PPP的含义现状问题与解决措施.docx
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PPP的含义现状问题与解决措施
1.PPP的当前政策规范
（1）有关PPP的内涵
PPP（Public-PrivatePartnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。
在我国，PPP是指政府和社会资本合作模式。
财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中指出，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
（2）关于PPP在我国的适用范围的规定
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，包括交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业。
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
包括：
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
财政部、发展改革委、人民银行2015年联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，指出要广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。
在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。
发改委2015年发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》中指出，要积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。
重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。
支持有实力的企业按照国家相关规定投资建设和运营干线铁路。
（3）有关PPP模式选择的规定
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
详细见下表：
方式
内容
委托运营
政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
合同期限一般不超过8年。
管理合同
政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。
管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
建设-运营-移交
由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
合同期限一般为20-30年。
建设-拥有-运营
由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
转让-运营-移交
政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。
合同期限一般为20-30年。
改建-运营-移交
政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。
合同期限一般为20-30年。
国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中针对项目特点分类对不同项目适用的类型进行了说明，如下表
项目
含义
模式选择
经营性项目
具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目
政府授予特许经营权：
建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）
准经营性项目
经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目
政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股：
建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）
非经营性项目
缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目
通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式
财政部、发展改革委、人民银行2015年联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，指出要根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。
发改委2015年发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》中指出，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。
（4）有关项目回报机制的规定
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》指出，社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
如下表
类型
含义
适用项目
政府付费（GovernmentPayment）
政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费；依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素
通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或市政道路等不具备收益性的项目
使用者付费（UserCharges）
由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。
通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等
可行性缺口补助（ViabilityGapFunding，简称VGF）
使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助
通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等
（5）有关PPP项目工作流程的规范
按照国际惯例，PPP的工作流程一般可分为五个阶段：
项目识别阶段、项目评估阶段、设计PPP项目合同、管理PPP项目交易和管理PPP项目合同。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。
主要内容包括：
在项目投入方式选择上，引入国际通用的物有所值（VFM）评估方法，判断采取PPP模式与政府传统采购模式相比，是否降低项目全生命周期成本；在合作伙伴选择上，根据PPP项目采购特点，创新竞争性磋商政府采购方式，充分鼓励社会资本竞争；结合中长期财政规划，将PPP项目涉及的政府支付义务纳入同级政府预算实施统一管理；鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向PPP模式转型，着力化解融资平台公司存量债务。
物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。
VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。
全生命周期（WholeLifeCycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。
产出说明（OutputSpecification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。
（6）PPP合同体系
PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。
根据国家财政部《PPP项目合同指南》，在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。
PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。
其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。
政府和社会资本合作项目操作流程图
（7）PPP应用主要原则
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定了PPP模式应用的五项主要原则。
转变职能，合理界定政府的职责定位。
政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
因地制宜，建立合理的投资回报机制。
根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。
加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
合理设计，构建有效的风险分担机制。
按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
诚信守约，保证合作双方的合法权益。
在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。
合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。
完善机制，营造公开透明的政策环境。
从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。
2.PPP项目发展现状及问题
（1）现状
根据全国PPP综合信息平台项目库季报2016年第三期，在规模上，截至2016年6月30日，财政部两批示范项目232个，总投资额8,025.4亿元，其中执行阶段项目105个，总投资额3,078亿元，落地率达48.4%，与3月末相比，项目落地呈加速趋势。
从社会资本的参与情况来看，105个落地示范项目中签约社会资本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企（国有独资和控股企业，含海外上市国企）65家，民企占比36%，前三类非国企合计占比45%。
从行业分布来看，项目库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业，其中，市政工程（包括：
轨道交通、市政道路、管网、污水处理、市政道路、供水、垃圾处理）、交通运输（包括：
高速公路、一级公路、铁路）、片区开发（包括：
园区开发、城镇化建设、厂房建设）3个行业项目数和投资额均居前三位，分别占入库项目总数、总投资额的53.1%、67.2%。
从地区分布来看，按入库项目数排序，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、河南居前五位，分别为1,665个、1,034个、784个、748个、699个，合计占入库项目总数的53.1%。
按入库项目投资额排序，贵州、山东（含青岛）、河南、云南、四川、河北居前六位，分别为1.3万亿元、1.1万亿元、8,238亿元、7,878亿元、7,838亿元、5,321亿元，合计占入库项目总投资额的50.9%。
从三种回报机制统计，使用者付费项目4,315个，投资额4.2万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的46%和40%；政府付费项目2,743个，投资额2.4万亿元，分别占30%和22%；可行性缺口补助项目2,227个，投资额4万亿元，分别占24%和38%。
（2）当前存在的问题
1）制度环境不完善，管理存在混乱：
当前我国有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，政策法规层次较低，法律效力不高。
而在立法推进方面，当前财政部和发改委各自主导的立法草案，也体现在PPP管理方面主管机构交叉重叠的现象。
2）地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出：
在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。
“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。
体现在：
地方政府以政府换届、规划变更、财政困难等为理由，违反合同，
3）PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难。
项目用地政策尚未明确，包括PPP项目公司应如何获得项目土地使用权；如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权。
4）PPP项目收益偏低切不确定性高，社会资本财务投资的动力不足：
PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。
同时，相当部分行业投资回报不确定：
大部分PPP项目属于政府价格监管行业，价格调整规则性差，缺乏预见性。
5）金融工具和市场不完善，融资困难，PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。
融资方式较为单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。
传统的商业贷款是债权融资的主要模式；商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，PPP项目却很难满足要求，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。
6）PPP项目监管环节相对滞后在：
地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷；绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。
7）PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。
且项目批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，
8）退出机制不畅：
发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
”但是并未明确规定具体的操作流程。
9）缺乏专业人才和中介服务机构：
咨询服务机构专业能力参差不齐。
因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导。
10）部分民营企业存在诚信缺失情况：
部分民营企业在PPP项目以超低价格中标之后，再以种种理由提价，以延迟施工或退出相威胁。
。
一些地方政府无法承担项目中断的后果，处于被动地位，使得这些地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。
3.未来可能的推进方向
（1）PPP主管部门之间的协调：
PPP主管部门之间加强协调配合，对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见。
理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属，有效厘清责任和义务，有利于项目推进和管理，避免争议和冲突的产生。
（2）实现PPP立法：
在部门协调的基础上化解争议，统一立法。
从法律上明确PPP主管与参与机构，协调完善立法工作，未来统一出台PPP立法。
通过法律规定保障PPP实施过程中各方对契约的遵守，包括违反合同之后的处罚力度，保障参与各方之间的相互信任。
（3）推进与PPP相关领域的经济改革，特别是在原本由政府独自提供的基础设施和公共服务建设行业，突破政府垄断下的进入、定价和收费机制，改进相关领域的定价机制，保证定价公允可预期，真正做到市场在资源配置中起决定性作用。
（4）制定全面的PPP项目用地政策，明晰PPP项目土地的取得方式。
（5）完善PPP的融资市场。
例如：
设立PPP项目担保基金，调动银行发放贷款的积极性；放开养老、保险资金投资基础设施的限制；构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。
探索融资和运营相分离的PPP模式。
应当充分发挥资本市场的作用，在资本市场上达成融资成本最小化的目标，在专业运营市场上达成提升运营效率的目标。
（6）建立完善PPP项目的审批机制，在前期手续办理上实行联审联批，提高审查效率，简化操作程序；
（7）绩效评价环节中加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务的质量和效率。
（8）建立具体的项目退出机制：
这要求建立PPP产品的标准实现形式和交易模式，提高PPP项目的市场深度。
包括：
PPP项目产权交易市场和股权交易市场，使私人部门能够通过股份转让实现投资退出。
（9）建立合理的风险分担机制：
由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。
例如：
政府应该承担政策法律变更的风险，社会资本承担项目建设、运营过程中成本、工期及服务质量等方面的风险。
（10）在PPP领域建立信用约束机制，严格约束振奋和企业的不守信行为。
（11）在公共领域推进市场化改革的总体进展的同时，分领域推进政府和社会资本合作（PPP）。
经营性项目，政府主要发挥监管和引导的作用，对其资本投入不作要求，以社会资本投入为主。
例如，高速公路项目。
准经营性项目，政府主要以股份和债券形式等支持。
完全不具备经营性条件的项目，例如城市基础项目，垃圾处理等也可以采用PPP模式，大多采用政府购买服务的方式进行。
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