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我国宏观调控目标再认识
我国宏观调控目标再认识
2013年02月28日09:
23来源：
《企业经济》2011年12期作者：
刘瑞字号
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内容摘要：
关键词：
作者简介：
【内容提要】我国宏观调控的目标比较于西方发达国家，具有几个不同的特点：
既有总量目标，也有结构目标；确立了经济和社会两类调控目标；在数量上绝不止4个，且优先顺序相机选定；目标选择灵活，并不拘泥于调控时间以及所谓政治周期。
“十二五”规划充实了许多宏观调控指标，也带来了值得进一步探讨的问题。
应当继续坚持以GDP指标为核心的经济增长目标，科学保持价格总水平的基本稳定；万元产值能源综合消耗目标应当采用更加先进的计量标准。
当前国际收支平衡目标无法实现，已经成为中国经济增长的隐忧。
【关键词】中国经济宏观调控“十二五”规划
根据对已经公布的“十二五”规划指标统计，在24个规划指标中，约束性指标12个，都与民生、能源、环保有关。
而在另外一半的预期性指标中，经济发展指标只有3个。
与“十一五”规划相比，无论是在指标分类方面，还是在指标属性（约束性或预期性）方面（见表1、表2），中央政府明显加大了与民生和环境保护相关的约束性指标目标的分量，淡化了与经济增长相关的指标。
这就提出了一个问题：
作为宏观调控牵引龙头的国家发展规划，其中期宏观管理目标选择发生如此大的变化，这是否意味着今后我国宏观调控的短期目标选择思路也将由此发生重大改变？
且不说按照传统宏观经济管理思路所确立的四大目标（经济增长、充分就业、价格稳定、国际收支平衡）是否还是我国宏观调控的基本目标，就是在我国已经构建了30多年的经济与社会发展目标体系是否也会由此发生动摇？
对此国民经济管理的重大变化需要给予讨论。
一、中外调控目标选择的差异性
翻开任何一本市场上发售的宏观经济学教科书，读者都会发现，宏观经济政策的目标一般是4个：
经济增长、价格稳定、充分就业、国际收支平衡。
对此看法我国国民经济管理机构也是接受的。
①
西方发达国家在近百年来的政府干预市场经济实践活动中逐渐认识到：
在让市场经济机制对微观经济活动加以自动调节的同时，政府不能放弃对市场经济宏观层面的调节和控制。
而根据长期的经验积累和总结，宏观管理目标主要集中在四个方面，经济增长：
产品产量与服务数量的增加，以实际GDP为代表性指标；物价稳定：
主要针对的是各种类型的通货膨胀，以CPI为代表性指标；充分就业：
排除摩擦性失业之后的结构性失业、需求不足失业、寻找失业，以失业率为代表性指标；国际收支平衡：
在特定的时间段内衡量一国对所有其他的交易支付，以国际收支平衡表的会计账户为代表性指标。
以凯恩斯主义为代表的宏观经济主流理论构建了对这四大目标的基本理论解释：
在封闭经济体系中，经济增长是实现充分就业的前提，但同时却容易造成通货膨胀，直接影响物价稳定。
菲利普斯曲线及其修正曲线更为系统地描述了经济增长、物价稳定、充分就业三者之间此消彼长的关系。
在开放的经济体系中，一个国家经济的稳定需要保持进出口货物以及资本流动的平衡。
丁伯根固定目标法则从方法论上分析了目标与手段之间的对应匹配关系，强调了目标在手段之间保持协调的重要性。
然而，对这4个目标彼此关系的理论解释都不能化解实践中的问题：
20世纪70年代以后，随着石油危机引发了所谓“滞胀”现象：
一方面经济增长停滞；另一方面价格水平居高不下。
菲利普斯曲线成为UFO（不明飞行物），以强化财政政策为特色的凯恩斯主义神话被打破。
应运而生的是，以美国弗里德曼主义为代表的货币供给学派把解决滞胀问题单纯地归结为管好货币，按照固定比率增加货币供应量来同时实现汇率稳定、经济增长、充分就业和价格稳定。
在20世纪80年代，德国政府更是放弃了对经济增长的目标追求，强化货币政策的干预作用。
然而，在2008年的世界金融危机爆发后，这个以强化货币政策为特色的理论实际上也已破产。
从西方国家的实践活动来看，处理好所谓的“魔鬼四角”四大目标之间关系的基本原则有两个：
第一，根据经验设定每个目标的数量控制标准，把不超出这个数量标准作为宏观经济管理的基本任务。
以美国为例，百余年来的经验使其将经济增长速度预期为3%左右、通胀水平控制在3%以内、失业率4%左右、国际收支基本相抵。
第二，在四大目标无法兼顾的条件下，按照优先顺序来选定宏观经济管理目标。
同样以应对2008年的国际金融危机为例，美国把增加就业作为优先管理目标。
此外，在进入21世纪之后，伴随着可持续发展理念的传播，西方发达国家也积极地将生态环境的保护等与宏观调控的目标形成联系、相互协调。
我国在1992年正式选择市场经济体制之后，对市场经济的干预也依循了西方发达国家的四大管理目标。
但是，由于我国的市场经济体制是在中国特定的制度土壤和国情条件上渐进式建立起来的，其宏观经济管理目标无论在内容上还是在数量上都大大不同于西方。
首先，我国的宏观调控目标既有总量目标，也有结构目标，这种二元目标结构不同于一元目标结构。
西方发达国家的宏观经济管理目标是在其市场经济发展到较为成熟的阶段后才形成的，成熟的市场经济为宏观经济管理提供了基本前提，那就是经济的一体化导致管理目标的一元化。
四大管理目标均是总量性的。
反过来看我国，由于经济长期处在刘易斯所定义的二元结构之中，因此，宏观调控的目标势必也是二元的。
政府采用总量性目标以对付总量性失衡问题，采用结构性目标以应对结构性失调问题。
回顾自20世纪70年代末以来的每次重大调控经历，总是把经济结构调整放在宏观调控的首要或重要位置，与其他经济总量稳定目标一并提出。
这与其说是我国宏观调控目标选择的一种偏好，不如说是我国宏观调控目标选择的一种无奈，因为我国经济长期处于二元或三元经济结构之中，几乎所有的经济总量问题都与经济结构问题纠结在一起。
其次，我国不仅确立了经济的调控目标，而且还确立了社会的调控目标。
从20世纪80年代开始，作为宏观调控龙头的国家计划就更名为经济与社会发展计划，调控目标增设了社会宏观调控内容。
以《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及《温家宝在十一届人大四次会议上所作政府工作报告》为例，一方面，“十二五”规划中列出的主要指标有经济发展、科技教育、资源环境、人民生活等四大类共24个指标，其中大部分目标都是社会与环境方面的；另一方面，“2011年政府工作报告”确定了“今年国民经济和社会发展的主要预期目标是：
国内生产总值增长8%左右；经济结构进一步优化；居民消费价格总水平涨幅控制在4%左右；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内；国际收支状况继续改善。
总的考虑是，为转变经济发展方式创造良好环境，引导各方面把工作着力点放在加快经济结构调整、提高发展质量和效益上，放在增加就业、改善民生、促进社会和谐上。
”可见，年度工作计划所确立的宏观调控目标涵盖增长、物价、就业、国际收支，以及结构调整、发展方式转变等目标，同时强调与社会发展宏观调控的就业、民生、社会和谐等目标相互协调。
经济与社会的宏观调控并重具有了重要的理论和实践的创新意义。
再次，我国宏观调控目标在数量上绝不止4个，且优先顺序相机选定。
西方发达国家的宏观管理目标列为4个，并称之为“魔鬼四角”。
无论四者关系究竟如何解释，但是以实现充分就业最为优先，稳定价格次之，经济增长与国际收支平衡一般只是次要目标。
但是，我国的宏观调控目标数量远远超过4个，除了实现4个总量目标之外，调整结构也是重要目标。
此外，进入21世纪之后，我国把节能减排、保护资源和环境作为了重要的目标。
每个时期还根据宏观调控任务的不同，相机选择一些宏观调控目标，如清理开发区（1993年，2004年）、压缩产能过剩（2004年）、调控房地产（2007年）等等。
这些比较具体和实际的调控目标，按照标准的西方宏观经济理论教科书看来都是难以理解的。
人们或许可以为此争议不休，但是中国政府以务实和负责任的态度去解决现实经济生活出现的问题，这是中国宏观调控屡屡成功的基本事实。
最后，我国宏观调控的目标选择灵活，并不拘泥于调控时间以及所谓的政治周期。
西方发达国家把应对经济周期变动的调控措施都列为短期性，以凯恩斯主义的管理路线为典型，关注短期而非中长期调控。
因此，这种短期调控只能选择总量性的、应急的目标，如果选择那些中长期的结构性目标，要等3-5年之后才能实现，而大多数西方国家的内阁那时都已经换届了，没有人会为下一届的调控目标考虑。
这种政治制度安排逼着当前的政府只考虑当前的调控任务及其目标实现，而把长期性的棘手目标留给后人甚至是政治对手。
2008年美国金融危机爆发后，正值美国小布什政府与奥巴马政府交替时期，小布什急于脱身，因此推出的救市方案集中于问题金融机构的解决。
至于结构性问题如美国实体经济振兴和增加就业机会目标，只得靠奥巴马新一届政府来实现。
而这一应急方案在客观上耽误了危机的解决，丧失了在最短时间内化解危机的机会。
反观我国的宏观调控，由于政治制度长期稳定，保障了目标选择的稳定性和连续性。
一方面，目标选择灵活多样，并不存在所谓的4个目标锁定以及狭隘的利弊权衡，奉行务实的国民经济管理路线；另一方面，宏观调控的时间长短并不是绝对的，因为没有换届的政治压力，政府完全可以在一种稳定的政治环境之中专心致志地考虑宏观调控目标的实现。
即使出现宏观调控失效的情况，也很少是目标选择失当的问题，而通常是其他方面出了问题。
二、对几个宏观调控重要目标的再认识
从“十一五”规划开始到现在正在实施的“十二五”规划，尽管五年规划目标不是短期的宏观调控目标，但是它们规定了短期宏观调控目标的选择范围、内容和形式。
因此可以说，目前我国业已形成了一整套宏观调控目标体系和手段体系。
从目标体系上看，至少可以分为总量与结构调控目标系列，经济、社会与环境调控目标系列。
从手段体系上看，也至少可以分为经济计划（以年度计划为主）、经济政策、经济立法和行政规定的手段系列，规划、财政、货币、价格、土地、战略物资储备手段系列。
明确目标的关键之处是选择代表性指标，并且这些代表性指标具有切实的手段保障。
（一）GDP（国内生产总值）还需不需要作为调控目标？
传统的宏观经济理论都把经济增长作为调控目标，而集中表达经济增长的指标就是GDP（国内生产总值）增长率，此外还有人均GDP指标。
因此，坚持宏观调控经济增长就一定是通过GDP增长率来表示。
保持GDP的稳定增长就是宏观调控的基本目标选择。
从1997年亚洲金融危机之后，我国宏观调控把8%设定为GDP增长率基准。
然而最近几年来，GDP成为了各种批判的靶子，舆论界把消极的政府绩效追求与GDP追求联系起来，认为地方政府的种种工作失误都与追求GDP增长有关。
同时学术界也有讨伐GDP的言论，试图采用种种其他指标（如幸福指数、绿色GDP）来替代GDP。
一时间，宏观调控要不要把保持GDP的稳定增长设定为目标都成了问题。
应当实事求是地考虑把GDP增长率作为宏观调控目标的必要性。
第一，GDP指标本身固然有缺陷，但是迄今它依然是衡量一个国家或地区经济发展的最有用的指标。
根据联合国向世界各国推荐的国民经济核算体系（SNA）计算，通常一个国家或地区的市场主体在一年中生产出来的最终产品和劳务之总和，就以GDP这样的指标来冠之。
它只是衡量一个国家或地区一定时期经济活动的总量指标，表明的是一定时期和生产条件下财富创造的规模大小，即使是人均GDP指标，它也不包含环境是否友好、个人收入分配是否合理的判定，更不回答人们生活是否幸福、快乐主观价值问题。
绝大多数经济学家都同意GDP不承载非经济之外的信息和价值诉求。
第二，中国作为正在崛起之中的发展中大国，追求GDP增长天经地义。
中国曾经是世界上财富积累最多的经济大国，但是从19世纪中叶之后开始衰落，只是在最近的60年至30年才有了现代意义的经济增长。
现在刚刚有了一点成效，就轻言放弃对GDP的增长追求，这是对未来极其不负责任的态度，必须拒绝。
第三，其他指标无法替代GDP。
目前国内外都有用新的指标体系来替代传统GDP指标的呼声，其中首推绿色GDP和国民幸福指数两种。
但问题是：
绿色GDP指标在目前的统计体系下还无法解决一系列技术性难题，如无法计量环境成本，同时将对环境恢复和保护的资金投入作为财富创造成果计入GDP将只能扭曲按照市场交易原则确立起来的生产计算准则。
用国民幸福指数（GNH）来替代GDP，更加超越了总量指标的客观性和可比性原则。
这些替代指标固然都带有良好的意愿，意图能更加准确和全面地概括社会进步所得，但是经济活动毕竟是经济活动，它始终与非经济活动有所区别。
按照历史唯物主义史观，经济活动作为全部人类活动的物质基础，保持着客观独立性和最后决定性的特征。
其他活动作为上层建筑，同样保持着与经济活动的依从性、相对独立性和一定条件下的反作用性等特征。
硬要用一个综合指标将这些活动统统纳入进来，反而起了帮倒忙的作用，抹杀了人类活动的两重属性。
宏观调控坚持把GDP增长作为调控目标是必要的，但是要与科学发展观结合起来：
第一，把发展方式转变作为追求GDP增长的一个长期任务，与实现结构性目标结合起来。
发展方式转变的过程就是结构性目标，如需求结构、产业结构优化的过程，二者在内容上是一致的。
所以，宏观调控强调发展方式转变与追求GDP增长并不矛盾，而是增加了要求，在发展方式转变中保持GDP增长的持续和稳定。
第二，补充一些指标来弥补GDP增长的不足，形成更加科学严密的目标指标体系。
比如把收入差距系数（基尼系数）、消费系数（恩格尔系数）、能源消耗系数与GDP增长率同时加以考虑，会促使人们更加综合地考虑经济增长所带来的其他结果，进行综合判断和处理。
第三，建立更加综合的指标体系，避免只用GDP单项指标来评价地方和企事业单位的政绩效果。
（二）CPI（消费价格指数）如何控制？
CPI是世界各个市场经济国家普遍认可的衡量生活状况的目标指标，这个指标牵动着上下左右的人心。
舆论界往往指责官方定期公布的CPI不能反映真实的民生状况，学术界则对指标的构成持有不多的评价。
保持价格总水平的基本稳定，毫无疑问是世界上所有国家坚持的调控目标之一，因为基本稳定的价格总水平能够为市场经济运行提供稳定预期，使得社会经济生活保持正常状态，价格总水平的持续上扬意味着通货膨胀。
但是，价格总水平受各种因素影响而出现波动也是正常的，所谓价格总水平基本稳定的政策含义其实是承认价格水平有起伏。
价格作为商品价值和供求关系的货币表现，在市场经济条件下大多数时候是一个自发形成的东西，它灵敏地反映市场资源配置的方向和变化。
人们正是借助于价格变动来调整自身的行为。
自发形成的价格成为调节市场经济运行、提高资源配置效率的杠杆之一。
过去计划经济的失误就在于政府将价格“计划”死了，使得计划价格不能灵敏地根据商品价值及供求关系起伏而变化，僵硬的价格制定扭曲了资源配置方向和变化。
尽管市场经济下有“盲点”，需要在这些“盲点”区域保留必要的行政定价，但是总体上说应当是在尊重价值规律和供求规律的基础上调控价格总水平。
市场经济条件下调控价格总水平的策略不同于计划经济。
就2011年价格总水平上涨的调控行动而言，需要有几点认识：
第一，整体协调调控价格总水平上涨，切忌单打一。
导致此次价格总水平上涨的是单纯的货币因素还是复杂的非货币因素？
目前可以看到的是非货币因素居多，调控价格总水平上涨需要打“组合拳”，因此，仅仅依靠货币政策工具难以奏效。
以为只要连续加息和提高存款准备金率，价格总水平就会应声而落的想法是不切合实际的。
第二，区分不同类型的价格上涨，确定调控的重点。
判断这个问题有一定的难度，但是仔细观察也可以看出一些特点。
如资源性产品成本和人工成本存在长期上升趋势；鲜活农副产品价格上升具有短期性和周期性；人为哄抬一些产品引起价格上涨则是短期投机性的；货币资金流动性过剩引起价格上涨具有潜在性和不确定性；固然国际美元泛滥会引起大宗进口商品价格上涨，但是人民币升值同时会抵消这种上涨效应。
这就要求价格调控展现出高超的技巧和机会把握能力：
一方面，要坚决打压短期性和投机性的价格上涨行为；另一方面，要防止潜在性的价格上涨变成现实，同时对于长期性的价格上涨要保持宽容态度。
第三，任何一项调控市场价格的政策措施都有一个时滞效应，因此需要对推出的措施效应留出观察期。
在短期内密集地推出各项调控措施并非明智之举。
第四，价格调控需要有前瞻性，防止进入螺旋型通货膨胀。
价格上涨引发一种观点，就是为了避免实际收入水平降低，将名义收入和其他福利待遇与消费价格指数挂钩，让收入与福利待遇随价格总水平的波动而波动。
其实，增加了的收入与福利最终要摊入产品成本价格，引发新一轮的价格上涨，从而陷入螺旋型通胀。
一些国家曾经在通胀严重时期采用过这种做法，甚至临时冻结价格，但是从价格事后反弹现象看，这些做法都是缺乏前瞻性的。
（三）单位产值综合能耗指标如何实现？
从第十一个五年规划起，宏观调控目标设立了单位国内生产总值能源消耗系数作为重要的目标，并将5年总体减少20%的目标值分解到各年4%来完成。
第十二个五年规划更进一步强化了这个指标，并增加了与此相关的其他能源、环境类指标作为宏观调控的目标。
设立这个目标的用意十分明显，以此来实现环境友好、绿色增长、低碳经济、循环经济等等可持续性发展。
但是，实行的结果表明，此目标需要作进一步的改进：
其一，用传统的煤消耗量作为标准计量单位已经大大落后于国际水平。
目前，国际先进水平主要采用石油、电力或光伏等消耗作为标准计量单位。
尽管各国能源消耗结构不尽相同，采用何种标准计量单位要遵从国情，但不可否认的是，这些计量方式反映了新型工业化的能源消耗情况。
我国虽然目前煤炭消耗量占能源消耗量比重较高（超过60%），但是从未来能源鼓励发展的方向看，非煤能源应当成为主要部分。
此外，采用标准煤作为综合能耗计量单位也会产生误导。
我国从2000年以来，万元产值综合能耗呈下降趋势，但是实际上我国已经成为能源污染大国，碳排放量为世界第一。
显然，使用工业化的综合能源消耗标准已经无法反映新型工业化的状况，应当尽快采用非煤计量标准，这有利于推进替代煤炭能源的能源革命进程。
其二，综合能耗指标需要分解细化为子指标，并有可操作性的手段予以保障。
根据媒体报道，在“十一五”规划实施后期，各地政府担心实现不了5年累计综合能耗下降20%的目标，而采取拉闸限电的做法，逼使企业为完成生产订单不得不自备柴油发电，一时间柴油供应紧张，而柴油发电造成的空气污染也加重。
这种做法表明综合能源指标在如何实现方面存在问题。
本来单位产值能耗指标就是一个综合性极强的指标，具体涉及煤炭、汽油、柴油、煤油、火电、水电、核电等等能源消费形式。
只是用一个指标加以调控难以周全，应当细化到各个具体能源消耗的指标控制上，这样才能够既保障综合指标的实现，同时也避免顾此失彼的情况发生。
从“十二五”规划期开始，调控环境的指标增加了单位国内生产总值二氧化碳排放降低率、化学需氧量总排放量、二氧化硫总排放量、氨氮总排放量、氮氧化物总排放量5个指标，相对于“十一五”规划期是一个进步。
但是，这些子指标的实现仍然需要有可操作的手段来保障，仅仅以首长问责制来落实这些指标显然是不够的。
（四）国际收支平衡如何实现？
在开放的经济条件下，努力保持国内的国际收支平衡是必要的。
国际收支平衡为国内经济抵御外部经济的冲击起到了保护作用。
然而，在当今经济全球化趋势下，一个国家的国际收支平衡难以独善其身。
事实上，我国自对外经济开放以来，国际收支平衡始终就没有实现过，主要的表现是经常项目和资本项目的“双顺差”（参见下图）。
这个不平衡的直接原因是我国货物贸易常年顺差，在强制性外汇结售制度下形成了逐年累积的庞大外汇存底。
而风险是，只要外币（无论美元、日元还是欧元）贬值，我国的外币财富就将缩水，而继续维持目前的强制性外汇结售制度，等量人民币的投放就会释放通货膨胀压力。
尽管在目前条件下，这个国际收支不平衡问题尚不会如国外一些评论所说会导致我国经济的崩溃，但是问题已经积重难返。
显然，宏观调控中的这一重要目标选择已经失去了灵活性，陷入被动局面。
要改变国际收支平衡目标实现的主动性，有几个途径可以考虑，但是都非理想的选择：
其一，实现人民币汇率变动的弹性。
人民币汇率依照国际市场需求进行波动，自然会为保持国际收支平衡创造灵活性。
但是，鉴于我国参与国际的竞争力主要来自价格优势，因而主动放弃对人民币汇率的一定管制，任其上下波动，并非明智举措。
其二，取消强制性外汇结售制度。
此措施可以直接化解与外汇等量的人民币市场投放，从而化解通货膨胀的压力。
但是，大量新增外汇量留在市场上也是具有巨大风险的。
在资本项目没有开放的条件下，新增外汇量会转向国外市场，意味着资本流出；在资本项目开放的条件下，新增外汇量会形成对国内的投资需求，这种情况与没有取消外汇结售制度而形成的等量人民币市场投放差不多。
其三，改变出口主导型的发展模式。
这个途径可以从根本上化解长期形成的国际收支双顺差局面，但是需要一系列的结构调整，要在中长期时间内完成，所以对于目前的目标实现无太大帮助。
令人担忧的是，我国尚未形成对保持国际收支平衡的成熟政策考虑，这是今后中国经济在经济全球化进程中健康前行的最大隐忧。
图我国国际收支状况（1985-2010）
注释：
①2011年3月8日9时，国家发展和改革委员会副秘书长、新闻发言人李朴民接受中国政府网专访，解读《关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》，并与网友在线交流时指出：
“目前世界各国普遍都认同：
经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡，是四大宏观调控目标。
”（
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【作者简介】刘瑞，中国人民大学经济学院教授，博士生导师，研究方向为国民经济学，北京100872。
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