小煤矿事故多发的原因分析.docx

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小煤矿事故多发的原因分析

浅论小煤矿事故多发的原因分析

煤炭行业是全国各行业中的高危行业，是我国工业生产中事故死亡人数最多的行业之一，群死群伤的重特大恶性事故时有发生，对人民生命财的安全，地方经济的发展和社会稳定造成严重威胁。

尽管近年来死亡人数明显下降，但煤矿安全生产形势依然十分严峻，事故多发、总量过大、重特大事故尚未得到有效遏止。

其原因是多方面的，有客观的也有主观的，有历史积累的问题也有新出现的问题。

超产是煤矿事故频发的"祸首"，安全投人"欠帐"较多是煤矿安全的"硬伤"，管理水平欠缺、矿工素质偏低是煤矿安全的"软肋"，行政监管体制不畅是煤矿事故的"温床"，"钱权交易"造成的监管缺位是煤矿的"黑洞"，对犯罪打击不力是煤矿事故的"助推器"等等这些都点中了要害。

结合渝中分局辖区煤矿安全生产现状，笔者认为造成煤矿事故多发的根结在乡镇小煤矿，其根本原因有三点，一是乡镇小煤矿安全基础先天不足，二是乡镇小煤矿企业安全主体责任不落实，三是煤炭行业管理中一些深层次的问题没有得到根本解决。

一、小煤矿安全基础先天不足

按照煤矿类别区分，有国有重点，国有地方和乡镇煤矿3类。

据不完全统计，1949年到2010年的60多年里，我国煤矿死亡人数高达24多万人，而小煤矿事故死亡人数占80%。

因此事故多发的根源主要在于小煤矿。

现在意义上的小煤矿主要是指过去所谓的乡镇煤矿。

在20世纪80年代初期，由于当时改革开放，大搞现代化建设刚刚起步，国民经济的发展较快，需要大量的煤炭作为主要能源，而当时国内煤炭的生产能力又不能满足，长期，大量的依靠进口又不可能，只有也必须靠增加国内的生产能力，而国家穷，整体实力弱，拿不出大量的资金建设煤矿，为尽快满足国民经济的发展要求，当时国家提出"有水快流"的政策，大力发展小煤矿是国情需要，鼓励利用民间的资金开发煤炭，因此，在短期内兴建起大量的小煤矿。

由于当时小煤矿的无序发展，造成现在小煤矿仍存在诸多问题:

一是安全生产意识淡漠。

在安全理念上层层忽视、轻视，有的甚至摸视生命的价值和人的生存权，健康权。

由此引出生产、行政、经营管理行为上的问题是:

层层急功近利，重生产重效益，轻安全轻生命。

具体到许多矿主不懂得安全生产、不重视安全、只注重效益;多数煤矿职工文化程度不高，只注重挣钱而忽视安全，自主保安意识淡漠。

二是安全生产基础薄弱，主要体现在企业安全生产主体责任制不落实、管理混乱、安全技术装备落后、安全欠帐多、安全管理机构以及规章制度不健全或形同虚设、缺少专业技术人员、缺乏有效的劳动组织、安全生产底数不清楚等。

三是矿点多、规模小、资源浪费、违法生产现象严重。

在当时大发展的年代，办矿标准和门槛普遍较低，有的地区规定不低于"三五五"标准（年生产能力3万t，500mx500m的面积，5年以上的服务年限）、规模小、矿点多;由于技术落后，造成小煤矿一次开采的资源回采率不足40%，由于批准开采的采矿范围小，不少小煤矿超层越界、私挖滥采、无视法律、无视监管、抗拒执法现象严重。

这些问题造成的突出结果是小煤矿事故频发，造成的财产损失特别是宝贵的人的生命损失太大。

虽然上个世纪末开始国家进行关井压产、煤矿安全生产专项整治和深化整治、煤矿安全评价和安全程度评估、煤矿安全生产许可证的颁发等，对达不到标准的小煤矿每个时期都关闭一批，使得小煤矿的数量逐步减少，办矿标准进一步提高，但是某些问题没有从根本上得到改善。

二、煤矿企业安全主体责任不落实

1、规章制度不落实

一是煤矿企业规章制度不健全，没有按照国家煤矿安全监察局制定的《煤矿企业安全生产管理制度规定》以及《煤矿安全规程》的规定要求制定规章制度，各级部门在此方面监管力度也不够;二是规章制度制定的不切合实际。

个别乡镇煤矿技术人员理论水平低，实践经验少，在编制规程过程中更多的是抄袭原有规程或是大矿规程，造成规程针对性、实用性不强；有的区县煤炭管理部门对有关规章制度、操作规程、作业规程等统一印制一个样本，煤矿技术人员便照本宣科，只改变煤矿的名称即可，不切合实际;三是不认真贯彻落实，即使制定了规章制度，甚至可能符合实际，但是不认真贯彻落实，形同虚设。

2、教育培训走过场

煤矿自身的教育培训在检查过程中都能看到计划，试题和考试成绩，但有应付检查的痕迹;工人岗前培训，作业规程的贯彻等或者不进行，或者走过场，或者弄虚作假，根本达不到应有效果，矿工不会使用自救器、不熟悉井下避灾线路的情况带有一定的普遍性。

3、安全管理混乱和滑坡

一些煤矿企业基础管理混乱，职工考勤制度不规范，有提前升井或只登记不下井的情况，没有检身或检身没有记录，重庆地区的不少企业根本没有配备自救器或数量严重不足;有的煤矿为避免井下瓦斯超限现象反映到监控系统中随意调整瓦斯监控系统探头的设置造成瓦斯超限而爆炸;由于企业只瞄准了生产效益，超能力生产，超标准安排职工下井生产现象普遍。

4、非法违法生产现象严重

近年国家先后制定和修订了《矿产资源法》，《煤炭法》，《矿山安全法》，《安全生产法》以及有关的法规和《煤矿安全规程》等，对规范煤矿安全生产都有明确规定，但煤矿无视法规规定，不按要求进行安全投人，生产工艺落后，安全装备水平低，因违法生产酿成事故的现象很多。

重庆地区对此淘汰落后产能、提升矿井装备方面做出了很大努力，但由于受传统思想及煤矿产能的影响，进展缓慢。

5、有令不行有禁不止

一些煤矿对有关部门的停产整顿指令置若阁闻。

国家三令五申不允许超通风能力生产，不能借基建名义生产出煤，但是一些煤矿利益为先，置安全指令和行政命令与不顾，进而酿成事故。

6、煤矿负责人和生产经营管理人员不下井带班

虽然《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（发〔2010〕23号）对煤矿负责人下井带班进行了明确规定，但是就目前乡镇煤矿的执行情况来看，效果不是好好。

一是一些煤矿负责人和管理人员没有煤矿安全生产管理知识，资格证也是混来的;二是有的掌握有关知识却不下井，很多煤矿的管理人员几乎不下井;三是有的管理人员偶尔下井也只是做个样子，很快就升井了，根本起不到应有的作用，下井不指挥安全生产，发现不了问题，解决不了问题，没有带班制度，带班职责不明确，不在井下交接班，不能保证下井次数，时间和质量。

三、深层次的问题没有得到根本解决造成小煤矿安全生产没有保证，事故隐患不能及时治理的原因还存在认识的误区，立法的不足，培训质不高，行业管理弱化，执法的力量不够等深层次问题。

1、认识上的问题

部分领导的安全生产与正确的政绩观。

当前，大部分地方政府经济运行和安全生产都有两位分管领导抓，作为一把手和分管安全生产的领导都讲不出带血的煤，不挣带血的钱，近年“两会”代表多次提出"不要带血的GDP"，但位置不同其着重点不同。

在当今GDP决定胜负的"数字"时代，一些地方选拔任用干部的标准是数字经济至上，只要经济增长的数字上去了，即使其他方面的工作做得不够好，也能一白遮千丑。

而安全工作既是做得好，不出事故，照样显示不出"亮点"。

不能正确认识到"安全'是最大的'政绩"是最大的悲哀。

2、在安全问题上将煤矿分等级

小煤矿出现事故经常是停产整顿，国有煤矿则继续生产，造成了大矿安全管理人员的麻痹自大心理，也造成了国有煤矿安全生产增加欠帐，管理滑坡。

一些小煤矿因地方政府派人监督并采取停电、停供火工品，锁闭井口，不准人员下井等强硬措施，容易造成矿井产生新的安全隐患，重新恢复并确保安全则需要投人很多，难度很大，同时停产整顿易造成矿工特别是管理和特殊工种的人员流失，复工时的用工很难保证，而且小煤矿如果偷着生产更易发生事故。

同样是法人，对待不同。

有的领导讲:

"解决小煤矿问题是为减少事故的总量，而遏制重特大事故关键在国有大矿"，实在精准。

但在具体工作中，则为了稳定与经济指标而缺失了公平与公正。

3、麻痹松懈

安全管理必须长期坚持不懈，而往往是虎头蛇尾。

制度制定的严，执行过程中不严，工人在作业过程中失去约束，进而盲目蛮干，三违不断，事故隐患多;另外可能年初抓安全的信心很足，决心很大，抓管理的力度也大，过一段时间后，因为没有事故或没有大事故就慢慢放松警惕，麻痹大意，安全管理长劲不足，导致安全状况滑坡。

4、官僚主义

一级政府或部门在年终总结安全工作时，往往有下发多少个文件，召开多少次会议等成绩，在日常安全工作中，往往是以文件落实文件，以会议贯彻会议，没有具体的切实有效的措施，或者有措施不落实等典型的官僚主义作风，不抓落实，年终没有对是否落实以及落实到位等情况进行回头看。

由于存在认识上的问题，可能造成一些官员的不作为或乱作为。

5、立法方面值得思考的问题

一是部分法律应该修改。

部分法规已出台多年，在长期的执行过程中发现不少问题，一些条款随着社会的进步和后续法规的出台急待修改，有的虽然已经提出修改，但环节多，程序复杂，周期太长，也在某种程度上制约了执法，限制了执法效能。

二是执行法规必须严肃严谨。

目前煤矿安全生产法规看似比较健全，但是有的法规由不同的部门执行，这种分散式立法，分散式执法的模式，使得在煤矿安全生产方面缺乏一个真正能够负其全责的部1，进而必然导致执法责任分散，效率低下的结果。

三是自由裁量权过大。

如处罚1-5倍，50--200万元，3一15万元等，虽然可以根据不同地区和违法程度有差异，但容易失去公平，滋生腐败。

有的西方国家对煤矿只有一部煤炭法，逐条有要求和违反的处罚，具体且可操作性很强。

四是证照管理混乱。

证照多部门监管，当前煤矿的六证照分别由四个部门管理，由于监管部门多，多次培训或复训，多次到煤矿检查可能造成煤矿因疲于应付而影响安全生产，有的特别重大事故就是在检查过程中发生的。

试想证照中的矿长证、矿长安资证能否合一，安全生产许可证、煤炭生产许可证能否合一，发证就要监管，并要促使煤矿持续符合取得证照应当具备的条件，使发证机关特别是煤矿安全监察机构压力变大，从原来的国家监察，到现在发证后的"发证"，"管理"，"安全管理"，从"有限责任"到"无限责任"。

而其它管理部门因为业务重点不在煤矿，而缺乏对证照合法性、有效性的持续监管。

五是严格处罚规定。

在加重了对国家工作人员追究责任的同时，就相对减轻了对煤矿主要负责人（或出资人）等煤矿责任人的惩处，而且煤矿的有关人员即使受到法律制裁，一般也相对量刑较轻，或者是缓刑，不少人很快通过各种工作就减刑，保外就医甚至释放。

对公务人员的追究可能造成工作因循守旧，故步自封，束缚住手脚，进而不能大胆创新工作，影响工作效能;同时，由于责任追究，使得事故多发地区的行业主管部门和地方政府主管领导更迭频繁，而又不能"戴罪立功"，有的负责安全生产时间短，可能刚刚熟悉情况，有的还没有熟悉情况就因事故背上处分，甚至免职，有的主管领导即使有长远的工作安排也不能实现，这样不利于安全生产长效机制的建立和实现。

六是培训市场有待规范

不能盲目与西方发达国家比较百万吨死亡率，因为职工的素质不同。

我们的职工素质低，教育培训工作跟不上。

在培训煤矿的矿长，副矿长和技术负责人，安全管理人员，特殊工种等工作中，有的培训机构以盈利为目的，讲课的老师以挣钱为目的，参培人员以取得合格证为目的，不论是否参加培训（甚至是否考试），学习时间长短，学习效果如何，考试成绩怎样，活动活动就可能合格。

只有少数人得到不正当的"小利益"，无视了"大义"，严重影响了培训的质量。

6、监察监管方面的问题

一是监督管理方面。

从20世纪80年代末起，每间隔几年就有一次机构改革，随着煤炭行业逐步走向市场，行业管理不仅没有满足煤炭工业所具有的资源开采型，作业移动型，高位风险性的特点对强化行业管理的要求，也没能跟上经济发展的要求，而且每一次管理职能的调整，都使得煤炭行业管理效能进一步弱化。

同时，行业的技术标准，设计规范，有的多年没有修改，执行的是老规定，有的干脆弃用，任意妄为;行业的重大技术攻关和新技术推广也相应受到影响，瓦斯的防治，水害的治理以及相关技术装备等许多技术问题不能及时解决。

二是国家监察方面。

我国的安全监察体制历来纵横交错，条块分割:

在煤炭行业，实行的是垂直监察，非煤行业则是以地方政府监管为主。

如果煤矿安全监察体制要像美国那样每年到煤矿检查4次，监察人员的配置起码要增加30倍，这种弱势造成了"理不直，气不壮，腰不硬，刀不快"的情况，经常是停产指令也下了，但缺乏强有力的制裁手段和后续措施，比如罚款的强制执行很难实现。

在现阶段煤矿监察体制经过近十年的发展日趋成熟的时候，煤矿安全监察员能否成为真正意义上的"煤矿警察"，值得深思。

发生事故（不包括腐败的因素）后不是其他部门"咬"煤矿监察就是自己追究，人心不安稳，而不能像政法机关、交警部门，发生社会治安案件和交通事故没有谁要追究他们，出现了贪官也没有追究组织和纪检部门。

此外，监察分局招录公务员报名不踊跃，有的刚录用又调走的情况也值得深思。

由于煤矿安全生产许可证的发放，煤矿安全监察机构的监察执法可能会受到一些影响，"顾此"就可能"失彼"，使本来就显得人员力量不足的监察执法工作弱化。

三是安全监管力量弱合力的缺失

安全监管体制目前还有4个不适应:

一是一些区县的安全监管机构设置不规范，缺乏权威性;二是编制普遍少，人员不到位;三是部分地区执法队伍建设进展缓慢，力量薄弱，三级安全生产执法队伍建立的比例还很低，人员编制少，且缺少专业人员;四是是在处理国家监察和地方监管，综合监管和行业监管，政府监管和企业管理的关系上，还缺乏有效的工作机制。

在安全监管工作中一直提倡齐抓共管，但时至今日，合力不足的问题没有真正解决。

国土资源部门对煤矿企业是否在批准的采矿范围内开采，煤矿安全监管部门对发放和监管的证照是否合法，日常监管如何，重大事故隐患的排查治理和处罚，煤矿安全监察机构对发放和监管的证照是否合法，三项监察工作如何，是否依法监察，劳动部门和工会对矿工保险，企业的用工管理，工商行政部门对企业营业执照是否合法，是否依法经营，公安机关对火工品的依法使用和管理，供电部门对用电的合法性及管理等各自为战，每个部门监管中发现问题以及进行的相关处理也未必能及时通报有关部门。

此外联合执法行动迟缓，效果亦不显著。

煤矿安全工作涉及到全国数以千万煤矿工人的生命和财产安全，涉及全国数以万计煤矿企业的稳定和发展，以上问题如不能彻底解决，中国煤炭行业的安全事故依旧会居高不下，依旧是社会舆论、媒体报道的焦点，依旧是影响中国社会稳定的主要因素。

这与当前阶段我党提出的科学发展观是相矛盾的，与社会主义社会的终极目标是背道而驰的，需要全社会的关注和解决，更需要我们广大监察人员以更加饱满的热情和更加实务的作风,开拓创新,扎实工作，为煤矿安全监察事业奉献终生。