中国财政体制改革回顾和展望1.docx

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中国财政体制改革回顾和展望1

中国财政体制改革回顾和展望

（1）

财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。

中国经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革，特别是1994年的财政分税体制改革，在致力于政府间财力分配格局调整的同时，着眼于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化，力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。

本报告拟从政府间财政关系的角度，对1978年以来中国的财政体制改革进行概括的回顾，对其现状进行粗线条的描述，并简要涉及可能进行的进一步的改革。

　　本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革，着重中央与地方政府的财政分配制度的演变；第二部分描述中国财政体制的现状，分析当前中央与地方政府在纵向财力分配，以及地区间横向财力分布方面存在的问题；第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。

　　　　改革以来中国财政体制改革回顾　

　　1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。

其中前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在很多缺陷。

　　　　1.财政包干体制的沿革　

（1）1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。

为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。

从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。

（2）1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。

　　（3）1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。

　　　　2.对财政包干体制评价　

　　财政分税体制已经实行了9年，除了当时设计时即已存在的缺陷外，在运行中也不断产生一些问题，此外还有一些外部环境尚待完善，需要配套改革才能加以解决。

（1）分税体制改革没有涉及政府间支出划分，现行的政府间支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距。

既有中央事务要求地方政府负担或部分负担支出的现象，又有地方事务中央安排支出的情况。

中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的办法，拨款的确定存在随意性，对其使用效果没有监督机制，资金使用效益低下。

（2）收入划分仍不尽合理。

地区间受益状况苦乐不均，因此，在财政纵向不公平和横向不公平两方面都存在问题。

见专栏2.　

　　　　4.政府间转移支付制度尚需完善　

　　一方面是转移支付的构成不合理，另一方面转移支付数额的确定也存在问题，因此，地区均衡效果（财政横向不公平）不理想。

见专栏3.　

　　　　中国财政体制的进一步改革

　　分税制财政体制改革只是财政改革的一个起点，它的意义在于改变了财政在整个国民经济分配中的机制，相对稳定了财政分配在GDP中的份额，同时改革了中央财政在整个财政中的地位。

但是，从制度上讲，财政中的问题并没有根本解决。

中国财政体制不仅需要在政府间财政关系方面进行规范，还要进行预算管理体制和税收制度的进一步改革，才能有效地适应市场机制的运行。

　　从某种意义上看，建立法制化和公开化的财政支出管理是财政管理中最重要的核心问题。

　　　　1.预算管理的进一步改革　

　　中国财政管理制度是在计划经济体制的基础上建立和发展起来的，预算编制制度从未作过根本性改革。

在经济体制已经逐步市场化的今天，整个政府预算的程序和方法，以及预算科目的设置，还是传统计划经济体制下的模式。

这种预算很难达到预算依法执行的目的，预算不具有约束性。

因此，预算制度不改革，就不可能建立起现代财政管理制度，政府职能的调整，政府管理的公开和透明也不可能实现。

　　预算制度改革的核心问题是改革预算编制制度。

通过科学、规范、透明的预算编制程序，编制出便于管理和具有制约机制的预算，才有可能实现预算的规范管理，依法执行和加强监督。

　　中国2000年以前的预算与发达国家的预算模式相反，年初提交审议的预算只按功能分类提供，不反映各部门的总预算，不反映具体的预算收支项目和支出控制数，不反映所有的收支活动。

政府的财政政策只能起到粗放控制支出结构的作用，对于具体的支出管理和支出效率控制很弱。

实行部门预算是建立现代预算制度的突破口。

部门预算制度能够统一预算编制的范围，细化预算编制的内容，规范预算编制的法律审批程序，从而使政府预算做到公开、公正、透明。

　　从2000年预算开始，中央政府和部分地方政府开始了部门预算改革，建立起以部门预算为主导的预算编制制度。

改革重点涉及到扩大预算范围，实行包括部门所有收支的综合预算；改变编报方法，实行“一个部门一本预算”；细化编制内容；规范审批程序等。

　　目前部门预算改革尚在进行中，还存在一些制约科学、规范地编制部门预算的问题，如缺少科学的定额标准体系；综合预算制度不健全；缺少严格的项目预算管理程序；预算收支分类方法落后；政府资产状况不清等。

这些都是预算管理体制进一步改革的重点。

　　2.进一步推进国库集中管理制度

　　分税体制改革部分地解决了纵向财权分散问题，国库管理制度改革的目的则是要解决横向财权分散。

横向财权分散表现在政府财力及其分配没有统一集中在财政部门，政府资金游离于财政统一管理之外，各部门的各种预算外资金规模巨大，导致部门权力得不到有效监督，滥用政府资金现象屡禁不止。

这是长期落后的国库收付管理制度导致的直接结果。

　　自2001年开始的财政国库管理制度改革，目的是建立一种高效率的财政资金运行机制，以保证预算收支严格按预算执行的，避免挪用财政资金的机会。

这是规范政府收支行为，从源头上防范腐败的根本性措施。

　　按照现代国库管理制度的基本要求，这一改革主要包括三个方面：

建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理；规范收入收缴程序，所有财政收入直接缴入财政国库或财政专户；规范支出支付程序，财政资金统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

　　这一改革使中国国库资金收付方式向国际惯例前进了一大步。

但改革试点仅在为数不多的中央部门展开，没有覆盖全国。

同时，改革所需的各种配套措施还不能完全到位。

　　　　3.尽快完善转移支付制度　

　　为解决地区间存在差异，且不平衡差距不断扩大的趋势，实行行之有效的政府间转移支付制度是十分必要的。

为使转移支付制度能够有效地发挥横向均衡作用，必须对现行转移支付制度作较大调整。

（1）进一步改革的目标是建立促进地区公平的转移支付制度。

首先要强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益。

　　其次在收入划分上适度集权，在政府支出上适度分权。

在明确政府与市场作用的范围，界定各级政府的事权的基础上，遵循信息和成本优先的原则，明确划分各级政府的支出责任。

凡是地方政府能有效提供的公共服务，即作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。

对于共同事务，明确规定各级政府应承担或分担的比例。

　　再次，在支出责任界定清楚的前提下，合理配置各级政府的财力，以保证其政府职能的顺利履行。

收入的划分应考虑总体经济和社会的需要，和征收成本的效率。

　　同时注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，确保从根本上缩小全国地区间差距。

（2）调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小地区间差距的作用力度。

　　首先是统一（或称简化）转移支付的基本形式。

将现行的多种转移支付统一为两种，均等化转移支付和专项转移支付。

中国现行转移支付制度形式过于繁杂，不够规范，且存在资金双向流动，既有自上而下的各项补助，又有自下而上的各种上解。

通过简化转移支付形式，中央政府可以减少税收的增量返还，特别是对富裕地区的税收增量返还，增加对贫困地区的补贴数额，规范均等化转移支付的制度体系。

　　其次，压缩专项拨款规模，精简当前的繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款项目的严格的项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。

规范资金分配的原则和程序，加强监管，提高乡专项资金使用效益。

　　再次，扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正能发挥均等地区公共服务水平的作用，提高宏观调控能力，加大地区间财力均衡的力度。

　　　　1.政府教育支出　

　　建国以来中国的基础教育得到了长足发展。

数据显示，从受教育的机会看，中国的小学总入学率高于国际水平；从教育的结果看，青年文盲率在上个世纪末也已达到了中上等国家的水平。

但目前经济和社会结构的显著变化，对教育事业产生了更多新的要求。

义务教育是纯公共产品，每个人都有平等接受义务教育的基本权利。

目前中国教育支出结构不合理，同时存在较大的地区差异，主要表现在义务教育支出力度小于非义务教育、农村义务教育支出力度小于城镇、贫困地区义务教育支出小于富裕地区。

　　从教育支出的管理级次看，义务教育在中国是地方政府的责任，从而将教育投入和地方政府的财力密切联系，导致贫困地区的义务教育体系没有必要的财政保证，造成了义务教育的地区间不平等。

据统计，农村教育支出中，约有一半来自农民直接承担的农村教育费附加、统筹费、教育集资和学杂费等。

具有明显的全国性的公共产品属性的基础教育是政府公共政策的基本任务，中央财政应当为其融资，由中央和省级政府管理教育支出是国际通行做法。

　　　　3.政府的公共卫生支出　

　　新中国成立以后推行的“预防第一”的卫生战略，使城乡居民健康大为改善，被世界银行赞誉为“成功的卫生革命”。

然而随着改革的深入进行，旧有的医疗卫生供给的基本体系被废弃，城市经济改革削弱了国有企业社会福利提供者的角色；农村地方政府筹资困难，无力提供医疗服务，加深了不平等程度。

2000年世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性的评价中，中国排在到数第4位。

　　资料表明，中国的健康不平等主要存在于城乡之间。

由于政府医疗卫生支出向城市倾斜，城市居民所享有的医疗卫生设施远远多于农民，导致城乡间的巨大差距。

同时资料也显示医疗不平等具有地域性，富裕省份的平均健康结果较好。

　　诺贝尔经济学奖获得者Arrow说过，卫生服务不同于一般的商品市场，政府的参与程度很高。

政府的医疗卫生投入占GDP的比重，发达国家一般在5-7%，中国只有2%.　

　　目前中国将政府医疗卫生支出的融资责任，下放到地方的基层县乡两级政府。

由于县乡两级财政60％以上依靠上级政府的拨款，而教育和卫生支出又占两级财政支出的60%以上，在贫困地区甚至占到70%以上，因而地方基层政府的实际负担很大一部分落在老百姓的头上。

如前面政府教育投入一样，将管理级次提高才能实现全国医疗卫生的起码的公平性。

　　　　专栏2地区间政府财力的差距　

　　财政能力是用于测量某一地方政府为其服务提供资金的能力的指标。

地区间社会基本服务的差距很大原因在于地区间财政能力存在较大的差距。

中国各级政府间存在较高的纵向不平衡，由此带来了地方政府的财力缺乏，加重了各地的不平等程度。

　　专栏3转移支付制度：

结构和分布　

　　　　1.转移支付的结构问题

　　目前转移支付结构方面的问题，主要是专项拨款比重大（约占转移支付总额的1/5），均等化转移支付，特别是通过规范的公式方式分配的转移支付规模很小，在很大程度上照顾了分税制改革以前各地方的既得利益，不能有效发挥财力均等化的作用。

（1）税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助，具有维护地区既得利益的特征，不仅没有均等化作用，反而使富裕地区更富，贫困地区更穷。

且由于其数额巨大，成为导致地区间差距拉大的重要因素。

同时造成中央实际可用于调节地区间差距的财力极为有限，并且不能在预算中事先安排。

（2）过渡期转移支付尽管在规范性和合理性方面有了明显进展，但相对于规模庞大的、基数法色彩明显的其他形式转移支付而言，其作用力度极其微弱，难以发挥应有的调节地区财力差距的作用。

　　（3）除过渡期转移支付外，其他转移支付形式的最明显缺陷是仍然采用基数法，对各地区的补助数额的确定带有随意性，因此没有地区均衡效果。

特别是体制补助（或上解）把80年代财政包干体制不合理的地区利益格局引入了新体制。

而决算补助和其他补助对地区间财政均等化没有太大意义。

　　（4）专项补助存在较多的问题，突出的是项目庞杂，数额较大。

特别是1998年实施积极财政政策以后，增幅更为明显。

一方面范围界定不明确，专项拨款几乎涉及所有财政支出领域，包括中央不应承担的责任，同时应由中央财政承担的支出又转嫁给了地方。

另一方面拨款的确定不规范，具有很强的主观随意性，同时也取决于地方的公关能力，难以避免寻租行为。

第三是专项补助缺乏严格的事后监督管理制度，一些专项拨款要求地方安排配套资金，加重了地方政府负担。

　　　　2.转移支付制度缺乏法律基础

　　中国目前尚无涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也无相关条款，造成对转移支付问题的重视有限，影响了转移支付制度的权威性和可操作性。

首先应通过立法明确界定中央与地方政府的事权范围，使各级政府在执行事时有一个明确的事权界限，然后就有关政府间转移支付制度做出明确规定，使其权威性和可操作性得到法律保证。

　　3.省对下级政府转移支付制度相对滞后　

　　中国省对下级政府的转移支付包括对市、县、乡三级。

许多省级政府比照中央对地方的做法，相继出台了省对下级政府的转移支付制度，其内容与中央对地方政府转移支付大体相同。

　　目前省对下级政府的增量转移支付根据一些因素按公式分配，因而有利于省内地区间差距的缩小。

税收返还则各省做法不一。

大部分地区省市两级都以县级单位为对象，实施多级次转移支付。

　　省以下过渡期财政转移支付资金规模有限，且地区间财力分布严重失衡，未能从根本上解决县级财政问题，部分困难地区基层财政收支矛盾仍较突出。

（1）县级财政得到的转移支付构成中专项拨款比重大，通过规范方式分配的转移支付规模小。

2000年，县级接受转移支付中专项拨款占48%.　

（2）体制补助长期不变，个别市县出现负财力增长的现象，县乡财政困难。

2000年，全国276个县人均财力在6000元以下，难以保证工资发放。

　　（3）分税制后财政体制层层集中，留归县级的固定收入是税源分散、稳定性差的小税种，征管难度大，增收潜力小，收入不稳定。

同时上级政府的各种法定支出的硬性增长，和中央专款要求地方配套以及预算编制改革滞后等，对部分地区县级收入也产生了很大影响。