加惩处，或惩处不够，或是让真正的罪犯逍遥法外而拿其他无助的可怜人来代替，或是在许多应加惩处的罪犯中处分一人了事等等”。
他们“责备中国官员接受贿赂，并力言中国的刑讯方法将使任何无辜的人承认自己为罪犯”。
民事方面，他们也指责“中国官员延宕，袒护本国人民，拒绝作公正的处理等等”。
⑨总之，在华外商认为，“不公正是经常发生的”，而本国领事“对这样的不公正不可能有审判权”。
⑩因中国“无通商律例，亦无钱案一定办法，且无会审公堂，凡华民拖欠英商资本，英商将其指告，因无此善地讯断，不能使欠主遵所断而行，英商因此每年被华民吞骗之银甚多，无从追讨。
此事甚有难办之处，不能立时速办。
”（11）
总之，中外双方对领事裁判权制度“均不免同一感受”，“既咸感不便，且亦不胜其扰害”。
中国方面自不用说，而“外人在我设有领事裁判权也，原为保护其国人民之利益与安全，今乃利未睹而害先形，欲损人先以自损”。
（12）显然，领事裁判权是一种不合理的制度，应予以废弃。
其时，中外双方均无此意向，但均感到有补救、改进的必要。
在华英国商人“建议建立一个不同形式的混合法庭，以在这样的案件中保持公正性”（13）。
从清政府方面来看，同治五年底开始“预筹修约”，对此问题便有所考虑和谋划。
总理衙门饬令李鸿章、曾国藩“校阅旧案，将条约详为核校”，“为思患预防之计”。
翌年，又饬南、北洋大臣，选派熟悉洋务之员到总理衙门，“以备查询”。
并嘱令各将军督抚大臣，“妥为悉心筹画”，“为未雨之绸缪”。
（14）同时，令本衙门各章京查核各国条约。
核议之后，章京周家楣提出，“其中外办罪，生死出入，不得其平，拟请定约时将中外命案定一公例，凡系交涉之案，彼此照办，以得其平，于条约内载明遵守。
”并认为，“虽在彼族诸多狡展，而在我总宜力争”。
（15）这个建议，旨在订立一个中外共同遵守的律例，作为中外诉讼的依据，以取代享有领事裁判权各国在华实行的法律，由此消弭中外法律的差距，使华人在中外诉讼中能获得平等的量刑。
对周家楣的提议，总理衙门有所考虑，但没有采取切实的举措，更不用说制订具体的方案。
同治七年修约交涉，英国提出种种要求，针对其内地设栈房一条，总理衙门“则以洋人在内地，须守中国律例，归地方官管辖，一切差徭，当与华民一律，以为钳制”（16）。
这一条件的提出，只是作为抵制英国内地设栈房要求的手段，并非真正打算实行。
不过，即便如此，也说明清政府已多少产生了这一意识。
与清政府消极被动相反，英国则显得积极主动，明确提出了改进领事裁判权的方案。
同治七年四月十二日，英驻华公使阿礼国提出修约29款，其中有两款涉及领事裁判权。
第23款提出：
“各国在内地洋人，向系各归本国领事官管束，现拟设立有管理各国洋人之权之外国官，所有各国在内地之洋人，傥有滋事犯法之人，均可归其管理，其设立章程，总理衙门可以会同各国钦差大臣商定。
”第29款提出：
“中外商民生理，遇有词讼之事，向无一定通商律例，现在必须会商，定一通商律例。
”（17）前者实际上是要求在内地设立一个管辖各国在华侨民刑事案件的统一机构，该机构仍掌管在外国人手里，但实行统一的法律。
后者则提出制定处理民事及商务诉讼的统一的通商律例，由中外双方会商订立。
较之已经实行的领事裁判权，英国的提议有三点改进：
一是将各国领事裁判权适用本国法律改为适用统一的法律；二是将适用外国单方面的法律改为中外商定的法律，刑事则由总理衙门“会同各国钦差大臣商定”，民事则由中外“会商”；三是设立统一的审判机构，刑事即“管理各国洋人”之“外国官”，民事虽未明确提出，但其意显然，即“建立混合法庭，裁决民事案件中的所有中外争端”。
（18）总之，英国方面认为，“要有一部中外法官均接受的商律，以广泛的、为普世所接受的平等原则为基础，并且使法庭有一套遵循实践规则的固定程式，这些法庭应以同样的方式建立，由中外当局共同同意、同时行动”（19）。
这种改进，其目的是为了有效地行使领事裁判权。
阿礼国说：
如果条约列强的国民遍布在全中国各个地方，要有效地行使治外法权，唯一的可能“是将所有的外国领事法庭合并为一个国际法庭，采用一个民、刑事法典”（20）。
对英国的这两项提议，清政府采取了不同的态度，前者否定，后者赞成。
前述周家楣针对刑事案件提出的方案，与英国的提议有相似之处，大学士文祥认为可行，但担心“启内地设洋官之端”，因而还“不如各照中外律例自行办理”。
（21）于是，对于英国在内地设立外国官管辖洋人的提议，清政府当即与其谈判代表“面删”，予以否定。
对于涉及民事案件的“通商律例”，则“表示满意”，且“暗示建立这样一个规则是一种极大的愿望”。
并在驻华公使阿礼国建议对可能在内地居留的外人进行会审时，提出“可同时讨论领事裁判权问题”。
（22）在总理衙门看来，这一方案主要限于通商口岸，不必担心内地设洋官，因而十分赞成，于是复照英方，明确表示，“甚为有益”，同意双方商办。
（23）
尽管清政府只同意订立“通商律例”，英方仍感到十分高兴，阿礼国复照表示：
“贵衙门不事因循，立为允准，本大臣颇深快畅。
”希望尽快办好，谓：
“此项律例，必逐条详加酌核”，估计一时难以完成。
因此“敢祈贵衙门即日开办，并通行各国大臣，允准将通商律例钱案之法、会审公堂，一律办妥”。
（24）
毋庸讳言，英国的提议反映出西方列强希望对领事裁判权造成的混乱的司法法律关系，作一些改善。
而且，它们也作了最终放弃这一特权的表示，阿礼国谓：
“俾约内所载，有分中国权柄各条，概可改易，缘各国在中华通商，洋人有犯法之事，仍按各国律例遵断，于中外均有不便。
今将此项律例商妥，所有一切不便之处，皆可消除。
”（25）被英国拉进来的美国公使也照会总理衙门，表示：
“因思外国律例，不似中国律例，期望将来中国律例悉改为宽大平和，则外民亦可受中国官管束。
”（26）在英国看来，双方在“通商律例”问题上达成一致，为中国接受西方司法法律制度迈出了重要的一步。
阿礼国致函外相斯坦利勋爵谓：
“他们已经同意采用与欧洲立法原则一致的商律和固定程序，以及更好地组织混合法庭体系。
”他认为，“这是朝着采用为土耳其所接受的那种国际司法规则和制度迈出的重要一步”，如果能将其应用于此地，“列强同样会承认当地政府的权利”。
（27）
可以说，混合法庭是一种折中的过渡性制度，亦是西方改造中国法制体系的一种手段。
它们试图通过这一途径，进而推展到刑事案件，逐渐以西方法律取代中国法律，最终取消领事裁判权，从而为进入中国内地打开通道。
“恰当地建立混合法庭执行司法，再助以所有条约列强接受和批准的法规与实践规则，修改领事裁判权条款的道路就将备好。
”（28）如果设置这样一个制度，通过所有条约列强的联合行动，“采用国际民刑律”，“所有外人，不论国籍，均服从其管辖”，就可以“修改领事裁判权条款以调和两种并非不可兼容的要求”，即“列强要求其国民享有无限制进入内地及在内地居留的权利”，以及“中国要求享有此权利者尊重中国的领土权利及司法主权”。
（29）也就是说，通过修改领事裁判权条款，列强各国国民可以在内地居留，而中国则得以维护自己的领土主权和司法主权。
所以，阿礼国认为，制订通商律例，“采用成文的商业法规”，“它所引导的趋向比它的直接结果更为重要”。
因为，“从商业法规到民事及刑事法规，以欧洲原则为依据，以及在外国人和本地人之间的所有混合案件中实施管辖的国际法庭，这里只有两个步骤。
这些一旦实现，治外法权可能被废弃，内地居住的最大障碍，以及中国官员对外国人居住在这些省份的反感，将会消失。
”（30）
由于清政府同意英方有关“通商律例”的提议，其后中英《新定条约》便作了规定：
“由两国会同商定通商律例。
”（31）此方案虽未取消外国领事对所属侨民的管辖权，但在法律适用问题上，多少能维护一些国家的司法主权。
由于英商，尤其是在华英商强烈反对，更兼法国政府因为丝的出口税加倍而不同意该约，英内阁最后决定对该约不予批准（32），改进领事裁判权的第一个计划宣告流产。
清政府仍在继续筹划。
同治十年十月，北洋大臣李鸿章令江苏替补道凌焕整理南、北洋相关文献。
先将南洋卷档“以条约为纲，按款采集成案，胪列章程”，“再将北洋办过各案择要添入，总须芟吏牍之冗繁，就官书之体例”。
由李鸿章本人核定后，南、北洋衙门各存一编，“庶乎遇事得所依据”。
将来“或修换新约、或议订通商律例，皆可以此编为参考得失之助”，乃“办理洋务必不可少之书”。
（33）李鸿章此举，目的是通过整理既有条约成案，梳理线索，为以后议订通商律例作准备。
二、“混合法庭”的变通及新方案的提出
补救之法流产之后几年，一桩不同寻常的命案的发生，又使这一问题再次引起中外双方的关注。
这一命案便是光绪元年的“马嘉理事件”，又称“滇案”。
该案对领事裁判权制度产生了重要影响，一是“观审”制度的建立，二是又提出了新的“混合法庭”方案。
尤其值得注意的是，这些方案从民事进一步发展到刑事，并在新订条约中有所反映。
但总的来看，没有取得实质性突破。
在列强看来，对华人攻击外人的惩罚，“仅仅是在领事的干预之后”，这“充分说明了早期条约关于治外法权条款的根本性弱点”。
在华人为罪犯的案件中，公正的处罚“得不到相应的保障”，而“唯一的良方是建立一个在外国控制下的真正的‘混合’法庭”。
（34）列强认为，这是一个“实行国际平等的混合法庭”，额尔金在谈判中英《天津条约》时便有建立这样一个法庭的想法。
（35）该约有关“两国交涉事件，彼此均须会同公平审断，以昭允当”的规定（36），其“会同”二字无疑包含此意。
但是，由于中国幅员广大，中国人与西方公正标准的冲突，以及所有有着在华利益的外国列强的合作需要，“都有效地阻碍着任何这样的计划的实行”（37）。
“混合法庭”的补救之法流产之后，它们需要另辟蹊径，以保证“公正”地惩罚华人被告。
“滇案”的发生提供了这样一个机遇。
在该案的交涉中，英国重新解释《天津条约》第16条，借机扩大领事裁判权，通过《烟台条约》设置了“观审”权，规定：
“凡遇内地各省地方或通商口岸有关系英人命盗案件，议由英国大臣派员前往该处观审。
”原告国官员“可赴承审官员处观审”。
（38）也就是说，观审权是双方享有的一种权利。
“观审”制度的设置，也可以说是对领事裁判权的一种改进，在一定程度上是“混合法庭”的变通。
因为，前来观审的官员，“以为办理未妥，可以逐细辩论，庶保各无向隅，各按本国法律审断”。
显然，“观审”并非简单地“观”，而是一种司法监督，在某种程度上参与了审判。
该约特地说明：
“此即条约第十六款所载会同两字本意。
”随后，中美订约规定：
“该原告官员，如欲添传证见，或查讯、驳讯案中作证之人，可以再行传讯。
傥观审之员以为办理不公，亦可逐细辩论，并详报上宪。
所有案件，各审定之员均系各按本国律法办理。
”（39）该规定更进一步强化了“观审”以参与审判的权力。
与此前“混合法庭”设想不同的是，适用的仍是被告所属国法律，而不是统一的法律。
这种制度无疑对列强有利，它们通过这一形式参与了中国官衙对华人被告的审判。
中方虽有同等权利，但因为中国律重，西方律轻，受到不公正对待的仍是华人被告。
更由于清政府的官员昏庸，其后自己放弃了这一权利，使之实际上变成了一项片面的特权。
显然，对西方列强而言，领事裁判权体制下的“弊害”，由此已大大减轻。
也由于这一事件，清政府于光绪元年就如何“改善商务关系”问题令总税务司赫德提出书面意见。
翌年，赫德呈递改善中外关系条陈，对他曾“多次考虑过的”各种问题抒陈己见，冀以“引起许多具体问题的讨论”（40），其中在中外诉讼问题上提出了更完整的建议。
赫德认为，仔细考察中外双方的怨言，可以看出，“同样触犯双方的并不是罪行不当作罪行看待，或者法律没有规定下犯罪的处分，而是欠缺共同的和一致的程序”。
民事案件也是如此，在中外每一方听到的怨言也都指着这一方向。
但是，只要有“公平处理的愿望”，那么“精心想出些办法来，使外国人和本国人都愿意接受而感到满意，将是可能的”。
有鉴于此，赫德提出了第一个建议，即建立审判中外混合案件的“共同程序”，至于外国人单纯案件，则“应继续由外国官员审讯和调处”。
所谓“共同程序”，主要包括如下内容：
一是“为调处一切有关人身、财产等”的中外刑、民事案件，拟就一种“共同法典”。
二是在每一条约口岸设立一个法庭以执行“共同法典”，该法庭由巡抚派一候补道员主持，并由“支领中国薪俸之洋员一人会同任审判官”，实行陪审员和律师制度。
（41）如果这一建议未被采纳，赫德的第二个建议是实行适用于中外混合案件的会审制度，由“领事和地方官以审判官与陪审官的身份会同开庭审讯”。
如被告为外国人，则由前者主持开审，如为本国人，则由后者主持开审。
这是又一种变通形式的“混合法庭”制度，没有统一的法律，适用的是被告所属国的法律。
因此，用赫德的话说，“每一方的被告在他的本国法庭中受审”。
另外还提了两个建议，一是加强对地方官审理最重要案件，即人命案件的管理；二是中外双方“更周详地熟悉相互间的程序”。
（42）
赫德希望实行第一个建议，采用“共同的法典”、“共同的程序”、“共同的处分方法”和“共同的法庭”。
（43）这是一个完整的“混合法庭”的方案，比此前英国修约时提出的方案更进一步，从民事进而推向刑事，使用统一的法律和审判机关。
该方案是对现存领事裁判权的一种有益的改进，有助于削弱和限制这一特权，并“议及外国人归地方官管理之条”。
赫德说：
“伴随着那没有改进希望的将来，外国人保留着他的不受限制的治外法权；而伴随着那具有改进希望的将来，外国人仅有一种受到限制的治外法权。
”现在，时机已经到来，可以把做有益事情的障碍“从外国人和本国人双方共同的道路上扫除掉了”。
（44）
总理衙门对赫德所陈非常重视，特向李鸿章等大吏征求意见。
李鸿章认为，“中西律例迥殊，本难合一”，若照赫德的第一项建议，“势须舍中就西。
欲参用中律，西人必不能遵。
”现在“似可向英、美等国索取律例成书，派人译出斟酌损益。
凡通商各口交涉讼案，皆按西律判断，其内地交涉重案，亦可比照定谳，则罪名轻重，均归一律，华民可免吃亏，西人亦无借口。
”如果成立理案衙门延聘外国律师担任审判，“即称公正，亦难免偏护洋人之弊”；但“既立有通行定章，循照酌办，自较领事会审稍有把握”。
他主张北洋三口讼案较少，可暂缓设，“应俟上海等处试行有效，再为仿办”。
关于开放内地等问题，如外国人归中国官衙管理，“其注意在行各项新法，于内地断不愿与华人同守中国之法，其势似难于骤行”。
此事若准办则“须大变更”，必各省皆自用机器开矿，自造铁路、电线，必讼件通行规条议定，必内地裁并厘卡等“而后可”。
如果照目前规制，“洋人断不遵改，万一肯遵，则流弊百出，口舌滋多”。
他认为，“现在中外政教、法律迥异，既不能强洋人以就我，又不便改华法以就洋，似不若仍旧贯之为愈”。
（45）也就是说，内地目前尚不能开放，司法管辖问题仍维持以前的状态。
显然，李鸿章不赞成开放内地，但赞成赫德的第一项建议，主张在通商口岸先行试办，并采行西方法律。
如果接受李鸿章等人的意见，试行赫德的方案，利用这一时机改进领事裁判权，不无裨益。
总理衙门也认为，专就此事论之，赫德“所议自可采取”，但又顾虑重重。
尤其是担心赫德之用意“有因此及彼，此利而彼弊，此益而彼损并行，则我有所难”，未予釆行，仍然是“不得不审慎图维，相机筹议”。
（46）此事又束之高阁，自然体现了清政府犹疑不决、畏首畏尾的办事作风，但同时也反映出清政府缺乏收回领事裁判权的强烈意识。
就当时的状况而言，赫德的建议不失为一种可取的方案，因此仍为一些官员所眷注。
光绪三年八月，驻英公使郭嵩焘重提这一问题，高度赞颂赫德的方案，谓：
赫德所议，“稍能窥见本原。
通筹全局，于其中分析，商情、交际、词讼三者，实为中外相接紧要关键，尤宜明定章程，廓然示以大公，不独以释中国之猜疑，亦且使各口地方官晓然于朝廷，用法持平，明慎公恕，遇事有所率循，庶不至以周章顾虑，滋生事端。
”他认为中外诉讼之所以“无一能持平处断者”，推原其故，“由中国律例与各国相距太远，又无能究知西洋律法”，以致“遇有辩论事故，无例案之可援，观望周章，动为所持”。
为此，郭嵩焘主张“援照西洋公法”，奏请“敕下总理衙门参核各国所订通商律法，分别条款，纂辑通商则例一书”，以“补救于将来”。
他提出：
“择派章京内实任户部刑部司员二人，另请通知西洋律法二人，专司编纂之责。
仍饬总税务局及南北洋大臣参酌，由总理衙门审定颁发各省，并刊刻简明事例，略述大纲颁送各国驻京公使。
庶一切办理洋案有所依据，免致遇事张皇，推宕留难，多生枝节。
”（47）郭嵩焘的建议，提出引进西方法律，其意“重在命盗律例”，涉及内地刑事，这些正是改进或收回领事裁判权的关键问题。
总理衙门奉旨议奏，在“详审通筹”之后，仍未舍弃原来的主张，并进一步充实了理由，认为实行此议有三难。
一是西方各国崇尚武力，实行强权政治，不会被该则例所约束。
“各国使臣即允订此例，中国遇事恐未必能照行”。
二是中国律重，外国法轻，难以划一。
若均从中国律例，“各国必不能允从”。
如照西方法律，“则中国人民欲快心于彼者久矣，讵无甘蹈监禁，愿出多金以求一报积怨者。
律减犯多，或至办不胜办”。
三是担心外人进入内地，“各国使臣即允同订是例，遇事即肯照办，亦恐启内地添设领事之渐”。
因为，通商则例办理在各口岸，“有各国条约及各国通行章程可循，其寻常涉讼者，复有会讯章程可据，只在搜译各国条例，参核考订办法，当不甚悬殊”。
郭嵩焘所奏虽为通商则例，而其意重在“兼及内地”的“命盗律例”，领事官在口岸经办事件，“于事于势于条约，均不应令其赴内地审办案件”。
（48）
上述理由中，引进西律和内地问题是清政府难解的心结，亦是废弃领事裁判权的症结所在。
此心结未解，清政府自然难以有大的作为，不过它看到，“欲订中外共守律例，则其权不尽自我操”，须考虑彼方的意愿。
因此，它提出“另为筹办”之法，其重心是了解西方法律，为此作必要的准备。
即：
广购并翻译各国律例诸书，选派通晓律例各章京，“将中外律例分门缀辑，如所治何罪于大清律例各条下，附以各国律例，从前历办成案，随条采注，用备比议”。
同时咨行南北洋大臣，一体办理，“并将西洋办过成案，随条采注”，咨送总理衙门，划一纂订成书。
然后再与各国使臣及总税务司，“相机议论，随时筹办”。
（49）总理衙门所定的这一方针，得到了朝廷的重视和批准，并着手开始了筹备工作。
赫德的方案虽被清政府所否定，但其影响并未消除，加上日本加紧与西方国家进行取消领事裁判权的交涉，更激起了一些官员继续提出改进这一制度的要求。
如薛福成谓：
“近闻美国与日本议立新约，许归复其内治之
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