广西城镇化建设中存在地主要问题与对策分析报告.docx
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广西城镇化建设中存在地主要问题与对策分析报告
广西城镇化建设中存在的主要问题与对策分析
摘要:
近年来，广西的城镇化建设取得很大进展，但是城镇密度偏低、城镇化建设投融资渠道单一、产业结构不合理、城镇经济发展缺乏活力以及城镇管理体制落后、缺乏完善的制度保障体系等问题仍很突出。
在城镇化建设过程中，政府应加强在基础设施方面的投入，推行行政区划调整和乡镇合并政策，加快投融资制度改革和产业结构调整步伐，建立起一套完整的制度保障体系，从而保障城镇化建设的可持续发展。
本文正是基于广西城镇化的现状、问题的研究，提出广西城镇化的对策建议，希望能为广西的城镇化建设提供一点借鉴意义。
关键词：
城镇化；问题；对策
城镇化是现代文明的一个重要标志，随着广西改革开放的不断深入，广西北部湾经济区上升为国家级战略，广西经济社会出现了大好发展的局面，进而推动了广西的城镇化地快速发展。
加快推进广西城镇化建设，是实现广西经济可持续发展的引擎，是支撑未来广西经济高速增长的强大动力，是广西实现全面建设小康社会目标的有效途径，对于刺激消费、带动民间投资、扩大内需具有重要的战略意义[1]。
1．广西城镇化建设的现状
1.1城镇数量增多，城镇化水平明显提高
解放初期，广西仅设4座城市，分别是南宁、桂林、柳州和梧州，城市非农业人口非常少，1950年，梧州市是当年广西人口最多的城市，城区人口数量也仅仅12万多，整个广西城镇人口158万。
2008年，广西城镇人口达到1838万，是1950年城镇人口11倍多。
1950年广西城镇固定资产投资仅1200万，2008年增加到3347.63亿。
1985年城镇住房面积8.7平方米，2009年城镇住房面积达到28.93平方米，是1985年3倍多。
城市绿化覆盖率由1950年16.04%到2008达到32.67%。
近年来，在国家政策的大力扶持下，广西经济得到较快的发展，城镇规模不断扩大，城镇数量增多，城镇化水平有了大幅度的提高。
从数量上看，2002年广西整个地区的城市为19个，建制镇为749个，到了2011年，广西整个区的建制镇上升为1126个，同比增长377个，城镇数量呈几何级数增长；从比例上看，2007年广西地区的城镇化水平为36.24%，到了2011年整个地区的城镇化水平上涨到41.8%，近5年间广西城镇化水平基本维持在2%的增长率左右，城镇化水平明显提高。
1.2城镇化建设呈空间差异性分布
广西城镇的发展受到广西特有的社会、历史、文化等因素的影响，从而形成了独具特色的空间分布格局。
首先，城镇化水平由东南向西北递减，城镇密度呈东密西疏的趋势。
城镇多集中分布在桂中、桂东南地区，而桂西北地区则由于地处山区，交通不便，经济发展水平低等因素，城镇发展等级比较低，规模比较小。
其次，城镇分布具有明显的沿河流和交通主干道分布特征。
如桂东经济区的城镇主要沿西江黄金水道分布；桂中经济区则沿湘桂、枝柳、黔桂等交通主干道分布。
最后，广西全区的城镇空间分布结合各个地区的自然、经济、区位因素，形成了四个不同发展水平和发展层次的城镇类型:
以北海、钦州、防城港为主的北部湾沿海城镇群；以贵港市、玉林市为主的桂东城镇密集区；以南宁、柳州、桂林为主的沿桂海高速公路点轴发展区和西北山区城镇点状发展区。
1.3城镇职能分工越来越明确，突出地方特色
改革开放以来，根据广西区情，解放思想、事实就是，广西各城市产业布局突出地方特色，形成布局合理、相互补充的产业结构。
如南宁市，充分依托其作为广西政治中心地位，大力发展经济和文化事业，使得商业、物流、信息、教育产业迅速发展，第二产业也取得了很快的发展，如食品、电子工业，南宁市各个产业都得到发展，成为一座综合性城市。
柳州市，利用原有的工业基础，政府经过优化投资环境，积极引进外资，创新工作思维，把发展重工业作为突破点，以钢铁、机械、汽车制造为龙头，成为广西最大的工业城。
桂林市利用本地地形特征，充分挖掘漓江的优美风情，把以旅游为中心的第三产业作为经济支撑点，大力开发国内外旅游市场，使桂林成为闻名天下的旅游城市。
钦州、防城港，充分利用沿海的优势，大力发展港口建设，成为西南出口大通道等等。
这些城市和谐健康发展，促进广西城镇化水平不断提高[2]。
2．广西城镇化建设中存在的问题
2.1城镇化水平逐年提高，但总体水平仍偏低
改革开放后，特别是90年代中期以来，随着西部大开发的实施，泛珠三角合作的开展，中国—东盟博览会永久入住南宁，以及北部湾经济开发区成为国家级战略，广西经济得到了快速地发展，广西城镇化迎来了发展大好时期。
根据广西统计年鉴相关数据分析，从1980年到2010年，广西的城镇化水平稳步提高，城镇化率从1980年10.97%上升到2010年40.6%，广西城镇人口由1980年388万增加到2009年1904万，目前广西已进入城镇化发展的快速阶段。
但由于广西原有的经济社会基础比较薄弱，中越边境的不稳定，以及改革开放初期政府对发展大城市的意义缺乏有效认识等原因，导致目前广西的城镇化总体水平偏低，与发达省份相比差距很大。
根据广西、广东统计年鉴1981、1986、1991、1996、2001、2006，广西、广东第六次人口普查数据，以及广东、广西统计局网数据整理表明，从1980年到2010年，广西的城镇化水平一直低于全国的平均水平，相差幅度为8～12个百分点。
而与相邻省份广东相比，2010年广西城镇化落后于广东约26个百分点（2010年城镇化率广西为40.6%，广东为66.18%）。
根据2010年全国统计年鉴，2009年广西城镇化水平在全国排25位，仅高于新疆、四川、河南、云南、甘肃、贵州、西藏（安琳、李红霞、杨选良，2007）。
在构建集人口、经济、社会文化和城市建设于一体的城镇化水平评价指标体系后采用改进的熵值法，广西排名列于12个西部省区中的第11位[3]。
可见，广西城镇化水平虽有很大的提高，但是与全国平均水平相差较大，总体水平远远落后于发达省份，如广东、江苏等。
2.2城市规模小，经济辐射能力弱，城镇化质量较低
根据我国城市分类：
超大城市城区人口200万人以上；特大城市城城区人口100至200万人；大城市城区人口50至100万人；中等城市城区人20至50万人口；小城市城区人口20万以下人口。
到2009年，广东省拥有地级市和县级市分别为21座、23座，山东省设立地级市和县级市分别17座、31座。
根据2010年广西统计年鉴，广西仅有14个地级市和4个县级市，城市数量相对较少，并且在14个地级市中，超大城市一个也没有，特大城市仅有1个，大城市有2个，中等城市6个，小城市有5个。
城市的发展规律表明：
相对于小城市而言，大城市或超大城市对周边地区辐射能力更强，对周边地域经济影响更大。
广西城市以中小城市为主，超大城市或大城市数量，这就大大降低了城市的经济辐射作用，弱化城市对城镇化的贡献度。
有些地级市由于2000年后才建立，如百色、河池、贺州、崇左和来宾，这些城市成立时间短，人口数量少，城区规模很小。
从《2010年广西统计年鉴》的相关数据来看，2009年，崇左市城区人口才12.75万人，建成区面积18平方公里，财政收入2.9272亿元，城镇固定资产投资164.46亿元。
2009年，河池市建成区面积才18.3，财政收入仅1.8008亿元。
在城市基础设施建设方面，与东部发达省份同等规模的城市相比，广西很多城市的基础设施薄弱，公共服务能力差，管理水平低下。
2009年，全区共有22座污水处理厂，污水处理厂日处理能力仅为186.5万立方米/日，污水处理厂集中处理率为36.4%。
一些小城市，如崇左市，2009年污水排放总量为882万吨，但由于能力有限，当年污水处理总量仅56万吨，生活垃圾无害化处理率仅31.7%，公共厕所有6座，公共汽车运营数量72辆。
广西中小城市道路、学校、用水等方面基础设施的不完善，阻碍了广西城市的发展壮大，进一步影响到广西的城镇化进程，以及弱化城市对乡镇的经济社会辐射能力。
2.3各地级市城镇化发展不平衡、后劲不足、规模收益低
广西城市主要是以中小城市为主，超大城市和大城市数量非常少，对广西经济社会的发展缺乏强大的辐射作用，对广西城镇化发展缺乏龙头带动作用，而且各地级市城镇化发展不平衡。
根据2010年广西统计年鉴计算，2009年市辖区常住城市人口超过100万，财政收入超过50亿元，广西仅有南宁、柳州，这说明广西城镇化发展的后劲不足。
在2009年广西各地级市的城镇化率中，城镇化率较高的南宁、柳州、北海分别为50.48%、50.47%、50.20%，而城镇化较低的河池、百色、崇左、来宾分别为32.04%、32.05%、32.56%、32.55%，最高和最低相差18个百分点，可见广西各市城镇化发展不平衡。
有8个地级市的城镇化率都在40%以下，可见广西城镇大部分规模都很小。
城镇化率的提高，离不开城市经济的发展，主要是第二产业、第三产业的发展，我国城镇化发展规律表明，服务业（第三产业）发展与城市规模有关，小城市由于规模效应不足，很难满足第三产业的快速发展，只有人口密集的大城市，才有利于第三产业的健康快速发展。
西方发达国家的城镇化进程表明，第二、三产业的就业比重每上升1％，城镇化水平也同步提升1％[4]。
因此，小城镇太多，使得第三产业发展较慢，进入使广西城镇化后劲不足，规模收益低。
2.4产业结构不合理，城镇经济发展缺乏活力
城镇化和产业化的发展是相辅相成的，没有城镇化，第一、二、三产业的发展就失去了发展的空间和平台，而城镇化的发展也有赖于产业化结构的调整和升级。
近年来，广西经济的发展为广西的城镇化建设做出了巨大的贡献，但是经济发展过程中缺乏支柱产业以及产业结构不合理等问题突出，导致经济发展后劲不足，体现在城镇化建设上便是城镇经济发展缺乏活力。
2010年，广西三大产业生产总值分别为2720.99亿元、11671.79亿元、8753.84亿元，分别占全国三大产业生产比值的6.7%、6.2%和5.1%，比重偏低。
从平均增长率看，2005年到2010年，广西第一、二、三产业生产总值平均增长率分别是6.8%、5.28%、5.55%。
2005－2010年全国三大产业中生产总值年均增长分别是4.5%、12.1%、11.9%[5]。
相比之下，广西第一产业生产总值平均增长率超过全国平均水平2.3%；而第二产业和第三产业的生产总值年均增长率低于全国6.82%和6.35%。
从广西地区生产总值构成看，2005年与2010年数据相比，第一产业生产总值下降5.4%，第二产业生产总值增长7.9%，第三产业降低2.5%。
2011年，广西GDP首次突破1万亿元大关，经济发展进入新阶段。
但从产业结构看，特别是跟目前GDP已经进入“万亿元俱乐部”的全国23个省市区相比，广西三大产业占GDP的比重偏低，产业结构有待升级，城镇经济缺乏活力等问题必须引起高度重视。
2.5城镇化建设投融资渠道单一，城镇基础设施薄弱
近年来，广西各地方政府为了加快推进城镇化建设，出台了大量的招商引资政策，地方城镇化建设投融资体制初具多样化的特点。
总体上看，城镇化建设的投融资渠道过于单一，政府基本占据主导地位，特别是老、少、边、穷、山地区，政府基本成为了惟一的投资主体。
从整体上看，广西地方的城镇化建设普遍缺乏建设资金，地方财政只能维持基本功能运作，在涉及城镇的建设发展方面往往心有余而力不足。
就近几年看，广西每年用于村镇规划事业补助经费仅为30万元，用于城镇公共设施建设的资金不足3亿元，平均每个镇不足38万元。
在基础设施建设方面以高速公路里程数为例，2010年全区高速公路里程总数2574公路仅占全国4%，与2002年相比增长1%，与2006年相比只增长0.6%。
广西政府城镇公共基础设施资金投入不足，必然导致基础设施建设滞后于城镇的发展需要，到最后又反过来制约城镇的发展。
2.6城镇管理体制落后，社会保障体系严重缺失
广西城镇化建设过程中，大部分沿袭计划经济体制的户籍、就业、社会保障等制度是导致城镇管理体制落后的主要原因，也是制约城镇经济发展的关键性因素。
首先，城乡分割的二元体制结构，导致城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层，严重制约了城市、农村生产要素的自由流动，同时也给城市和农村的管理造成很大困难。
其次，城镇建设发展中自身的管理体制没有理顺，存在多头领导。
如城镇管理所既受乡镇党委、政府领导，又受市建设局、规划局领导。
有的城镇管理，县政府等相关部门也介入管理。
多重领导必然导致行政审批程序繁琐，行政效率低下，同时也容易导致各个管理部门职能的缺位、错位、机构职能虚设，城镇建设管理正常工作难以开展。
最后，社会保障体制严重缺失。
根据民政部最新统计数据分析，2012年，广西第一季度城镇最低生活保障人数和家庭户数仅占全国的2.4%和2.5%，城镇人均最低支出218.46元低于全国平均水平。
广西城镇最低保障累计支出仅占全国的2.1%，同比广西2012第一季度区生产总值2546.72亿元，仅占全区生产总值的1.4%。
社会保障体系严重缺失，城镇居民生活缺乏保障，最终将制约城镇化建设的可持续发展。
3．推进广西城镇化建设的对策建议
3.1推行行政区划调整和乡镇合并政策
城镇规模偏小、发展和建设水平不高等问题一直是困扰广西城镇化建设的一个主要问题。
究其原因，在于城镇地区的市场经济发展不充分，城镇的生产要素不能实现充分的自由流动，特别是各地方政府受利益的驱动和追逐政绩的动机，人为地限制区域生产要素的流动，造成区域行政分割，城镇建设各自为政，缺少协调合作机制。
因此，推行行政区划和乡镇合并政策，不仅可以拓展城镇发展的市场运作空间，也可以减少资源的浪费，是促进广西城镇化发展的一个必然选择。
行政区划的调整必须在充分的调查研究和可行性论证的基础上，以政府为主导，采用渐进性的方式自上而下地推行。
同时，要充分考虑不同城镇的经济发展状况和民族风俗习惯，以相近性、互补性为原则推进行政区划调整。
在乡镇合并上必须遵循经济发达镇吸收经济不发达镇、地理82焦作大学学报2012年12月位置好的镇吸收地理位置差的镇等原则，加强中心镇的建设，利用中心镇的极化效应和扩散效应，带动周边小城镇的发展。
在确保中心镇具有合理的辐射半径以及充足的可支配资源及发展空间基础上，以中心镇为基础，合并其他相邻的城镇，从而达到中心城镇最大的辐射效应，促进地区经济的发展。
3.2加强中心城市的辐射作用，促进中小城市的快速发展
通过政策的支持，环境的改善，不断加强引资力度，加快南宁、柳州、桂林城市建设。
南宁要充分利用作为首府的政治优势的作用，要利用中国—东盟自由贸易区全方位服务的平台，要抓住北部湾经济开发区上升为国家级战略有利机遇，不断加快信息、旅游、餐饮等第三产业的发展，从而吸纳更多的外来人口。
柳州要发挥广西作为重工业基地的优势，大力发展汽车产业、工程机械等工业，进一步加快工业发展，壮大经济实力，从而带动整个城市的发展。
桂林要继续以旅游业为中心，增强与旅游相关的产业不断发展，进一步广大旅游资源的开发，开发有文化内涵的旅游业，如少数民族文化的开发等。
总之，要不断增强以南宁、柳州、桂林为中心的城市建设，通过不断壮大这几个城市的规模，发挥它们的城镇化辐射作用，带动周边城市的发展壮大，从而达到广大城镇化的目的。
对于城镇化发展较慢的地级市，如百色、贺州、崇左等，要充分发挥地区的资源优势，要在财政投资方面有所偏重这些城市，给以政策上的优惠，经济上的扶持，从而使这些城市快速发展，带动城镇化进程。
3.3加快产业结构调整步伐，培育主导产业，开发民族特色产业
产业结构的调整应该以市场为主导，以科技进步为主要推动力，以农业产业结构调整为切入点，在培育主导产业的基础上发展民族特色产业，建立适应市场经济体制多元化的产业格局。
广西的产业结构调整应该遵循三个基本原则:
一是继续加强农业的基础地位。
虽然近年来，农业的生产总值在广西年度GDP的比重有所下降，但是其基础性地位还是不可动摇的。
在保持农业产业稳定发展的基础上，要加快农业产业化和集约化步伐，大力发展农产品的加工业和服务业。
二是实行分类指导的原则。
分类指导的原则体现在培育地区主导产业和开发地区民族特色产业上。
主导产业是城镇产业开拓市场的“拳头产品”，没有主导产业的城镇便是一个“空壳城镇”［6］。
因此，各个地区应该充分发挥自身的自然资源和社会资源优势，选择和培育出符合自身发展的主导产业。
而对于富有地域特色的地区则要开发出富有民族特色的产业，如旅游资源丰富的地区就适宜采用以旅游业为龙头的产业方针，全面带动第三产业的发展。
三是建立市场信息收集和共享制度。
广西地区的产业结构调整是一个系统的工程，依靠一对一的单打独斗是很难形成优势的。
这就需要政府做好企业发展的引导工作，集中优势，重点突破，特别是在市场信息的收集和共享方面做好工作，以免造成由于市场信息不准确导致产销脱节的局面。
只有这样，产业结构调整才能取得真正的经济效益和社会效益。
3.4加快投融资制度改革，加强城镇基础设施建设
广西城镇化的可持续发展，必须克服城镇化建设投融资渠道单一、城镇基础设施薄弱等问题。
解决投融资渠道单一问题有赖于城镇投融资体制的进一步改革，建立健全城镇的金融综合服务体系，拓宽投融资渠道，提升金融服务水平，从而增强金融对城镇化可持续发展的支撑力，具体应该做到:
一是创造良好的投融资发展环境。
只有良好的投融资环境，才能吸引外部资金的注入。
因此，广西各地区在城镇化建设过程中要注重城镇的规划建设和营造良好的投融资氛围、交通运输条件和治安环境相结合，招商引资，克服投融资渠道单一化问题。
二是实行投融资主体的多元化策略。
投融资主体多元化，一方面，城镇建设要将吸引的外资和内资结合起来。
改变以往单一投融资体制的缺点，做好统筹规划，充分调动各方面的经济力量，逐步形成多样化的投融资开发体制。
另一方面，充分发挥财政投资的杠杆作用，通过部分投资、贴息、信贷担保和减免税收等多种方式，吸收全社会的投资，鼓励和引导各种所有制企业投资城镇化建设领域，实现投融资主体多元化［7］。
在加强城镇基础设施建设方面，政府要发挥主导作用。
由于城镇的基础设施和公共服务带有公共产品的属性，难以通过市场机制完善供给，政府是承担这一责任的主体，因此，政府要加大在基础设施建设方面的财政转移支付，优化公共支出结构，建立新型的财政分配关系，把财政支出的重点放在城镇的基础设施建设和公益性项目上。
同时，政府也可以发挥政策的引导作用，整合各种合适的投资主体，通过市场机制来推动基础设施和公共服务建设。
3.5建立和完善与城镇可持续发展相适应的制度保障体系
促进城镇化的可持续发展，必须在户籍管理制度、城乡土地利用制度、社会保障制度方面进行深化改革，从而建立起一套完整的制度保障体系。
首先，应该采取渐进式的改革，逐步取消户口在社会福利、子女教育等方面的歧视性政策，淡化户口的作用，减少农民进城的后顾之忧。
具体要做到以下两点:
一是放宽农民进城的户籍限制，二是放宽户口迁移的限制和条件。
同时，各地政府在城镇化建设过程中，可以根据当地的经济和社会发展的需要和承受力，确定基本落户的条件，并且加强对长住和暂住人口的统计工作，尤其要加强管理。
其次，应该建立区域统筹的土地利用机制。
建立区域发展用地与城镇土地整理、复垦“挂钩”的土地利用机制，用土地整理和复垦成效换取发展用地的空间指标，既有利于城市的经济建设，又提高了城镇的土地资源集约开发，达到城市发展推动哺育农村建设的目的。
同时，改革城乡土地封闭管理制度，建立城乡统一的土地使用登记和流转制度。
最后，在社会保障制度建设方面，要加大保险项目的有效覆盖率，并且以医疗保险和养老保险为重点保险项目，以满足广大城镇居民的社会保障要求。
城镇的医疗保险制度应该采取合作医疗的途径，采用镇办镇管的方式。
在社会养老保险制度上宜采用建立个人账户、储备积累制的社会养老保险制度。
建立个人账户，将缴纳的保险费记在个人名义下，账户上的资金所有权归个人所有，责任清晰，有利于调动城镇职工参加养老保险的积极性，也有利于减轻国家财政负担，也与城市社会养老保险改革方向一致，便于形成统一的养老保险制度。
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