国外与我国金融监管.docx

国外与我国金融监管.docx

《国外与我国金融监管.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国外与我国金融监管.docx（22页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

国外与我国金融监管

国外金融监管特点

及我国金融监管发展趋势

一、问题的提出

（一）先行案例

1.案例之一：

新疆德隆的金融帝国及其崩溃

新疆德隆集团成立于1986年，前身是个体企业，20

世纪90年代进入证券一级和二级市场，到2003年已发展

成为一个注册资本金2亿元，总资产200亿余元、相对控

股生产性企业177家，参、控股金融机构19家的跨地

区、跨行业和跨国经营的综合性投资控股性企业集团。

（1）德隆的金融帝国（12家）：

　证券公司：

中富证券、恒信证券、德恒证券三家

信托投资公司：

金信信托、伊斯兰信托、南京大江

国投三家

城市商业银行：

昆明、南昌、株洲、长沙四家

租赁公司：

新疆、新世纪金融租赁公司两家

原本19家参、控股金融机构，后因停止或取消收购

协议等方式，实现了7家机构的退出。

包括兰州商业银

行、乌鲁木齐商业银行等,因德隆的股权与在这些机构中

的债务大致相当，便以退股抵债方式作了了结

（2）德隆金融帝国的崩溃：

2004年8月国务院向央行下达有关文件，正式批复了

市场化解决德隆问题的整体方案———德隆共计200多

亿的股权和实物资产，已不能抵偿德隆超过300亿的惊

人债务，德隆被一并交由华融资产管理公司进行整体

托管，但此种托管为偿债式托管，而非清算式托管

德隆的资金链：

银行融资（或委托理财资金）——并

购——上市——再并购——再上市——再担保融资

（3）资金链的崩溃：

近年股市上蒸发的市值达160亿之巨；

兑付委托理财，三累计达百亿之上，2001年40多

亿，2002年20多亿，2003年又是40多亿；

委托理财的利息及营销费至少80亿。

这从德隆客户资

金近三年的日均余额可见一斑———2001年200亿，

2002年250亿，2003年270亿———以平均12％的融

资成本计算三年就此支付的利息与营销费用至少80亿。

德隆相关金融机构中，存在的紧急问题是中富证券

保证金欠款0.6亿，德恒证券保证金欠款7亿元，12月底

前须支付的个人理财资金约10亿元。

（4）德隆重组折射中国金融监管的几个问题：

①谁是德隆的监管者？

国务院？

人民银行？

银监会？

证监会？

谁都是，谁也不是。

②中国金融市场上是否会出现下一个德隆？

与德隆类似民营金融控股集团至少有七家：

山东泛海集团（泛海系）、东方实业集团（东方

系）、新希望集团（希望系）、金信集团（金信系）、

爱建股份（爱建系）、万向集团（万向系）、农凯集团

（农凯系）

③德隆重组是否意味中国现有金融监管体制的失败？

巴署松：

德隆重组典型地意味着中国现有金融监管体制

的失败。

案例之二：

房地产信贷监管—商业银行该听谁？

2003年6月，中央银行颁布《关于进一步加

强房地产信贷业务的通知》（121号文件），就商业银

行房地产开发贷款管理、控制土地储备贷款发放、建筑

企业流动资金贷款、个人住房贷款及商用贷款管理等问

题作了进一步的规定；

2004年9月2日，银监会发布《商业银行房地产贷款

风险管理指引》，就商业银行房地产信贷风险管理的相

关问题作了规定。

（二）关于金融监管的几个问题

1.为何金融体系是市场经济中受到最严格管制的部门之一？

2.战后以来，发达国家金融监管体制和理念发生了哪些变化？

3.传统的机构型监管体制和理念为何要向功能型监管体制和理念转化？

4.金融全球化和自由化下的金融控股集团如何监管？

5.如何评价我国现存的分业监管模式？

二、现代金融监管的理论基础

（一）金融市场中的金融交易特征与金融监管

1.金融交易的特征

（1）金融交易是经济主体在不确定性条件下的跨期资源

配置行为。

这种资源配置行为的收益和成本是在时间上分

布的，而且行为的决策者和其他人事先均无法确切知道。

正因为如此，金融交易本身就是一种风险交易行为，需要

进行风险管理。

这也是现代金融理论为何以风险定价理论

为主的原因之一。

（2）金融交易是一种合约交易。

合约交易的典型特征

是合约双方之间信息的不对称和不完全。

2.信息不对称与金融监管

信息的不对称会影响市场金融交易的效率：

事前的信息不对称将导致“逆向选择”，逆向选择会提

高交易条件或减少交易量，甚至导致交易市场的闭锁。

事后的信息不对称将导致道德风险，道德风险的存在

会影响事前的交易激励和交易条件。

解决逆向选择的方法

A.信息的私人生产和销售：

但由于搭便车（Free

Rider）问题的存在，并不能完全解决逆向选择问题。

B.信号显示（Signaling）：

由拥有信息的一方向不拥

有信息的一方传递信息，以显示自己的品质或类型。

但

信号显示需要成本约束机制的存在，否则劣质的交易者

会模仿优质的交易者传递相同的信息。

当信号显示成本

过大时，交易的效率仍会受到影响。

C.甑别（Screening）:

不拥有信息的一方向拥有信息

的一方提供多种选择方案，通过观察拥有信息方选择的

行动来判断其品质和类型。

解决道德风险的办法

A.私人监管（Monitoring）：

即由不拥有信息的

一方事后对交易对方履行合约的情况进行监督。

包括审

计、审查及事后惩罚等。

但监管需要花费一定的成本，

并由于监管成果的公共产品性质，监管中同样会存在搭

便车的问题。

B.设计有效的激励约束合同。

如股票期权激励计划、

职工持股计划、债务合同等。

C.政府监管（Regulation）:

政府制定相关的法律来监

督和约束信息拥有方的行为。

如会计准则等。

金融市场中解决信息不对称的市场制度安排：

金融中介在解决信息不对称方面的作用：

商业银行的非

交易型贷款安排、债务合约中的抵押和担保品安排，银

行信贷的事后监督等。

但是，作为资金供给者的委托监督者，投资者与金融

中介之间同样存在委托——代理中的代理问题，需要解

决“谁来监督监督者”的问题。

（二）金融业的行业特征与金融监管

1.金融业天然具有自然垄断的倾向

金融中介存在的理由之一是金融中介具有规模

经济和范围经济的优势。

规模经济和范围经济的

前提是行业的垄断性。

而垄断将导致：

金融市场

的价格机制扭曲，服务质量下降，投资者福利损

失

2.金融业具有极强的外部效应

金融业的外部效应表现为内在的外部效应和外在的外

部效应。

内在的外部效应：

单一金融机构的破产和危机会迅速

传染至其他金融机构，导致整个金融体系的破产或危

机；

外在的外部效应：

金融体系的危机会蔓延至整个社会或

国际领域的经济和社会危机

3.金融系统具有内在的脆弱性

（1）经济主体的非理性行为会导致金融危机的发生；

（2）存款契约的SSC（顺序服务约束条款）约束下银行

挤兑的客观可能性

（三）金融监管的有效性问题

1.金融监管的目的和目标

（1）保护社会公众的利益；

（2）维护金融体系的稳定和安全；

（3）促进公平、有效的竞争，提高金融市场运行的效率。

2.监管目标的冲突

（1）维护金融体系安全与促进市场公平有效竞争之间存在冲突；

（2）政府干预会导致市场价格形成机制的扭曲，有效

的市场定价机制难以形成。

3.金融监管有效性分析——监管成本收益分析

（1）监管有效性界定：

监管的有效性包括效果和效率两个方面：

效果：

即取得最优的监管结果（dotherightthing）

效率：

以最优的方式来取得监管结果（dothethingright）

（2）监管有效性的理想标准：

监管的边际社会收益等于边际社会成本

（3）监管的成本收益分析

监管成本：

直接资源成本、间接效率损失、寻租成本

直接资源成本：

行政成本、奉行成本

间接效率损失：

金融机构的道德风险、竞争效率损

失、创新机制受损、金融业务外流

金融监管中的寻租成本：

腐败租金、腐败收益与腐败

期权

4.金融监管俘虏论

随着时间的推移，监管机构越来越为监管对象所支

配，迁就被监管者的利益，而不是保护所谓“公共利

益”，监管效率日益降低，成为被监管者的管家。

监管俘虏论的生命周期模型

5.监管经济论

监管需求与供给是社会不同利益集团相互作用的结果。

6.监管失灵论

三、20世纪以来国际银行业金融监管理念的变化

1.监管理念的变化

国际银行业尽管理念是随着金融市场及金融机构风险的

多样化而逐渐变化的，其变化经历了一个过程。

（1）直接管制阶段（1930至1960年代）

主要内容：

各类金融机构业务范围的界定和规范。

措施：

颁布一系列的法律和规章，实行存贷款利率限

制，规定证券业和保险业最低佣金率和费率，对违规经

营处罚，以及对国内外金融机构及其分支机构设置的审

批等。

监管重点：

事后救助的抵御性风险防范为主

理念：

强调金融体系的稳定安全，保护投资者利益

（2）控制资本充足率为主的间接管制阶段（1970至

1980年代）

主要内容：

放松对金融机构经营范围的限制，强调金融

机构要有足够的自有资本抵御其经营中的潜在风险。

措施：

巴塞尔协议的自有资本比率要求

监管重点：

事后救助的抵御性风险防范为主

理念：

强调运用间接的调控机制维护金融体系的稳定和

安全

（3）全面风险管理阶段（1990年代以来）

主要内容：

对银行业进行全方位风险监控，从制定

银行开业标准、审批开业申请，以确保银行机构的设

置、结构和业务范围不至于承受不适宜的风险开始，到

审慎监管，确保银行执行合理的发展方针，直至建立管

理信息系统和风险防范系统等，将监管贯穿于银行运行

全过程。

措施：

具体体现在1997年公布的《银行业有效监管

核心原则》中

①建立银行业监管有效系统。

这一系统不仅应具有明确

的责任和目标、运作的独立性，而且还必须建立合理的

银行业监管的法律体系，监管者和被监管者均必须受法

律约束；

②金融机构必须建立科学、有效的内部控制机制；

③对银行业必须进行持续监管。

包括现场稽核和非

现场稽核并重、常规性监管和风险性监管并重、对银行

管理层监管与对整个机构运作的监管并重。

④对跨国银行业务实施全球统一监管

监管重点：

内部和外部监管并重、事前防范和事后救助

机制并行

监管理念：

在促进金融市场竞争和效率的前提下，确保

金融体系的稳定和安全

2.监管理念变化下的监管体制变迁

（1）政府监管与自律监管的融合

（2）外部监管与内部控制相互促进

（3）分业监管与统一监管并存，统一监管成为趋势

（4）机构型监管逐步被功能型监管所取代

四、20世纪90年代以来发达国家金融监管体制改革

（一）金融监管体制改革的背景

1.20世纪60-70年代金融创新下的衍生金融工具的发

展，使得传统金融工具的特征和功能区别日益模糊，

以传统机构性监管为主的监管模式日益受到挑战；

2.20世纪80-90年代以来的金融业并购与重组使得大型

的金融控股公司不断出现，传统的以分业经营为主的监

管模型受到挑战；

3.金融自由化、国际化浪潮下的各国金融合作日益加

强，国际间的金融监管合作趋势日益明显。

（二）英国的金融监管改革

1.改革的背景

（1）金融业混业经营的程度不断加深。

自20世纪80

年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创

新，改变了英国传统的金融运作模式。

（2）金融业分业监管的缺陷日渐暴露。

1998年6月1日

之前英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构，

分别是英格兰银行的审慎监管司（SSBE）、证券与投资管

理局（SIB）、私人投资监管局（PIA）、投资监管局

（IMRO）、证券与期货管理局（SFA）、房屋协会委员会

（BSC）、财政部保险业董事会（IDT）、互助会委员会

（FSC）和友好协会注册局（RFS）。

这些监管机构分别行使

对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监

管职能。

2.改革的主要内容

（1）颁布新的金融监管法律。

英国曾实施过较长时期

的自律式监管体制。

英格兰银行对银行业监管的主要特点

是以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管为辅，且

以“道义劝告”为主要监管方式。

20世纪后期，英国制定了

一系列用以指导相关金融业的法律、法规，这种情况才有

所改变。

2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金

融服务和市场法》。

这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下

修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部

关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监

管金融业的法律、法规，如《1979年信用协会法》、

《1982年保险公司法》、《1986年金融服务法》、

《1986年建筑协会法》、《1987年银行法》、《1992

年友好协会法》等，都被其所取代，从而成为英国金融

业的一部“基本法”。

该法明确了新成立的金融监管机构

和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规

范了金融市场的运作。

（2）设置新的金融监管组织。

根据《2000年金融

服务和市场法》的规定，英国成立了最强有力的金融监

管机构——金融服务监管局（FinancialServices

Authority，简称金管局，FSA）。

FSA是英国整个金融

行业惟一的监管局，其职能部门设置分为金融监管专门

机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协

会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休

基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行

部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查

部、特别法庭秘书处。

（3）制定新的金融监管规则。

根据英国《2000年金融

服务和市场法》的授权，FSA已经制定并公布了一整套

宏观的、适用于整个金融市场各被监管机构的“监管1l

条”。

其具体内容有：

①被监管者一定要诚实地开展业

务；②被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展

业务；③被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负

责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；④

被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能

的危机；

⑤被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；

⑥被监管者一定要公平对待其客户，并对客户的利益给

予应有的考虑和重视；⑦被监管者一定要对其客户的信

息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、

公平、不能误导；⑧当被监管者对其客户的资产负有责

任时，一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产；

⑨被监管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监

管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给

FSA。

（4）确立新的金融监管理念。

新时期内FSA的监管理念是：

①运用谨慎的规则来

监管，而不是以“控制”为基础去实现监管；②大量运

用在“外部”的保持一定距离的监管，而不是以频频到银

行内“查账”为基础去实施监管；③在监管中充分重视被

监管机构的会计报告；④充分发挥专业技术人员的作用

进行监管。

3.对英国金融监管改革的评价

（1）促进了金融监管效率的提高。

FSA专司金融监

管、英格兰银行负责货币政策的金融制度安排，能充分

发挥专业化分工带来的效率优势。

一方面，英格兰银行

无须在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，从而更

有利于宏观货币金融的稳定；另一方面，FSA统一集中

监管，消除了多头监管时代司空见惯的交叉监管现象，

被监管对象负担的监管费用下降。

（3）树立了全球金融监管改革的典范。

（三）美国的金融监管体制改革

1.美国金融监管体制的沿革。

19世纪上半期以前，美国既无中央银行，也很少有

在联邦注册的银行，只有在各州注册的银行称之为“州银

行”，对州银行的管理权属于州政府的职责。

1861年，

美国联邦政府出于为战争筹资的需要，批准建立了一些

在联邦注册的全国性银行称之为“国民银行”。

同时规

定，每一家国民银行可根据所持有国债数额发行货币。

财政部为此于1863年专设“货币监管总署”（OCC），由其

负责对国民银行监管。

美国因此在19世纪下半期以后金融危机频繁发生，

最终导致1913年美联储的成立。

所有国民银行和多数州

银行都成为美联储会员银行。

但货币监管总署继续对国

民银行进行监管，美联储则对州银行进行监管。

20世纪

30年代的大萧条导致了联邦存款保险公司的成立。

所有

国民银行和多数州银行都加入存款保险计划。

美国银行监管体制很复杂：

（1）国民银行和州银行并存的双重银行体制。

国民银行

指依照联邦法律登记注册的银行，州银行指依照各州法

律登记注册的银行，而并非州立银行。

除美国财政部下

设的货币监管总署以外，各州政府均设立了银行监管机

构，形成了联邦和州政府的双线监管体制；

（2）美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易

委员会（SEC）、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室

（OTS）、国家信用合作管理局（NCUA）、联邦交易委员会

（FTC）、州保险监管署（SIC），甚至联邦调查局等机构也

都从各自职能出发对商业银行进行监督和管理。

其中美

联储和存款保险公司是两类最主要的监管机构。

2.《金融服务现代化法案》对美国金融监管模式的影响

（1）《金融服务现代化法案》

　1999年11月4日，美国国会参众两院通过了以金融混

业经营为核心的《金融服务现代化法案》，正式结束了

以1933年经济大萧条时期制订的《格拉斯一斯蒂格尔

法》为基础的美国银行业、证券业和保险业分业经营的

历史，标志着美国金融业进入混业经营和综合化管理的

新时代。

《金融服务现代化法案》以加强金融机构之间的竞争为

出发点，确立了银行业、证券业和保险业之间参股和业

务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司模式。

金

融控股公司可以从事法律许可的所具有金融性质的活

动，包括银行、保险、证券发行和交易、投资银行等业

务。

（3）《金融服务现代化法案》对美国金融监管的影响

——加强了多头监管的沟通协调。

在新法律框架

下，强调金融监管向功能监管转化。

按新法规定，存款

性金融机构包括银行业的监管部门保持不变，联邦储备

体系有权制定统一规章，但日常监管却需要多家机构共

同工作，包括开业许可、例行稽核检查等。

——统一了监管理念和目标。

过去，美国各个金融领

域的监管目标是不一致的，证券监管机构对证券公司和

证券市场的风险不做任何保证，它的目标是维护市场的

公平与秩序，特别强调证券发行人和经纪人充分披露信

息，不得有欺诈行为；银行监管关注银行系统的安全与

稳健经营，监管者作为最后贷款人或作为存款保险的信

用支持者对银行系统的监管深入到银行经营的各个方

面；对保险业的监管主要体现在稳健经营与被保险人的

利益方面，监管者关注的是各保险公司的偿付能力。

——监管体制出现质的变化：

一是《金融服务现代化法案》以法律形式确定了金融

持股公司的合法地位，并以此确立了未来美国金融混业

经营制度的框架，与此相适应的金融内容也朝综合化方

面发展；

二是《金融服务现代化法案》以法律形式赋予了美联

储对金融持股公司的监管权力，这样美联储成了能同时

监管银行、证券和保险行业的唯一的一家联邦机构，这

时的“美联储”实质上已经突破了传统中央银行分业管理

的职能和权限，转向统一的综合化管理。

这是美国金融

监管体制出现质的变化的表现。

三是结构性控制向审慎性控制、组织性控制和保护性

控制转化。

新法案实行后，美国金融监管重点已从过去

注重对监管对象各项业务合法性检查转向对资本充足率

和内控机制的监管，对银行监管只集中对法人机构进行

监管，即对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的

考查得出结论，以此达到审慎性、组织性和保护性监管

的要求。

（四）日本金融监管体制改革

1998年，日本对本国的金融监管体系进行了重大改

革，成立了独立于大藏省的金融监管机构，统一负责对

各类金融机构监管。

2001年日本对金融体制又进行了一

系列改革，主要内容有放松管制、加速金融自由化、改

革存款保险制度、重组金融机构和改革金融监管体制等

多方面改革，其中改革金融监管体制，建立相对独立的

职能监管体系——日本“金融厅”是金融体制改革的核

心。

日本改革后的金融监管体制有四个重要特征：

（1）加强了金融监管的独立性。

将金融监管职能独

立出来成立了“金融厅”，使其成为日本金融行政监管最

高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作；

（2）分业监管与职能监管有机统一。

第一步从分业

监管走向职能监管，无论是“金融厅”还是日本银行，在

机构设置方面均按照监管业务的性质而非行业性质对内

部监管机构进行重组，成立了以不同监管职能为主的专

业监管部门，第二步在力求实现职能监管基础上，保留

分业监管优势，即在职能监管部门之下按行业细分课

室，以发挥原专业监管人员技术优势，实现分业监管与

职能监管有机统一；

（3）提高统一监管水平。

为了加强对不同金融机构

的监管的协调工作，在职能监管部门内部设立了负责协

调监管工作的总务机构，在职能监管部门之外设立了协

调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局，以增强

监管机构内部的信息沟通，提高统一监管水平，同时通

过不同监管机构同一级别监管人员之间交流与信息沟

通，增强了不同监管机构在监管工作中的协调与配合；

（4）增强市场纪律的监管作用。

顺应金融自由化发

展趋势，适当缩小了行政监管范围，行政监管只负责金

融制度的确立、经营的合规性与稳健性、金融风险监管

等宏观内容，不再干预金融机构具体业务，对金融机构

运营状况监管，主要通过信息披露、增强居民风险意识

和加强会计师事务所等社会中介服务机构的社会监管职

能，这也是与新“巴塞尔协议”的要求接轨。

（五）欧盟委员会集中监管金融市场的改革

欧盟财长会议2002年10月8日在卢森堡对欧盟金融

监管就进行了磋商，决定2003年建立欧盟集中监管金融

市场的监管系统。

首先，以功能性金融监管分类设立四

个专业委员会，四个专业委员会是：

1、银行和投资基

金；2、保险公司和退休基金；3、大型金融集团；4、

有价证券市场，四个机构均归欧盟委员会领导，并规定

在欧盟范围内，它们有权颁布和更新金融市场管理技术

法规与条例。

欧盟成员国财政部、中央银行及银监局2003年起紧

密协调它们在各个新专业委员会的工作，各成员国财政

部或监管局将派高级官员参加四个专业委员会，欧洲中

央银行和各成员国中央银行将以观察员身份参加各专业

委员会会议。

此外，欧盟不仅负责技术立法，而且还负

责协调金融市场监管。

15国中央银行派代表参加欧盟银

行监管委员会。

在四大专业委员会之上还要设立新的机构：

金融政策

指导小组（FSPG）。

它的中心任务是，为财长会议提供

金融市场政策咨询。

具体涉及到欧盟范围内金融市场立

法的和谐统一及制定欧洲金融市场政治战略。

FSPG还负

责研究分析金融市场形势，当金融市场出现危机时FSPG

将会起稳定市场的重要作用，并适时向各成员国财长提

供合适的短期处理危机方案。

与FSPG并驾齐驱的是欧盟

财政经济委员会（WFA）

该机构为欧盟财长会议提供服务，负责成员国的财政

政策。

估计到2005年欧盟将产生一个完整统一的金融市

场监管法律框架。

这