国外与我国金融监管.docx

1、国外与我国金融监管国外金融监管特点及我国金融监管发展趋势一、问题的提出（一）先行案例1.案例之一：新疆德隆的金融帝国及其崩溃 新疆德隆集团成立于1986年，前身是个体企业，20世纪90年代进入证券一级和二级市场，到2003年已发展成为一个注册资本金2亿元，总资产200亿余元、相对控股生产性企业177家，参、控股金融机构19家的跨地区、跨行业和跨国经营的综合性投资控股性企业集团。 （1）德隆的金融帝国（12家）： 证券公司：中富证券、恒信证券、德恒证券三家 信托投资公司：金信信托、伊斯兰信托、南京大江国投三家 城市商业银行：昆明、南昌、株洲、长沙四家 租赁公司： 新疆、新世纪金融租赁公司两家 原

2、本19家参、控股金融机构，后因停止或取消收购协议等方式，实现了7家机构的退出 。包括兰州商业银行、乌鲁木齐商业银行等,因德隆的股权与在这些机构中的债务大致相当，便以退股抵债方式作了了结 （2）德隆金融帝国的崩溃： 2004年8月国务院向央行下达有关文件，正式批复了市场化解决德隆问题的整体方案德隆共计200多亿的股权和实物资产，已不能抵偿德隆超过300亿的惊人债务，德隆被一并交由华融资产管理公司进行整体托管，但此种托管为偿债式托管，而非清算式托管 德隆的资金链：银行融资（或委托理财资金）并购上市再并购再上市再担保融资 （3）资金链的崩溃： 近年股市上蒸发的市值达160亿之巨； 兑付委托理财，三累

3、计达百亿之上，2001年40多亿，2002年20多亿，2003年又是40多亿； 委托理财的利息及营销费至少80亿。这从德隆客户资金近三年的日均余额可见一斑2001年200亿，2002年250亿，2003年270亿以平均12的融资成本计算三年就此支付的利息与营销费用至少80亿。 德隆相关金融机构中，存在的紧急问题是中富证券保证金欠款0.6亿，德恒证券保证金欠款7亿元，12月底前须支付的个人理财资金约10亿元。 （4）德隆重组折射中国金融监管的几个问题： 谁是德隆的监管者？ 国务院？人民银行？银监会？证监会？ 谁都是，谁也不是。 中国金融市场上是否会出现下一个德隆？ 与德隆类似民营金融控股集团至少

4、有七家： 山东泛海集团（泛海系）、东方实业集团（东方系）、新希望集团（希望系）、金信集团（金信系）、爱建股份（爱建系）、万向集团（万向系）、农凯集团（农凯系） 德隆重组是否意味中国现有金融监管体制的失败？ 巴署松：德隆重组典型地意味着中国现有金融监管体制的失败。 案例之二：房地产信贷监管商业银行该听谁？ 2003年6月，中央银行颁布关于进一步加强房地产信贷业务的通知（121号文件），就商业银行房地产开发贷款管理、控制土地储备贷款发放、建筑企业流动资金贷款、个人住房贷款及商用贷款管理等问题作了进一步的规定； 2004年9月2日，银监会发布商业银行房地产贷款风险管理指引，就商业银行房地产信贷风险管

5、理的相关问题作了规定。（二）关于金融监管的几个问题 1.为何金融体系是市场经济中受到最严格管制的部门之一？ 2. 战后以来，发达国家金融监管体制和理念发生了哪些变化？ 3.传统的机构型监管体制和理念为何要向功能型监管体制和理念转化？ 4.金融全球化和自由化下的金融控股集团如何监管？ 5.如何评价我国现存的分业监管模式？二、现代金融监管的理论基础（一）金融市场中的金融交易特征与金融监管 1.金融交易的特征 （1）金融交易是经济主体在不确定性条件下的跨期资源配置行为。这种资源配置行为的收益和成本是在时间上分布的，而且行为的决策者和其他人事先均无法确切知道。正因为如此，金融交易本身就是一种风险交易行

6、为，需要进行风险管理。这也是现代金融理论为何以风险定价理论为主的原因之一。 （2）金融交易是一种合约交易。合约交易的典型特征是合约双方之间信息的不对称和不完全。 2.信息不对称与金融监管 信息的不对称会影响市场金融交易的效率： 事前的信息不对称将导致“逆向选择”，逆向选择会提高交易条件或减少交易量，甚至导致交易市场的闭锁。 事后的信息不对称将导致道德风险，道德风险的存在会影响事前的交易激励和交易条件。 解决逆向选择的方法 A. 信息的私人生产和销售：但由于搭便车（Free Rider）问题的存在，并不能完全解决逆向选择问题。 B.信号显示(Signaling)：由拥有信息的一方向不拥有信息的一

7、方传递信息，以显示自己的品质或类型。但信号显示需要成本约束机制的存在，否则劣质的交易者会模仿优质的交易者传递相同的信息。当信号显示成本过大时 ，交易的效率仍会受到影响。 C.甑别（Screening):不拥有信息的一方向拥有信息的一方提供多种选择方案，通过观察拥有信息方选择的行动来判断其品质和类型。 解决道德风险的办法 A.私人监管（Monitoring）：即由不拥有信息的一方事后对交易对方履行合约的情况进行监督。包括审计、审查及事后惩罚 等。但监管需要花费一定的成本，并由于监管成果的公共产品性质，监管中同样会存在搭便车的问题。 B.设计有效的激励约束合同。如股票期权激励计划、职工持股计划、债

8、务合同等。 C.政府监管（Regulation):政府制定相关的法律来监督和约束信息拥有方的行为。如会计准则等。 金融市场中解决信息不对称的市场制度安排： 金融中介在解决信息不对称方面的作用：商业银行的非交易型贷款安排、债务合约中的抵押和担保品安排，银行信贷的事后监督等。 但是，作为资金供给者的委托监督者，投资者与金融中介之间同样存在委托代理中的代理问题，需要解决“谁来监督监督者”的问题。 （二）金融业的行业特征与金融监管 1.金融业天然具有自然垄断的倾向 金融中介存在的理由之一是金融中介具有规模经济和范围经济的优势。规模经济和范围经济的前提是行业的垄断性。而垄断将导致：金融市场的价格机制扭曲

9、，服务质量下降，投资者福利损失 2.金融业具有极强的外部效应 金融业的外部效应表现为内在的外部效应和外在的外部效应。 内在的外部效应：单一金融机构的破产和危机会迅速传染至其他金融机构，导致整个金融体系的破产或危机； 外在的外部效应：金融体系的危机会蔓延至整个社会或国际领域的经济和社会危机 3.金融系统具有内在的脆弱性 （1）经济主体的非理性行为会导致金融危机的发生； （2）存款契约的SSC(顺序服务约束条款)约束下银行挤兑的客观可能性（三）金融监管的有效性问题1.金融监管的目的和目标 （1）保护社会公众的利益； （2）维护金融体系的稳定和安全； （3）促进公平、有效的竞争，提高金融市场运行的效

10、率。2.监管目标的冲突 （1）维护金融体系安全与促进市场公平有效竞争之间存在冲突； （2）政府干预会导致市场价格形成机制的扭曲，有效的市场定价机制难以形成。 3. 金融监管有效性分析监管成本收益分析 （1）监管有效性界定： 监管的有效性包括效果和效率两个方面： 效果：即取得最优的监管结果（do the right thing) 效率：以最优的方式来取得监管结果（do the thing right) （2）监管有效性的理想标准： 监管的边际社会收益等于边际社会成本 （3）监管的成本收益分析 监管成本：直接资源成本、间接效率损失、寻租成本 直接资源成本：行政成本、奉行成本 间接效率损失：金融机构

11、的道德风险、竞争效率损失、创新机制受损、金融业务外流 金融监管中的寻租成本：腐败租金、腐败收益与腐败期权 4.金融监管俘虏论 随着时间的推移，监管机构越来越为监管对象所支配，迁就被监管者的利益，而不是保护所谓“公共利益”，监管效率日益降低，成为被监管者的管家。 监管俘虏论的生命周期模型5.监管经济论 监管需求与供给是社会不同利益集团相互作用的结果。6.监管失灵论三、20世纪以来国际银行业金融监管理念的变化1.监管理念的变化 国际银行业尽管理念是随着金融市场及金融机构风险的多样化而逐渐变化的，其变化经历了一个过程。 （1）直接管制阶段（1930至1960年代） 主要内容：各类金融机构业务范围的界

12、定和规范。 措施：颁布一系列的法律和规章，实行存贷款利率限制，规定证券业和保险业最低佣金率和费率，对违规经营处罚，以及对国内外金融机构及其分支机构设置的审批等。 监管重点：事后救助的抵御性风险防范为主 理念：强调金融体系的稳定安全，保护投资者利益（2）控制资本充足率为主的间接管制阶段（1970至1980年代） 主要内容：放松对金融机构经营范围的限制，强调金融机构要有足够的自有资本抵御其经营中的潜在风险。 措施：巴塞尔协议的自有资本比率要求 监管重点：事后救助的抵御性风险防范为主 理念：强调运用间接的调控机制维护金融体系的稳定和安全（3）全面风险管理阶段（1990年代以来） 主要内容：对银行业进

13、行全方位风险监控，从制定银行开业标准、审批开业申请，以确保银行机构的设置、结构和业务范围不至于承受不适宜的风险开始，到审慎监管，确保银行执行合理的发展方针，直至建立管理信息系统和风险防范系统等，将监管贯穿于银行运行全过程。 措施：具体体现在1997年公布的银行业有效监管核心原则中 建立银行业监管有效系统。这一系统不仅应具有明确的责任和目标、运作的独立性，而且还必须建立合理的银行业监管的法律体系，监管者和被监管者均必须受法律约束； 金融机构必须建立科学、有效的内部控制机制； 对银行业必须进行持续监管。包括现场稽核和非现场稽核并重、常规性监管和风险性监管并重、对银行管理层监管与对整个机构运作的监管

14、并重。 对跨国银行业务实施全球统一监管 监管重点：内部和外部监管并重、事前防范和事后救助机制并行 监管理念：在促进金融市场竞争和效率的前提下，确保金融体系的稳定和安全 2.监管理念变化下的监管体制变迁 （1）政府监管与自律监管的融合 （2）外部监管与内部控制相互促进 （3）分业监管与统一监管并存，统一监管成为趋势 （4）机构型监管逐步被功能型监管所取代四、20世纪90年代以来发达国家金融监管体制改革（一）金融监管体制改革的背景 1.20世纪60-70年代金融创新下的衍生金融工具的发展，使得传统金融工具的特征和功能区别日益模糊，以传统机构性监管为主的监管模式日益受到挑战； 2.20世纪80-90

15、年代以来的金融业并购与重组使得大型的金融控股公司不断出现，传统的以分业经营为主的监管模型受到挑战； 3.金融自由化、国际化浪潮下的各国金融合作日益加强，国际间的金融监管合作趋势日益明显。（二）英国的金融监管改革 1.改革的背景 （1）金融业混业经营的程度不断加深。自20世纪80年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国传统的金融运作模式 。 （2）金融业分业监管的缺陷日渐暴露。1998年6月1日之前英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货

16、管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。 2.改革的主要内容 （1）颁布新的金融监管法律。英国曾实施过较长时期的自律式监管体制。英格兰银行对银行业监管的主要特点是以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管为辅，且以“道义劝告”为主要监管方式。20世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，这种情况才有所改变。2000年6月，英国女王正式批准了2000年金融服务和市场法。 这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改

17、最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法、1982年保险公司法、1986年金融服务法、1986年建筑协会法、1987年银行法、1992年友好协会法等，都被其所取代，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。 （2） 设置新的金融监管组织。根据2000年金融服务和市场法的规定，英国成立了最强有力的金融监管机构金融服务监管局(Financial Services Authority，简称金管局，FSA)。FSA是

18、英国整个金融行业惟一的监管局，其职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。 （3）制定新的金融监管规则。根据英国2000年金融服务和市场法的授权，FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场各被监管机构的“监管1l条”。其具体内容有：被监管者一定要诚实地开展业务；被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业

19、务；被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机； 被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；被监管者一定要公平对待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导；当被监管者对其客户的资产负有责任时，一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产；被监管者一定要以公开及合作的态度接受 FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给 FSA。 （4）确立新的金融监管理念。 新时期内FSA的监管理念是： 运用谨慎的规则来监管，而不是以“控制”为基础去实现监管； 大量运用在“外部”的保持一定距离的监管，

20、而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；在监管中充分重视被监管机构的会计报告；充分发挥专业技术人员的作用进行监管。 3.对英国金融监管改革的评价 （1）促进了金融监管效率的提高。FSA专司金融监管、英格兰银行负责货币政策的金融制度安排，能充分发挥专业化分工带来的效率优势。一方面，英格兰银行无须在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，从而更有利于宏观货币金融的稳定；另一方面，FSA统一集中监管，消除了多头监管时代司空见惯的交叉监管现象，被监管对象负担的监管费用下降。 （3）树立了全球金融监管改革的典范。（三）美国的金融监管体制改革 1.美国金融监管体制的沿革。 19世纪上半期以前，美国既无中

21、央银行，也很少有在联邦注册的银行，只有在各州注册的银行称之为“州银行”，对州银行的管理权属于州政府的职责。1861年，美国联邦政府出于为战争筹资的需要，批准建立了一些在联邦注册的全国性银行称之为“国民银行”。同时规定，每一家国民银行可根据所持有国债数额发行货币。财政部为此于1863年专设“货币监管总署”(OCC)，由其负责对国民银行监管。 美国因此在19世纪下半期以后金融危机频繁发生，最终导致1913年美联储的成立。所有国民银行和多数州银行都成为美联储会员银行。但货币监管总署继续对国民银行进行监管，美联储则对州银行进行监管。20世纪30年代的大萧条导致了联邦存款保险公司的成立。所有国民银行和多

22、数州银行都加入存款保险计划。 美国银行监管体制很复杂： (1)国民银行和州银行并存的双重银行体制。国民银行指依照联邦法律登记注册的银行，州银行指依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行。除美国财政部下设的货币监管总署以外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制； (2)美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会(SEC)、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室(OTS)、国家信用合作管理局(NCUA)、联邦交易委员会(FTC)、州保险监管署(SIC)，甚至联邦调查局等机构也都从各自职能出发对商业银行进行监督和管理。其中美联储和存款保险公司是两类最主要的监管机构。2.

23、 金融服务现代化法案对美国金融监管模式的影响 （1）金融服务现代化法案1999年11月4日，美国国会参众两院通过了以金融混业经营为核心的金融服务现代化法案，正式结束了以1933年经济大萧条时期制订的格拉斯一斯蒂格尔法为基础的美国银行业、证券业和保险业分业经营的历史，标志着美国金融业进入混业经营和综合化管理的新时代。 金融服务现代化法案以加强金融机构之间的竞争为出发点，确立了银行业、证券业和保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司模式。金融控股公司可以从事法律许可的所具有金融性质的活动，包括银行、保险、证券发行和交易、投资银行等业务。 （3）金融服务现代化法案对美国金融监管的影

24、响 加强了多头监管的沟通协调。在新法律框架下，强调金融监管向功能监管转化。按新法规定，存款性金融机构包括银行业的监管部门保持不变，联邦储备体系有权制定统一规章，但日常监管却需要多家机构共同工作，包括开业许可、例行稽核检查等。 统一了监管理念和目标。过去，美国各个金融领域的监管目标是不一致的，证券监管机构对证券公司和证券市场的风险不做任何保证，它的目标是维护市场的公平与秩序，特别强调证券发行人和经纪人充分披露信息，不得有欺诈行为；银行监管关注银行系统的安全与稳健经营，监管者作为最后贷款人或作为存款保险的信用支持者对银行系统的监管深入到银行经营的各个方面；对保险业的监管主要体现在稳健经营与被保险人

25、的利益方面，监管者关注的是各保险公司的偿付能力。 监管体制出现质的变化： 一是金融服务现代化法案以法律形式确定了金融持股公司的合法地位，并以此确立了未来美国金融混业经营制度的框架，与此相适应的金融内容也朝综合化方面发展； 二是金融服务现代化法案以法律形式赋予了美联储对金融持股公司的监管权力，这样美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一的一家联邦机构，这时的“美联储”实质上已经突破了传统中央银行分业管理的职能和权限，转向统一的综合化管理。这是美国金融监管体制出现质的变化的表现。 三是结构性控制向审慎性控制、组织性控制和保护性控制转化。新法案实行后，美国金融监管重点已从过去注重对监管对象各项

26、业务合法性检查转向对资本充足率和内控机制的监管，对银行监管只集中对法人机构进行监管，即对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论，以此达到审慎性、组织性和保护性监管的要求。 （四）日本金融监管体制改革 1998年，日本对本国的金融监管体系进行了重大改革，成立了独立于大藏省的金融监管机构，统一负责对各类金融机构监管。2001年日本对金融体制又进行了一系列改革，主要内容有放松管制、加速金融自由化、改革存款保险制度、重组金融机构和改革金融监管体制等多方面改革，其中改革金融监管体制，建立相对独立的职能监管体系日本“金融厅”是金融体制改革的核心。 日本改革后的金融监管体制有四个重要特征： （1

27、）加强了金融监管的独立性。将金融监管职能独立出来成立了“金融厅”，使其成为日本金融行政监管最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作； （2）分业监管与职能监管有机统一。第一步从分业监管走向职能监管，无论是“金融厅”还是日本银行，在机构设置方面均按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构进行重组，成立了以不同监管职能为主的专业监管部门，第二步在力求实现职能监管基础上，保留分业监管优势，即在职能监管部门之下按行业细分课室，以发挥原专业监管人员技术优势，实现分业监管与职能监管有机统一； （3）提高统一监管水平。为了加强对不同金融机构的监管的协调工作，在职能监管部门内部设立了负责协调监管工作的

28、总务机构，在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局，以增强监管机构内部的信息沟通，提高统一监管水平，同时通过不同监管机构同一级别监管人员之间交流与信息沟通，增强了不同监管机构在监管工作中的协调与配合； （4）增强市场纪律的监管作用。顺应金融自由化发展趋势，适当缩小了行政监管范围，行政监管只负责金融制度的确立、经营的合规性与稳健性、金融风险监管等宏观内容，不再干预金融机构具体业务，对金融机构运营状况监管，主要通过信息披露、增强居民风险意识和加强会计师事务所等社会中介服务机构的社会监管职能，这也是与新“巴塞尔协议”的要求接轨。 （五）欧盟委员会集中监管金融市场的改革 欧盟

29、财长会议2002年10月8日在卢森堡对欧盟金融监管就进行了磋商，决定2003年建立欧盟集中监管金融市场的监管系统。首先，以功能性金融监管分类设立四个专业委员会，四个专业委员会是：1、银行和投资基金；2、保险公司和退休基金；3、大型金融集团；4、有价证券市场，四个机构均归欧盟委员会领导，并规定在欧盟范围内，它们有权颁布和更新金融市场管理技术法规与条例。 欧盟成员国财政部、中央银行及银监局2003年起紧密协调它们在各个新专业委员会的工作，各成员国财政部或监管局将派高级官员参加四个专业委员会，欧洲中央银行和各成员国中央银行将以观察员身份参加各专业委员会会议。此外，欧盟不仅负责技术立法，而且还负责协调金融市场监管。15国中央银行派代表参加欧盟银行监管委员会。 在四大专业委员会之上还要设立新的机构：金融政策指导小组（FSPG）。它的中心任务是，为财长会议提供金融市场政策咨询。具体涉及到欧盟范围内金融市场立法的和谐统一及制定欧洲金融市场政治战略。FSPG还负责研究分析金融市场形势，当金融市场出现危机时FSPG将会起稳定市场的重要作用，并适时向各成员国财长提供合适的短期处理危机方案。与FSPG并驾齐驱的是欧盟财政经济委员会（WFA） 该机构为欧盟财长会议提供服务，负责成员国的财政政策。估计到2005年欧盟将产生一个完整统一的金融市场监管法律框架。这