预算会计改革原因的全面探析.docx

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预算会计改革原因的全面探析

预算会计改革原因的全面探析

　　预算会计作为我国会计体系的一个组成部分，已经有半个世纪的历史了。

长期以来，预算会计为我国经济的发展和政治的稳定发挥了应有的作用。

但是，随着社会主义市场经济体制的日益完善、加入WTO后相关措施的逐步实施以及经济全球化进程的曰益加剧，现有预算会计及其规范已经遇到了前所未有的困惑与挑战〇因此，改革预算会计，构建我国会计学科新体系已成为我国会计界目前的重要任务之一，而全面探索并深入分析预算会计的改革原因，将有助于增强其改革成效。

　　一、预算会计改革的外部原因

　　预算会计改革的外部原因主要包括以下五个方面：

（一）财政职能的转变与财政收支内容的增加

　　改革开放以来，我国高度集中的由政府统揽一切的做法逐步减少或消亡，财政集中分配资源的比重大幅度下降，财政职能正在由分配资源转向为社会提供公共产品〇与此同时，财政收支的内容也比以往更加丰富多样，由于补充收入和宏观经济调控的需要，不仅有无偿性的税收收人和政府收费收入，而且有较多的国债收人及相关的国偾还本付息支出。

随着社会保障制度的改革，社会保险基金的收支也逐步纳人财政收支的轨道。

随着国有企业的改制和国有资产管理体制的改革，.股份制企业的国有股股利分配、国有资产和国有股权的处置等也与财政收支发生了密切的关系〇随着资本市场和证券市场的发展，政府融资和投资手段不断创新，财政收支也增加了新的内容。

　　财政职能的转变与财政收支内容的增加，使财政资金运动更加复杂。

这就要求预算会计应更加科学、全面地反映政府及其各部门的财政资金运动，为国家宏观经济管理和市场运行提供更加准确的基础数据资料，而现行预算会计的核算范围与方法已经难当此任。

（二）国家预算管理体制的变化

　　目前，我国政府正试图构建公共财政框架，力争尽快建立一个“具有严格的预算、合理的收支、规范的操作、严密的监督”体系，形成结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展要求的财政预算管理新体制。

建立公共财政框架的措施主要包括编制部门预算、设置国库单一账户、建立政府采购制度等，这些措施将从不同的角度对预算会计产生影响。

　　部门预算对预算会计的影响。

　　按照部门预算编制的基本要求，首先应将各部门所有单位的各类不同性质的财政资金统一纳入部门和单位的预箅收人，不得有漏;然后再由财政统一核定東出数并编制到使用财政资金的部门。

通过编制部门预算，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布情况，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算法案汇编于本级总预算。

　　随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计将需要以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，编制一级政府的收支情况表，这在客观上就要求将现行预算会计中的财政总预算会计和行政单位会计合二为一，将政府作为独立的会计主体，单独反映其财政资金的收支佾况。

　　2.设置国库单一账户对预算会计的影响。

　　实行国库单一账户后，财政部门不再将资金划拨到行政单位，只需给各行政单位下达年度预算指标及审批行政单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终保留在中国人民银行的国库单一账户上由财政部门直接管理。

行政单位的人员工资由财政部门通过“中国人民银行一商业银行一职工工资卡”的方式直接支付;专项支出按预算指标通过“中国人民银行一政府采购一商品供应商”方式直接支付;小额零星支出则通过“中国人民银行一商业银行一单位备用金（信用卡）”方式支付。

　　由此可见，预算资金的流转程序将会改变，各行政单位的资金活动将通过财政总预算会计得到反映，财政总预算会计和行政单位会计的关系实质上变成了总括和明细的关系，已经没有区分的必要。

同时，预算会计的收付实现制基础也会面临挑战。

　　3.建立政府采购制度对预算会计的影响。

　　按照政府采购制度的要求，凡是列人政府集中采购计划的商品和劳务，一律由政府采购部门集中组织对外采购，财政部门通过国库直接向供货商或劳务提供者支付款项，不再下拨经费。

行政单位只需要将采购的货物或服务登记入账，无需发生现金流出。

采购业务实际变成了财政总预算单位与预算单位之间的货物或服务的分配行为，现行制度下的经费领拨和汇报程序已被打破。

这就会引起现行预算会计制度规定的财政资金支出数的列报口径与方法的改变，现行的财政总预算会计科目、行政单位会计科目等都需要改变。

　　总之，通过国家预算管理体制的改革，各级政府就会做到“一个部门、一本预算、一个账户”，即一个部门中预算内外收支合并编制一本预算，完整反映收人来源及支出安排;所有支出通过一个银行账户予以支付，清晰反映一个部门经费支出的全部运行轨迹。

这一切均给现行预算会计带来较大的冲击，预算编制主体、编制程序、编制方法、预算审计等均会发生一定的变化。

应当说，预算管理体制的变化是我国进行预算会计改革的直接原因。

　　（三）国有事北单位资金来源及组织形式的变化

　　现行预算会计中的事业单位会计，仅仅是对国有事业单位的资金运动进行核算与监督。

长期以来，国有事业单位的资金来源几乎完全是国家财政拨款，但近年来，一部分公共服务和社会公益事业进人市场，使国有事业单位的资金来源渠道有所增加。

如有关文献反映，某些公立学校的学杂费收入、校办企业收入、社会捐贈收人、房屋和场地出租收入，已经占学校经费特别是高等院校经费的相当大部分，国家预算拨款在许多学校已不足60%。

“全额预算”拨款单位，事实上成了“差额预算”补助单位或经济核算单位。

又如，原本就是差额预算单位的公立医院，也由于药品价格和住院费标准的提高，或是开办所属药品或医疗器械制造厂等，使医院收入水平大幅'度提高，自创的经营收入几乎成了发展医疗卫生事业的主要资金来源，这些公立医院在某种程度上似乎已成为经济核算单位。

此外，有的国有事业单位（如科研所、出版机构等）已经通过改革实行了企业化管理，其组织形式也出现了合伙、有限责任甚至股份有限等。

这些变化，必然使现行事业单位会计一方面呈现出与企业会计的趋同性，另一方面呈现出与民间非营利组织会计的趋同性。

如果仍然称其为预算会计，显然不符合事实。

　　（四）民间非营利组织的大量出现与快速发展

　　长期以来，我国的非营利组织没有得到足够的重视，民间非营利组织更是如此。

但是，进入21世纪以来，随着我国市场经济的逐步发展以及经济全球化的大势所趋，人们日益认识到：

合法合规的民间非营利组织能够在一定程度上解决或弥补“政府失灵”和“市场失灵”。

　　这些民间非营利组织所从事的事业活动与国有事业单位的事业活动并没有本质的区别，而且在资金运作方面也存在很多相同或相似的特征。

然而，现行事业单位与民间非营利组织却执行不同的会计制度，这种状况不利于民间非营利组织各项活动的幵展和事业的发展，也木利于国有事业单位和民间非营利组织会计信息的相互对比，容易造成国有资金的浪费和腐败的产生。

因此，应当搭建一个统一的平台，使国有事业单位和民间非营利组织执行统一的会计制度和税收政策，公平竞争，增强国有事业单位的责任感和危机感，提高国有资金的使用效益。

　　二、预算会计改革的内部原因

　　引起预算会计改革的内部原因主要包括以下三个方面：

（一）会计学和谐发展的要求

　　如果把会计比作一只雄鹰，目前的预箅会计和企业会计就是这只雄鹰的双翅，只有双翅共展，平衡协调，才能飞得更髙、更远。

然而，我国会计学科体系的发展极不平衡，一方面是企业会计已经取得了前所未有的发展，企业会计标准已经朝着科学、规范和国际趋同的方向迈出了实质性的一步，在国内外会计界贏得了很髙的声誉;另一方面却是预箅会计理论和实务的严重落后。

这种严重的失衡现象，既不利于会计工作质童的提髙，又会对经济发展带来一定的负面影响。

以下几方面就是预算会计落后于企业会计的有力佐证。

　　1.会计规范方面

　　会计规范主要包括会计核算规范、会计监督规范和会计人员管理规范等。

仅就会计核算规范而言，自1992年以来，我国企业会计制度经历了“按企业所有制形式区分的企业制度——按行业区分的企业制度——股份有限公司会计制度——不再区分所有制、行业及组织形式的国家统一的企业会计制度”的快速发展过程。

企业会计准则也从无到有，从只有基本准则，到目前已执行的16项具体准则。

2005年财政部又发布了《企业合并》等7项准则征求意见稿。

企业会计规范的建立与发展速度已经举世瞩目。

此外，企业财务通则、企业财务会计报告条例、内部控制规范等也是针对企业会计行为而制定的。

而在预箅会计规范方面，直到1997年，我国行政单位会计准则、事业单位会计准则和事业单位会计制度等少数规范才得以出台，并且在迄今为止的近10年内几乎没有作过任何修订。

试想，这种多年一贯制的预算会计核算规范，怎能适应我国经济迅猛发展的需求?

　　2.会计理论研究方面。

　　会计理论研究首先应当树立正确的研究方向和目标，其次应当设置研究机构、建设研究队伍、筹措研究经费，然后才可能取得研究成果并为经济发展起到应有的作用^在我国，会计研究机构不少，但绝大部分为“官办”，而且多以企业会计为研究方向。

预算会计方面虽有中国预算会计学会，但研究人员很少。

预算会计在教材开发、师资建设和文献积累等方面不仅滞后于企业会计，更滞后于我国预算管理体制的需求。

有关资料表明，在全国数十位会计学硕士生、博士生导师中，几乎没有人将预算会计作为专门而长期的研究方向;建国以来预算会计所有的研究成果尚不及最近几年某一年的企业会计研究成果。

在预算会计方面，有许多理论问题长期得不到很好的解决，如预算会计的对象、核算范围、预算会计与非物质生产领域会计的关系等。

预算会计理论研究的落后，不仅导致了预算会计工作质量的降低，同时也引发和助长了贪污腐败等社会问题的发生。

　　3.会计人员素质方面。

　　有关调査显示，在全国现有的1200万会计人员中，预算会计人员不仅数童少（仅占会计人员总数近10%），而且年龄老化（35岁以上的占预算会计人员总数的50%以上）、素质较低（具有中级以上会计专业资格的仅占预算会计人员总数的1%。

在农村，一些乡镇预算会计人员对本单位应当遵循的会计规范一无所知，其会计处理仍然沿袭古老的“师徒制”;有些农村基层单位甚至没有专门的会计人员。

如此下去，“三农”政策怎能很好地贯彻下去?

在城市，少数预算会计人员利用工作之便，贪污、挪用财政资金或在账面上为一些政府官员的腐败行为大打掩护，既造成国有资金的严重损失，又极大地损害了国家机关及人民公务员在群众心目中的形象和地位。

　　4.会计后备力量方面。

　　我国目前拥有在校会计本科生近30万人，硕士研究生近万人，博士研究生近千人，可谓会计后备力量强大。

但以预算会计为主要研究方向的硕士研究生和博士研究生却是凤毛麟角，本科生更对预算会计的学习“不感兴趣”。

　　在现有的会计师资队伍中，预算会计师资占全部会计师资的比例大约仅有2%左右。

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　　这种状况如果继续发展下去，势必造成我国会计后备力量一方面是企业会计人才的饱和，另一方面是预算会计人才的短缺，现有预算会计人员就业与再就业的压力增大、情绪失落。

（二）现行预算会计核算规范存在的缺陷

　　预算会计环境的变化，使现行预算会计核算规范的不适应性日益明显，其缺陷主要有以下几方面。

　　1.适用范围过于狭窄。

　　一方面现行事业单位会计准则与会计制度仅仅适用于国有事业单位，从而造成民间非营利组织的会计核算要么无章可循（2005年以前），要么与国有事业单位的会计核算区别太大（《民间非营利组织会计制度》与《事业单位会计制度》的差异），使国有与民间非营利组织的会计信息失去可比性。

　　另一方面，按照现行财政总预算会计制度和行政单位会计准则的规定，社会保险基金的运行状况无法得到全面的反映。

我国虽有《社会保险基金会计制度》对社会保险基金的会计核算予以规范，但这一制度却独立于预算会计制度之外，使预算会计报表只能笼统地反映当年财政拨款支出，不能反映社会保险基金的整体运行状况。

而从根本上说，社会保险是一种政府行为，政府是社会保险责任的最终承担者，社会保险基金的运行状况关系到政府未来的财政负担，政府在对公共资源进行配置时，应当全面掌提和提供社会保险基金运行的会计核算信息。

因此，社会保险基金的核算应当纳人预算会计，目前这种分离的会计核算制度，既不利于对社会保险基金的管理和监督，也不能准确地反映政府资金整体状况，不利于防范财政风险。

　　2.会计确认基础具有一定的局限性。

　　按照现行预算会计核算规范，总预算会计与行政单位会计实行收付实现制，事业单位会计一般采用收付实现制，其经营性业务可采用权责发生制。

这种规定可以简化会计核算，也符合一些传统业务的特点，但不足之处也很明显。

　　首先，难以正确反映政府资产价值。

如财政总预算会计对各级政府拥有的固定资产不予以核算;行政、事业单位会计虽然核算却不计提固定资产折旧，融资租入固定资产时，固定资产科目反映其原值，而固定基金科目随着已付款额的增加而增加;事业单位要按收人的一定比例提取修购基金且作为净资产的一部分等等。

这些做法均在一定程度上造成固定资产账面价值与实际价值相背离，既不能准确反映预算单位提供社会公共产品和服务所耗费的成本，也不利于政府资产多样化的核算要求。

再如，随着国库制度的改革，国库资金将逐步实行资本化运营，政府的一部分资产将以有价证券形式存在，而现行财政总预算会计制度只将政府参股反映为当期的财政支出，没有对国有股进行会计确认、计量、记录和报告，无法真实地反映政府资产状况，也难以实现对国有资产所有权和收益权的管理。

　　其次，难以正确反映政府的负债状况。

在收付实现制记账基础下，财政支出仅包括以现金支付的部分，并不能反映那些发生在先、支付在后的政府债务，如中、长期国偾中尚未偿还的部分、社保基金缺口、一些地方政府拖欠工资等情况。

这就使政府的一些债务被“隐藏”，既不利于防范财政风险，也难以对政府工作进行绩效考核。

　　最后，难以正确反映财政资金的结余情况。

在收付实现制下，各级财政部门经常会在年度预算执行过程中遇到预算已经安排，但由于各种原因当年无法支付的问題。

实行政府采购和国库集中支付制度以后，采购环节和付款环节往往不一致，而且采购单位不再设置银行存款账户，如果仍然按照收付实现制进行会计处理就不能客观反映收人与支出，从而导致虚假的财政资金结余，既不利于评价收支结余的性质，也无法预测未来的预算资金收支情况。

　　3.缺少统一的政府财务会计报告制度。

　　我国没有实行统一的政府财务会计报告制度，目前主要是通过政府预算和决算形式间接地向立法机关和社会公众传递预算会计信息，所能传达的预算会计信息仅仅局限于预算收支计划和执行的总体情况，对各级政府、各行政部门和各事业单位的会计信息还不能全面、及时、公开地予以提供。

这主要是由于现行预算会计报告存在诸多不足：

第一，会计报表内容不完整，一些与预算收支没有直接关系的重要信息被忽略和遗漏;第二，资产负偾表的项目列示不科学，将资产、负债、净资产以及收人、支出五个要素统一安排在—张报表上，且以“资产+支出=负债+净资产+收入”的会计等式为编制依据，令人费解;第三，收人与支出在资产负债表和收入支出表中重复填列，使会计核算成本加大。

此外，还存在报表编制随意性较大、没有向社会公众公开提供等缺陷。

所有这一切既不利于国家宏观管理部门对财政预算状况进行系统分析，也不利于立法机关和社会公众对财政资金分配与运行的监督和管理，难以满足预算会计信息使用者的需求。

　　（三）顸算会计信息失真问趙严重

　　我国《会计法》规定，各单位提供的会计信息应当真实完整，这一规定不但适用于企业，而且也适用于政府部门、行政单位和事业单位。

然而，一提起会计信息失真，人们往往首先想到的是企业特别是上市公司的会计信息失真，对于预算会计信息质貴问题似乎总是被遗忘。

事实上，预算会计信息失真的程度并不亚于企业会计信息失真，其危害程度也非常惊人。

　　改革预算会计，全面提髙会计信息质量已经迫在眉睫。