权力监督与国家治理能力现代化.docx

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权力监督与国家治理能力现代化

权力监督与国家治理能力现代化

　　摘要：

现代政治文明的核心应当在于权力文明，在于不断提升权力的社会性与公共性，其揭示了权力在国家治理能力现代化进程中的主线功能。

然而，政治生活的内在机制，尤其是国家与社会之间的张力以及由此造成的理念意识，往往导致权力运行背离应有的功能与属性，严重阻碍国家治理能力之提升，权力也因此在国家与社会的此消彼长中受到日益普遍的监督。

为此，权力监督应当重视体制内外两种主体的优势互补，追求依法监督与以德监督的合体，实现从功利性监督到道义性监督的跃升，进而以规范的监督实践提升公民素质，促进国家治理能力现代化。

　　关键词：

权力功能;权力属性;国家治理能力;现代化;善冶;权力监督

　　中图分类号：

D6309

　　文献标志码：

A

　　文章编号：

1002-7408（2015）05-0015-05

　　基金项目：

江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目“权力功能与社会主义的权力文明”（2014SJB241）阶段性成果。

　　作者简介：

吴永生（1968-），男，江苏盱眙人，江苏警官学院教授，法学博士，主要从事权力监督理论研究。

　　自政治生活问世以来，国家与社会的功能分化曾导致社会利益长期臣服于国家意志，但也未曾完全剥夺社会的自治空间，尽管此时的自治能力相当有限。

[1]迨及商品经济的发展、国家与社会的结构分化，社会的自主空间和自治能力得以空前回升，进而对国家治理能力提出了更高要求。

在全球化和全面深化改革背景下的当代中国，这一规定也合乎逻辑地凸显了国家治理能力的重要性和紧迫性，进而要求国家不断提升制度的科学性与执行力，以调动其与社会协同共治的潜能。

当然，国家治理能力的系统性特征在不同领域和不同层次有着不同的规定，需要在联系实际和把握关键中加以提升。

这就必然要求权力运行更加规范，进而要求国家与社会在日渐良性的互动中实施权力监督，发掘权力应有功能，以促进国家治理能力现代化。

　　一、权力因素：

国家治理能力现代化的内在主线

　　国家治理能力现代化的时代背景和国别特征并不能否认其悠久的历史传统、辩证否定的历史进程和值得借鉴的现实意义。

追本溯源，国家治理应当是社会自治在政治生活中的异化形式，是公共权力基本属性的变相重现。

随着国家与社会的结构分化，国家治理逐步摒弃了提防和排斥社会的传统做法，开始走向尊重民众主体地位、重视汲取其智慧的现代形态。

作为这一历史逻辑在特定时空中的诉求，国家治理能力现代化不仅没有回避我国治理实践中的痼疾，而且凸现了权力在其中的主线功能和现实影响。

　　1权力功能视阈中的国家治理。

作为相对意义上永恒的社会现象，权力反映了丰富的社会关系，推动着人类的发展进程，以至于“臣服于权力是人最早和最为正式的生活经验”，“对权力的渴望，是人性的基本表达。

”[2]基于生动历史的理论研究也充分说明，权力本质上是一种沟通个体与共同体的社会关系，其内在机制始终发挥着整合与协调功能。

一方面，人的社会属性要求权力具有化分散为集中的整合功能，以克服个体的弱小能力，获取更多的生存空间，以至于“没有权力，便不可能存在任何家庭、市民社会、种族、整个人类”。

[3]所不同的是，前国家时代的公共权力形成了自然共同体，而国家时代则让位于政治共同体。

另一方面，在整合功能的基础上还发展出协调功能，以化解矛盾，促进社会稳定发展。

只是在前国家时代，“一切争端和纠纷，都由当事人的全体即氏族或部落来解决”，[4]95而国家时代则更多诉诸暴力，以至于“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机构加在一起还要大的‘权威’。

”[4]172这样，对比前国家时代和国家时代的权力现象，前者不仅表现出自发的社会性，而且还因广受制约而体现出真正的公共性，但后者的社会性更具强制色彩，其公共性也受到不同程度的侵蚀。

就此意义而言，作为平等互动的自然共同体，前国家时代直接对应着原始而真实的社会自治，但社会自治最终因国家面世而逐步蛰伏，并让位于国家主导的政治统治，社会也因此陷入被动受制的境地。

　　当然，这种“离开古代氏族社会的纯朴道德高峰的堕落”[4]9697也并非毫无顾忌，至少要避免对立阶级的两败俱伤，以维护共同体的存续。

这样，即使在阶级矛盾最为尖锐的时期，权力仍在发挥其双重功能，以保证最低限度的社会性与公共性，社会自治也因此微弱而顽强地存在于政治生活中，国家也得进行相应的治理努力，回应社会自治的基本需求，以期在“善政”（goodgovernment）中实现其政治统治。

就此意义而言，“只要有国家，则必然有国家治理。

”[5]由此可见，作为一个有起点、无终点的历史进程，社会自治虽曾长期蛰伏于政治统治之中，潜行在国家治理之下，但始终未从历史中消失，即使在国家主导之下，也不曾丧失其所有空间。

所以，国家治理应当是社会自治的特殊形态，即主体有所偏重而客体一贯如初。

①这样，国家治理能力不只是现代性的产物，国家治理能力现代化也不只是即兴臆造的学术显词，其中内含着合乎规律的历史逻辑和演进过程。

　　2国家治理：

从传统到现代的转型。

随着国家与社会的此消彼长和结构分化，地位日升的民众开始思考其被动支撑国家的理由，甚至追问政治统治的资格和动机，进而从国家时刻提防和加以驯服的对象逐渐成长为国家的合法性源泉，并要求国家设法改变丰取刻与、劳民伤财的传统，在节用裕民中不断凸显其社会属性，以证明其存在价值。

[6]这样，社会也就开启了常态制约国家、规范权力运行的进程，权力的社会性与公共性也经过历史拐点，重返不断彰显的正途，以至于社会从国家存在的物质基础，逐步转变为国家为之服务的终极主体，国家也因此开启了从传统到现代的转型。

而“国家理由的转变代表了现代世界的诞生，标志着现代国家治理体系摆脱了个人的宿命和神性的召唤，成为包容各种差异性的世俗权力体系。

”[5]随着两者关系的颠倒，所有服膺于这一过程中价值重构的国家都“毫无例外地把人民主权、法治精神、自由平等等理想的政治修辞作为其赖以存在的理由。

”[5]在此背景下，即使国家的政治职能依然在场，其社会职能也明显实现了辩证回归，国家治理更是开始了从传统到现代的转型，并逐步获得了相应的制度保障和民意基础。

由此，作为政治统治的曾经附属物，国家治理逐步成长为日益独立的政治活动与政治文明的主要路径和重要标识。

　　随着国家治理的转型，实践经验的理论化自然也会瓜熟蒂落，而国家失败、市场失灵的教训更加凸显了国家主导、全民参与的合理性与紧迫性，进而彰显了现代治理的基本主张：

“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，其复合性功能“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。

”[7]就此意义而言，“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”，[8]进而显示出多元主体广泛参与的无限空间。

在此背景下，作为这一趋势与我国国情交汇的客观要求，国家治理能力现代化也成为执政党提升执政能力的应有之义和因势利导的果敢抉择。

这一抉择既否定了少数人独享权力、偏好人治的传统，又强调了尊重民意、珍惜民智、维护民利的价值诉求和制度取向，进而多视角地彰显了民众的地位和作用。

这样既凸显了国家规范治理社会的现实价值与社会有待发展的自治能力，又在工具理性和价值理性的历史超越中内在地指向社会自治能力现代化，进而在更高起点上展现了两者令人期待的互动与交融。

　　3国家治理能力现代化中的权力主线。

如上所述，国家治理事实上就是国家主导、针对社会的治理，其中内含着主体能力不断提升的社会自治。

立足现代治理的基本理念和当下的政治生态，国家治理能力现代化必然要求主动顺应现代社会的发展需要，更加注重实质治理，努力从国家主导的“善政”走向多主体参与的“善治”（goodgovernance）。

这样，虽然其词义主体仍是国家，但功能主体明显包含了作为其价值主体的全体民众，进而克服了以往治理体系的单一主体或价值错位，贯通了社会从他治辩证回归自治的路径。

这在强调国家政治自觉的同时，也明确了民众自我提升及其与国家协同共治的应有担当，而非形式上的互动，更非传统的本能抵牾和私利驱使下的颉颃。

这样，尽管在未来相当长的时间内，国家仍将是社会健康发展的必要条件和治理的主导者，但如无民众的协同共治和积极担当，国家治理能力现代化仍难预期。

由此可见，“从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命。

”[9]

　　立足宏观视角，国家与社会的力量消长始终蕴含着规范权力运行的诉求，其规范性也因此成为国家治理能力的核心指标及其辩证发展的内在主线。

尤其在当下，国家治理中的各种问题最终都可以归咎为不尽规范的权力运行，其中有权力主体固守传统观念、独享权力利好的因素，也有其脱离民众、无力应对治道变革的原因，同样有民众权利意识淡薄、放任权力运行的因由，也有其义务意识缺失、蓄意掣肘权力运行的缘故。

这样，相对于上述规定与现实制约，更为现实、更为迫切的任务显然是要通过规范权力运行，实现治理中的平等互动，进而要求权力运行摒弃单向、封闭的传统模式，以更加开放包容的态度，追求国家与社会、政府与民众的相互尊重与相互赋权，实现自上而下和自下而上的良性互动，提升双方协同共治的能力，以“善治”推动国家治理能力现代化。

就此意义而言，对国家治理能力现代化的强调，显然是中共对社会发展规律的尊重，是身处全球性治理危机（crisisingovernance）的政治自觉和理性借鉴，更是直面政治文明进程中权力失范的主动担当与提升其执政能力的政治抉择，因而将明显有助于完善中国特色社会主义制度，能够为社会主义现代化注入持久强劲的动力。

　　二、权力失范：

国家治理能力现代化的深层制约

　　无论是主体品质，还是价值取向或路径选择，国家治理能力现代化既强调了国家的现实意义和发展趋势，尤其要自觉放弃其在传统治理中至高无上乃至控制一切的角色，同时承担起制度创新、远景规划和路径选择等顶层设计或元治理的主体责任，又重申了社会的现实担当和终极价值，进而凸显了权力深嵌其中的主线功能。

这样，双方就能够通过权力运行，进行优势互补的错位发展：

国家不仅不能放弃权力的双重功能，而且应设法规范权力运行，以培育民众的公民素质，提升社会自治能力;社会也不能一味地敬畏或否定权力，而应在自我提升和匡正祛邪中规范权力运行，提升其与国家协同治理的能力。

只有这样，顺势而为的国家与日益理性的社会才能按照现代社会的要求提升国家治理能力，为社会进步提供更具社会性与公共性的权力资源。

然而，权力的本质是利益驱使的社会关系，其功能与属性最终取决于主客体双方的表现，因而具有浓厚的人格化色彩，自然难以摆脱私利的羁绊。

受其影响，失范的权力不仅侵蚀着权力的功能与属性，阻碍国家的治理能力提升和治理进程，而且催生社会的极端表现，打击民众对治理的信心，同时也从特定视角凸显了国家治理能力现代化的重要性与紧迫性。

　　1体制内因素滋生的权力失范及其影响。

人类之初的公共权力因国家面世而迅速异化，尽管其辩证复归的脚步从未停止，但其基本属性仍明显缺位，更有明显的努力空间。

一方面，权力与现实利益的关联激发了权力失范的主观动机。

规范的权力的确不应与私利有涉，但现实中异化的权力仍明显夹杂着主体的私利化企图，甚至作为一种意识形态，在政治生活中顽固存续。

在此背景下，权力的人格化运行更是难以抵制权力主体的贪欲，甚至赋予其冠冕堂皇的理由，进而不同程度地强化了权力的封闭性与个人性，以满足主体的狭隘诉求。

这样，权力主体“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。

”[10]受其影响，通过执掌权力，满足各自私欲，已成为许多人心照不宣的本能诉求，甚至在市场机制的助推下畸变为权力主体的普遍动机，进而催生出许多令人瞠目的贪腐。

另一方面，亟待改善的制度环境为权力失范提供了温床。

相对于权力主体的贪欲，基于制度阙如的不作为和乱作为等现象通常不会像严重贪腐那样令人