新首钢高端产业服务区运行管理创新成熟部分.docx

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新首钢高端产业服务区运行管理创新成熟部分

新首钢高端产业服务区运行管理创新

一、国内大型工业园区管理模式

（一）国内大型工业园区管理模式分析

国内大型工业园区管理模式可分为行政主导型、公司治理型和混合型三种管理模式。

1、行政主导型管理模式——纵向协调型和集中管理型

行政主导型还可以细分为两种模式，纵向协调型和集中管理型。

（1）纵向协调型

纵向协调型是由所在城市的政府全面领导开发区的建设与管理。

所在城市的人民政府设置管理委员会，成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成，园区内各类企业的行业管理和日常管理仍由原行业主管部门履行，管委会只负责在各部门之间进行协调，不直接参与开发区的日常建设管理和经营管理。

所在区县政府负责园区内的公安、消防、卫生、网点等的管理。

哈尔滨高新技术产业开发区属于“纵向协调型”的典型。

管理结构如下所示：

（2）集中管理型

集中管理型是我国大多数高新区所采用的管理模式。

由市政府在开发区设立专门的派出机构－管委会全面管理园区的建设和发展，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能。

管委会可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，可享受城市的各级管理部门的权限，同时也接受主管部门必要的指导和制约，真正体现了“小政府、大社会”的特点。

这种方式给予了管委会更大的职权，与相关管理部门的很多协调工作变成了直接管理事务，提高了园区的管理效率,但问题是管委会的政府色彩更加浓厚。

苏州高新技术产业开发区即采用此种模式。

如下图：

行政主导型产业园的特点是产业园的政府性质非常浓厚，具备很强的行政职能。

园区内的税务、公安、工商、劳动人事等政府职能均由园区管委会进行管理。

园区的开发、管理问题解决了，但是园区的发展问题却显得薄弱。

2、公司制管理模式

公司制管理模式又称企业型管理模式。

这种管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者。

目前在县、乡（镇）级的开发区和高新区中使用的较多。

县、乡政府并不设立派出机构，而是通过建立开发公司作为经济法人，组织区内的经济活动，并承担部分政府职能，如协调职能等。

总公司直接向所在地区政府负责，实行承包经营，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，而园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。

把政府职能还给政府，成立投资公司进行园区投资、开发、管理。

这种管理模式的特点是职能清晰，规避了政府和企业双重身份的问题。

这种体制以“蛇口模式”为典型，这种模式可使开发管理工作实现集中化和专业化。

3、混合型管理模式——政企合一型与政企分开型

行政主导型与公司治理型其实是两种相对极端的状况，我们更常见的是混合型模式，政府部门既设立了园区管委会，又成立了投资开发公司，管委会负责政府行政管理职能，投资开发公司负责企业运作职能。

混合型管理模式主要分为政企合一型与政企分开型。

（1）政企合一型

在管委会下设一个开发公司，管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，而开发公司则负责开发区内的基础设施建设，这种开发公司尽管是经济实体，但管理行为很大程度上仍然是行政性的。

管委会和开发公司在人员设置上相互混合，负责人通常是互相兼任，即是通常所说的“两块牌子，一套班子”。

在这种管理模式下，政府的管理具有双重性质，不仅行使审批、规划、协调等行政之前，同时还负责资金筹措、开发建设等具体经营事务，而开发公司和专业公司基本上没有自我决策权。

我国南通开发区采用的是此种模式。

（2）政企分开型

管委会作为地方政府的派出机构，行使政府管理职权，不运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开发公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。

政企分开模式，目前为我国大多数开发区所采用。

根据具体情况不同，又可分为三种类别。

管理模式

特点

开发区

管委会与总公司并存

既设有管委会、又设开发公司，管委会负责宏观决策，监督、协调和项目审批，开发公司负责项目引进，经营各种基础设施。

广州、天津、常州等

管委会与专业公司并存

设立管委会和各种专业公司，由专业公司负责各项基础设施的建设

福州马尾、江苏昆山

管委会与联合公司并存

管委会与联合公司并存，管委会作为政府派出机构行使管理职权，而负责开发区建设及项目引进的开发公司是由管委会与其他企业共同出资建立的股份公司。

宁波、苏州等

（二）国内大型工业园区管理模式优缺点对比

工业园区管理模式比较

类型

含义

优点

缺点

行政主导型

纵向协调型

所在城市的政府全面领导开发区的建设与管理。

政府设置管理委员会，成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成，园区内各类企业的行业管理和日常管理仍由原行业主管部门履行，管委会只负责在各部门之间进行协调，不直接参与开发区的日常建设管理和经营管理。

所在区县政府负责园区内的公安、消防、卫生、网点等的管理。

有利于城市政府的宏观调控，园区不会脱离城市的整体规划轨道而片面发展。

管委会权限很少，不利于大胆创新和试验。

管委会在许多职能部门的多重管理下，造成相互推诿和相互扯皮的现象，管理工作效率低下。

集中管理制

由市政府在开发区设立专门的派出机构－管委会全面管理园区的建设和发展，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能。

管委会可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，可享受城市的各级管理部门的权限，同时也接受主管部门必要的指导和制约，真正体现了“小政府、大社会”的特点。

管委会有较大的经济管理权和部分社会事务管理权，以及拥有对新运行体制和机制的试验权，能够不断探索和创新。

摆脱了各市级管理部门的牵制和约束，能够及时果断地处理园区内重大问题，提高工作效率，有利于开发区的整体规划和协调发展。

管委会下属部门受管委会统一领导，摆脱了双重管理，能够保持相互沟通和协调一致，避免相互扯皮的现象。

容易脱离城市整体的发展规划，并造成与老城区的资源和人才的竞争。

公司制

这种管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者，政府建立开发公司作为经济法人，组织区内的经济活动，开发公司直接向政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。

这种模式可使开发管理工作实现集中化和专业化。

有利于政企分开，使开发区政府从大量的行政事务中解脱出来，提高工作效率，增加对市场信息的敏锐性。

有利于总公司经济实力的增强，进行园区建设，并提高整体建设的速度和整体经济效益。

开发公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，如征地、规划、项目审批等，行政协调能力不强，权威性不及政府部门影响了管理效力的发挥，只能在较小型的开发区中适用。

容易造成政府部门与开发公司各行其是，形成管理的死角。

开发公司是一个企业，必然会采取各种手段达到盈利的目的，追求经济效益的最大化。

混合型

政企合一型

在管委会下设一个开发公司，管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，开发公司负责开发区内的基础设施建设，这种开发公司管理行为很大程度上是行政性的。

管委会和开发公司在人员设置上相互混合，负责人通常互相兼任，即“两块牌子，一套班子”。

在这种管理模式下，管委会不仅行使审批、规划、协调等行政职能，还负责资金筹措、开发建设等具体经营事务，开发公司和专业公司基本上没有自我决策权。

建立初期对开发区的建设具有一定的推动作用，有利于管委会和总公司各司其职，既发挥政府的行政职能，同时又发挥总公司的经济杠杆功能。

管委会权利过分集中，不但负责决策，而且还从事一般经营管理，尤其是工业园区从开发阶段进入项目引进阶段后，从项目审批到建设投产等一系列活动均由管委会负责，使管委会陷入一般性事务中，分散了对开发区进行重大决策的精力。

政企合一可能导致总公司发展动力不足及过多依赖于管委会的行政职能等问题，并由此造成总公司自我发展能力不强，市场压力不大，不能迅速适应市场经济的要求和建立现代企业制度。

政企分开型

管委会作为地方政府的派出机构，行使政府管理职权，不运用行政权力干预企业经营活动，只起监督协调作用，开发公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。

政企分开模式，目前为我国大多数开发区所采用。

不仅体现了“小政府、大企业”的原则，还有利于充分发挥政府的行政职能，同时利用实力雄厚的企业资金和先进的技术管理经验来弥补开发区自身的不足，充分发挥企业的职能，使二者相互促进、相互配合。

在初创阶段，难以集中有限的人力、物力和财力进行建设，有可能与政府的职能部门产生矛盾或相互推诿的现象。

二、国内大型工业园区开发运营模式

（一）国内大型工业园区开发和运营管理三种模式

1、园区工业房地产开发的三种主流阶段

以园区为载体的工业房地产开发，经历了三种主流阶段，形成了多元化投资开发和多种管理模式格局。

第一阶段，政府投资兴建园区为主流。

在政策没有放开，思想没有解放，也无较好的市场化经济主体时，“筑巢引凤”策略曾是各地政府互相学习，极其推崇的工作经验。

这一阶段表现为土地开发的投资主体，其特征是外商独资、中外合资合作、中方企业独资、政府投资模式。

第二阶段，政府主导、企业参与兴建园区为主流。

在政策逐渐放开，思想逐渐解放，出现实力强大、良好运营的市场化经济主体，各地政府在工业房地产开发中非常注意与龙头企业的积极合作。

这一阶段表现为土地开发的管理主体，其特征是政府直接管理、开发区管委会管理、名为管委会管理，实为公司管理。

第三阶段，政府配合、企业主导兴建园区为主。

在政府与企业，企业与企业之间专业化分工越来越细，在“筑巢引凤”策略基础上，一些有胆识和远见的政府开始推行“引凤筑巢凤引凰”的策略。

这一阶段表现为管委会/开发公司关系，其特征是政企合一模式、政企分开模式、公司自治模式。

2、国内大型工业园区开发和运营管理三种模式

国内的园区开发和运营管理有三种模式，公司制运作的园区的活力比较强，而“官助民办”模式发挥作用的空间会越来越大。

国内大型工业园区开发和运营管模式比较

典型园区

活力

优点

缺点

政府派出机构模式

齐鲁软件园、广州/深圳软件园。

活力一般；从招商效果和服务质量看，与公司制运作有差距。

没有土地开发和盈利的压力，可以全力考虑支持产业发展。

有利于调动政府，通过税收、土地、人才等方面的优惠政策加速园区的聚集。

政府背景深，协调力度强。

对园区企业的服务意识和客户意识不如企业制运作。

几乎没有考虑回报地高投入，但政府的支持也不可能无限的，资金漏洞将一直存在。

政府的作用左右着管理服务机构作用，影响管理服务机构的品牌形象。

成立国资公司运营

中关村软件园/浦东软件园。

活力较强；获取政府充分支持下的市场运作。

按照企业需求的市场化运作。

机制灵活，办事效率比较高。

在选择对企业的服务内容上，更能切中要害。

有利于获得政府的政策支持。

压力比较大，往往有投资回报方面的需求。

基础建设的资金投入大，回收慢，缺少资金。

在产业促进上，心有余而力不足。

渴望政府的更多的政策支持，如地价优惠。

容易强化企业对政府的依赖。

官助民办

大连软件园。

活力较强；完全按照市场机制运作。

良好的市场服务意识，提升入园企业的满意度。

比较关注投入产出，能够在合理的成本范围内服务企业。

从长期看容易打造健康运营模式。

与政府沟通的难度相对较大。

在资金上压力比较大。

3、外部融资对工业园区开发和投资回报的影响

基于良好的盈利能力和招商能力，引入外部资金可以加快产业园投资建设、加速客户聚集，快速形成产业积聚优势。

外部融资对园区开发和投资回报的影响

三、国内一些知名园区开运营模式分析

随着我国市场经济体制的逐渐成熟，通过公司制实行企业化经营已经成为一种重要的管控模式。

产业园区企业化经营是指：

企业作为产业园区的管控主体，以产业园区作为自己的经营对象，以盈利为目的，通过市场交易的方式实现对产业园区的开发、推广以及管理和服务。

这种模式以深圳蛇口工业园区，上海张江高科技园等开发区为代表。

1、蛇口工业园区

（1）蛇口工业园区的开发模式

蛇口工业区是我国第一个由外资（香港招商局）独资开发的成片开发区。

招商局蛇口工业区面积是11平方公里，位于深圳特区西部、南头半岛的最南端，依山靠海，东临深圳湾，西依珠江口，与香港新界的元朗和流浮山、珠海经济特区隔海相望。

由香港招商局独立负责工业区的投资开发建设及后续的招商引资等工作。

政府以土地与招商局进行利润分成。

蛇口工业区土地由招商局蛇口工业区房地产公司独立开发、建设、经营、管理。

租金成为实现工业园发展战略的杠杆。

控制能力：

掌握土地产权，利于日后的统一规划、统一管理。

长期稳定的现金流：

通过园区转型、硬件提升、环境改善等举措提升租赁物业价值，租金成为持续的利润增长点。

楼宇经济：

工业园区可开发利用的土地日益紧张，盘活现有存量土地，提高土地利用率和集约水平，实现“无地招商策略”。

例如收回“空地”再招商，提高厂房容积率，严格控制建设项目用地规模等。

产业升级：

通过适时调整租金，灵活地淘汰和更新企业，提升整个蛇口工业区的综合竞争力，不断调整产业布局及优化产业结构，形成自己的产业链、产业集群及培育壮大核心产业。

园区转型：

改造物业以符合高新技术产业对硬件的需求；展商务、居住、旅游度假等综合功能；展自身的工业、房地产、高科技企业等，成为工业园综合运营商。

（2）蛇口工业园区开发成功经验

1987年，政企分开的国企改革在全国拉开序幕后，蛇口工业区由一个区域的概念变成了一个经济实体——蛇口工业区有限公司，以董事会取代了原工业区管委会，实现了完全的企业化经营管控制模式。

招商局集团有限公司是蛇口工业园区有限公司的控股股东，而招商局集团是由国务院国有资产监督委员会监督管理的国有企业。

从产权关系上讲，蛇口工业园区有限公司是国有产权占主导地位的股份制企业。

蛇口的园区开发，长期由企业主导，其优势包括在综合园区运营、科技及产业投资、物业开发、综合服务配套等方面经验，依托政府扶持，依托蛇口本身成熟社区及良好先天环境优势，吸引各类创新产业入驻区内，推动区内创新型产业发展壮大，最终推动区域经济的转型和提升，成为全国产业园区转型升级的示范和先锋。

蛇口工业园为了应对制造业转移，在深圳高新技术产业大发展的背景下，通过建设高科技孵化基地和产业基地，实现产业提升。

蛇口工业园开发建设情况

2、张江高科

（1）张江高科经营模式

张江高科技产业园是上海市几个典型企业化经营模式的产业园区之一。

1992年，上海张江高科技园区开发公司经上海市政府批准成立，成立伊始便展开了对区域内17平方公里土地的开发，同时兼具招商引资的功能，先后支持了300多个项目的建设直接参资的内联，具有完整的园区开发、推广、服务及管理的能力。

1994年，发起人联合上海久事公司募集设立上海张江高科技园区开发股份有限公司，1996年3月，公司成功上海证券交易所上市，是典型的国有经济为主导地位的股份制国有企业。

张江高科受上海市国资委的监督和间接管理，与上海市市政府形成国有资产的委托——代理关系。

上海市于1999年提出了“聚焦张江”的战略，在政府政策的带动下，张江高科技产业园区进入高速发展期，土地资源日趋匮乏。

同时，张江高科技园区周边的几个区镇经济发展相对落后，有大量土地闲置。

土地供求以及园区与周边区域的经济发展不均衡的双重矛盾凸显，这一困境已非一个企业能够解决。

为了解决这一困境，2002年，开发区成立了管委会。

管委会与张江高科形成了“一套人马，两块牌子”的治理结构，园区内的管治以公司为中心，园区外的协调以管委会为中心。

此时，尽管张江高科与政府派出机构——管委会之间的关系显得复杂，但企业运营并没有受到管委会的牵制。

张江高科的上级监督部门并没有移位和重设。

这也是浦东开发模式的路径依赖结果，同在浦东的陆家嘴金融服务区、金桥出12加工区和外高桥保税区与张江高科技园区走过了同样的发展之路。

（2）张江高科开发模式

张江高科通过丰富的融资手段打造多元化融资平台，成为张江高科起飞的根本动力，同时实现从土地开发向多元业务的控股公司转型。

2000年以前，张江高科利润主要来源于土地批租和政府补贴。

张江高科以开发者的身份扮演着地产商的角色。

2000年后，随着稀缺的土地资源逐渐殆尽，张江高科紧紧抓住园区大发展的历史机遇，优化了业务结构，加快了产业转型，全面实施了向高科技投资公司转型的战略决策，至此，公司的房地产开发与高科技投资并举。

公司加大了房地产的开发和物业的建设，并且将房产开发和高科技项目进行有机结合，实现了“两条腿走路”，以稳定的物业收入保证公司的稳健发展，以高科技项目投资丰厚的回报实现公司跨越式的增长，使得公司利润与规模达到同步扩张。

公司利用园区大发展带来的历史机遇和商机，面向国内外资本市场，整合园区资源优势，充分发挥土地资本、金融资本、科技资本和智力资本相结合的优势，拓展多元化筹融资的方式，搭建风险投资平台，打通创业资本进退渠道，建立股权退出机制。

将房地产开发、物业建设和高科技项目有机结合，充分利用股权经营、政府回租、杠杆收购、增资扩股等金融工具和信息资源优势，促进公司的快速发展。

同时，公司积极探索土地资产的股权化、证券化，将土地资本和金融资本相结合，将国内和国外资本市场相结合，将房产开发资源和高科技投资资源相结合，使土地资源变为流通性能好、具有市场价值发现功能的高科技项目股权，在取得高收益的同时，也实现了滚动投资的良性循环。

张江高科融资方式

张江高科融资示意图

张江高科土地资本与金融资本结合情况

3、中关村科技园区

（1）中关村各园区采用管理模式

北京市中关村科技试验区是由分布在各区县的相互独立的5园1区组成的。

为了加快首都北京的高科技产业发展，实行统一规划和统一政策，1998年，国务院批准建立北京中关村科技试验园区，成立了大管委会，实行大管委会和各园区管委会两级管理体制。

中关村园区管委会主要负责制定政策，各园区采取不同的管理模式，每个开发区的具体政策和规划基本是由所属政府决定。

如海淀园采取管委会与行政区分离的方式，税收、工商都由海淀区政府负责，管委会进行落实政策，协调企业与政府各方面的关系，高新技术企业认证和企业服务等。

在大兴亦庄经济技术开发区是国家级开发区，采取封闭式的管委会管理体制。

中关村高科技园区管理模式存在的主要问题是园区的一体化程度不足，不能保证园区企业所要履行的各项手续均能够在园区内完成。

目前，中关村管理体制改革的趋势是将更多的行政管理权下放至企业所在园区，使该园区的管理更加一体化。

在经营模式上，中关村各园区均或多或少面临可开发土地日益缩小的局面，其下属各开发建设公司正在逐步转换经营思路，将工作的重点由开发建设转向服务园区以及打造企业的核心竞争能力，实现企业的可持续发展。

中关村各园区采用管理模式借鉴－海淀园、德胜、电子科技城、健翔

园区

管理模式

实施情况

海淀园

混合型政企分开型

海淀区区长兼园区管委会主任，三位副区长兼副主任，并分管相应的园区工作。

海淀园管委会为议事协调机构，委员单位含区政府办、计委、经委、建委、科委、国资委等。

办事机构为综合办公室、规划建设办公室和招商服务办公室。

综合办公室下划分秘书处、创业促进处、国际合作处和企业发展处。

管委会下设事业单位，包括发展战略研究中心、创业中心、外事服务中心和上地基地办公室。

北京海淀科技园建设股份有限公司是由海淀区国有资产投资公司等5家股东出资建立起来的大型国有控股股份制企业。

负责海淀区的一级土地开发和房地产开发。

德胜园

混合型政企分开型

西城区区长任领导小组组长，主管副区长任管委会主任。

第一层是“德胜科技园领导小组”。

由著名的两院院士任顾问，西城区区长为组长，相关委办局主要领导为小组成员。

“领导小组”负责对科技园建设与发展的规划、政策与重大问题进行决策和指导。

第二层是“德胜科技园管委会”。

由区政府主管副区长任主任，政府相关部门、公司等24个单位的主管领导组成。

负责执行领导小组的决定；组织研究、协调落实科技园区的建设规划；进行高新技术企业资格认定；落实对企业的高效优质服务，协调重大招商引资项目；对市（区）财政拨付的部分专项建设资金进行管理和使用等。

第三层是“德胜科技园管委会办公室”。

它是德胜科技园管委会常设办事机构，负责德胜科技园管委会的全部日常工作。

管委会办公室下设西城区生产力促进中心，承担为企业提供注册、咨询、办公秘书、融资担保、技术中介等服务职能。

电子科技城

混合型政企合一型

管委会与电子城科技有限公司两块牌子，一套人马。

下设办公室、计划财务部、科技促进部、规划发展部、项目工程部、物业管理部、国际合作部和投资促进中心。

北京电子城有限责任公司是1994年经北京市人民政府正式批准成立的，注册资本110000万元。

主要负责电子城科技园区整体的规划、投资、建设和开发。

包括对园区市政基础设施的改造和建设，老工业基地电子标准厂房的土地资源整合和对新建电子标准厂房的入住企业进行物业管理、危旧房改造等职能。

建翔园

混合型政企分开型

管委会副区长兼任管委会主任，科委主任任管委会副主任，管委会办公室设在区科委，办公室主任由科委主任兼任，成员包括区内其他各有关政府部门领导。

建立了“一站两会”的新型管理模式，即“院士服务站”、“专家咨询委员会”、“企业家联合会”。

（2）中关村软件园区的管理模式

中关村软件园区的管理模式采取公司运作的形式，盈利主要来自土地转让收入。

业务模式：

中关村软件园采用二级土地开发模式,第一阶段由北京中关村软件园发展有限责任公司（以下简称软件园公司）受北京市政府委托，对中关村软件园实施土地一级开发及物业管理，是中关村软件园在规划设计、征地拆迁、市政基础设施、环境和配套设施建设、招商、综合服务等方面的主体。

第二阶段将采用市场运营机制，由多元化投资主体来进行二级开发

盈利模式：

主要收入来自房地产，通过土地整理和卖地实现；服务收入和少量的产业投资也是主营业务收入的一部分，但只有部分市场、商务服务，如会展，宾馆等具有盈利性，多数服务并不盈利

部门职责：

规划设计部主要负责整个园区的规划设计，计划经营部主要负责园区的运营，招商以及园区的服务提供管理，产业发展部主要负责入园企业的产业发展，包括市场渠道开拓帮助，产业发展规模管理，入园企业政府基金申报协助和不同企业之间资源互补的调控桥梁，拆迁和工程部主要负责园区的具体建设。

中关村软件园有限公司组织架构图

四、首钢工业园区运行管理创新

（一）新首钢高端产业综合服务区开发运营情况

根据《新首钢高端产业综合服务区控制性详细规划》，服务区核心区即首钢石景山区主厂区用地面积为8.63平方公里，并有围合区、协作发展区，跨石景山区、门头沟区和丰台区三区，构成首都西部最大的产业发展功能区和发展核心区。

服务区核心区实施“五区两带”布局，设立工业主题园、文化创意产业园、综合服务中心区、总部经济区和综合配套区五大功能区，以及永定河沿线的滨河综合休闲带和贯穿场地内部的城市公共活动休闲带；重点发展工业研发设计、文化传媒业、生产性服务业、产业教育培训业、工业博览旅游业、生活性服务业等产业。

北京市和首钢总公司要求，新首钢高端产业综合服务区要建设成为“高端要素聚集、创新创意活跃、总部特征明显、生态环境优美”的国际化综合服务区、面