123乡镇政府公共服务职能问题研究2.docx

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123乡镇政府公共服务职能问题研究2

乡镇政府公共服务研究

（2）

四、公共服务职能存在的问题

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

（一）财政保障不足

现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。

据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000多亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。

随着三年全部取消农业税政策的落实，债务可能还要大幅度的上升。

这不仅严重影响到乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的稳定和安全。

造成这种现象的主要原因：

一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。

就拿前些年搞的“电话乡”、“有线电视乡乡通”、“乡镇农网改造”来说，每个乡镇都花了数百万元，背上了数目不小的债务，而形成的固定资产却被条条拿走了。

各级政府经常开展名目繁多的达标升级活动,实行“上级下指标,乡镇出资金”的方式,且多数农业生产性综合项目实行资金“配盘制”,乡镇财政要承担相当比重,在乡镇财力有限甚至无力支付的情况下,只有“透支达标”或“透支配套”。

此外,有的地方领导者的长官意志、主观随意性和行为的短期化等行为,加重了乡镇财政的负担。

二是前几年推行“普九”，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以偿还的教育欠帐。

三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。

关闭了各乡镇辖区的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款则由所在乡镇全部负责清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长，这也是乡镇债务的重要构成部分。

四是由于资金紧缺，为了维持学校正常运转和进行学校各项建设，一些乡镇学校一般都采取了向各学生家长借款维持运转的作法，现在这种借款政策取消后，为乡镇留下了一笔可观的亟待偿还的债务。

五是乡镇机关事业为了维持生计搞的一些贷款，以及一些办实体摘的一些贷款担保等等。

这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。

由于政府困难，对新的社会公益项目投资极少，老的项目又难以维持，影响了投资环境，减少了税源。

同时由于政府困难，致使政府对教育、农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民生产的积极性有所降低。

乡镇财政供养人员多也是造成乡镇财政困难的原因，由于各种因素，该县乡镇共有财政供养人员一万五千多人，且随着财政供养人员的增资和事业的发展须新进的人员（如补充紧缺学科教师和机关补充公务员），供养人员的负担越来越重。

另外，体制不顺为腐败的产生提供了温床。

个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。

二是财政供养人员与财力不相匹配。

三是财政体制不顺。

以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。

另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品，同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把主要精力放在了所谓“协税”上。

协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生蔓延提供了温床。

（二）考核体系不科学

有人把乡镇形容成残缺不全的政府、残缺不全的职能、残缺不全的部门和包罗万象的责任。

可在对乡镇的考核上并没有因天生残疾而放松，县直各个部门都对乡镇制订各种各样严格的考核标准，动不动就搞检查评比，乡镇疲于应付。

而且在考核的标准作出了许多硬性的规定，把机构编制、人员配备、设备添置、资金使用等作为指标，动不动就扣分，形式主义严重，不注重效果，最终的目的就是要乡镇买部门的帐。

由此而出现了乡镇不能搞的事情，通过考核逼着搞；乡镇不能办的事情，通过考核逼着办；乡镇干不好的事情，通过考核逼着干；乡镇不愿说的话，通过考核逼着说。

乡镇对此苦不堪言。

而且，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。

这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。

同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感。

因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。

所以，好人主义盛行。

如此种种，都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。

（三）监督服务运行难

监督体系不健全,政府预算管理混乱。

乡镇一级政府普遍缺乏预算意识,很多乡镇的预算形同虚设,同时,政府运作的成本意识淡薄,缺乏降低成本的激励机制,尤其在管理效率和效益上考虑较少。

不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权,而且有滥购、滥补、滥奖的现象,各种乡镇公务消费如迎来送往的接待费、通讯费、交通费、干部培训等支出较高。

加上有的乡镇干部在追求个人利益过程中行为的失范,势必增大政府的管理成本,挤占乡镇财政的公共支出。

（四）群体需求表达不畅

由于乡镇职能过宽且职责权限不清，加之层层过高的考核标准，导致乡镇政府信用缺失。

乡镇政府本来是为农民服务的，但现在在农民群众的威信和可信度越来越低，有的成了农民的对立面，这种对立状况把乡镇政府和乡镇干部推到了风口浪尖上。

乡镇政府对农村工作和农民的管理，由于在职能上残缺不全，在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。

因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。

表现在以下几个方面：

一是工作压力。

乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式，然而一些上级领导和部门却忽视了这一点，对乡镇仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大；二是生活压力。

实行乡镇财政包干体制后，乡镇干部的生活压力越来越大。

由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除各种捐款，所剩无几。

而且，乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息；三是舆论压力。

由于诸多原因，乡镇给农民的少，向农民“索取”的多。

作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。

有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。

五、强化乡镇政府公共服务职能的对策

（一）强化财政保障

创新财政体制,夯实为民服务基础。

乡镇政府要履行好公共服务职能,必须构建以“公共财政”为主要内容的新财政体制。

因为财政投入的规模和结构不仅影响政府的运行和职能的实现,关系到公共服务环境的建设,而且具有很强的引导和示范效应,对政府转型起着重要的支撑作用。

创新财政体制,具体可从以下三方面着手:

（1）创新财政转移支付制度。

财政转移支付是指财政资金在上下级政府及同级政府之间的无偿转移。

国际上通常认为,转移支付是调节收入差距的一个常规方式,即国家财政收入的一个重要部分被用来支持政府的社会福利计划,包括养老、医疗、教育、救济等各个方面,为市场竞争中的弱势群体提供基本的生活保障。

由于分税制实行以后,地方很多财权被上收,这造成了地方财政不足以提供公共物品和服务。

记得安徽一个乡镇党委书记在回答“如何提升公共服务能力”这一问题时,他指出,他们镇的财政支出主要用来保运转,即支付公务员的工资以及机关运作的必要开支;财政剩余本身就很少,要用来解决群众生存所需问题,如百姓遇到天灾情况,要政府提供必要补救;再其次才是提供公共服务,建设基础设施。

他表示,只有足够的财政,他们才能考虑为百姓提高公共服务,否则对于一些基础设施建设,他们都无力开展,只有期待上级财政支持,或者通过百姓自筹等形式来发展。

为此,要创新财政转移支付制度,建构以县对镇的纵向转移支付主体框架,兼以国家、省的财政支持。

保障乡镇拥有足够的资金来保障最低的基本公共服务。

（2）调整政府财政职能。

按照市场经济的“公共财政”原则,收缩财政的生产建设性领域,主要提供公共产品与服务,如基础教育、公共设施、社会保障,等等。

在财政支出安排方面,提高公共服务的支出比例,降低行政费用支出,提高行政效能。

公共财政的一个重要特征是财政具有公共性,为此,财政支出应该受到严格监督,其使用宗旨应该是公共的,为公众服务。

（3）合理划分地方政府的事权与财权。

当前地方政府,尤其是乡镇一级,存在着财权少、事权多,两者不统一的现象。

这种局面使得很多乡镇为了应付上级任务,不惜举债或者向农民乱分摊,加剧政府与农民的矛盾,使得政府正常工作难以开展,公共服务提供更是“有心无力”。

应该严格按照国家安全、行政管辖和收益的原则要求,根据经济社会发展需要,合理划分中央和地方的事权与财权,并适当向地方财政倾斜。

厘清各级政府权限与职能,使得每一级政府（尤其是乡镇一级的基层政府）可以专心做好其本职工作。

（二）完善现有政府责任机制

合理设计政府责任机制,完善为民服务制度。

针对存在的机关管理不严、干部作风散漫、服务意识淡薄的不良现象,我们要积极探索乡镇机关规范化管理的新思路。

一是重新对干部设岗定责。

围绕“三办一所”,重新设岗定责,明确干部的岗位职责,增强工作责任感,为科学规范管理奠定基础。

二是实行全面公示制。

在乡镇办公大楼一楼大厅醒目位置设立公示栏,群众到乡镇机关办事,便可知晓每名干部的服务范围、办公地点、分管领导及监督投诉渠道等。

同时设立专门的《干部流向公示栏》,所有干部不论在岗还是出差或是事病假,其动向每天都予以公示,既监督干部出勤,又方便群众找干部办事。

实行全员挂牌上岗,乡镇机关上到书记、乡镇长,下到一般干部,一律挂牌上班,群众如对某位干部的服务不满意,便可向监督机构进行投诉。

同时干部外出必须挂办公室门牌,告知群众该干部去向,留下联系电话并预约办事时间。

三是建立“为民服务承诺”制度和管理监督机制。

把群众反映强烈、事关群众切身利益的小城镇建设、新农村建设等热点难点问题,作为为民办实事的主要内容,通过相关渠道进行承诺,公开接受群众监督。

建立党委议事规则、重大情况请示报告、首问责任制、责任追究制、限时办结制等制度,建立书记（乡镇长）信箱、群众热线和作风举报电话,凡投诉较多、意见较大、满意度不高的窗口和岗位,对相关责任人进行问责,切实纠正干多干少一个样、作风好差一个样的现象,从根本上提升乡镇机关工作效率和服务水平。

四是健全干部政绩考核机制。

通过构建适合各级政府、同级政府不同部门的全方位、多层次的评价体系,不断提高乡镇政府公共服务绩效并促进其公共服务职能的转变。

这一评价体系可通过乡镇政府公共服务绩效评估核心体系、乡镇政府公共服务绩效评估主体体系、乡镇政府公共服务绩效评估内容体系、乡镇政府公共服务绩效评估方法体系、乡镇政府公共服务绩效评估机制体系等几个关键层面进行构建。

坚持“凭实绩任干部,用机制管干部”,将工作业绩、违纪、投诉等进行量化绩效考核,建立科学的目标考核评价激励机制。

五是推进政务公开制度。

信息不公开、不透明,结果造成政府部门和行政人员滥用职权,行政执行随意性强且缺乏监督。

因此,作为公共产品和公共服务的提供者,乡镇政府要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度,凡所提供的公共产品和公共服务,都应将服务内容、服务对象、服务程序、服务时间、服务地点、服务方法、服务机构和服务人员向社会公开;要建立和完善村民广泛参与的民主议事制度,调动广大人民群众参政议政的积极性,实行开放式管理,接受社会监督,为建立“阳光政府”、廉洁透明政府提供制度保证。

六是完善行政问责制度。

建立科学的行政问责制,对履行公共服务职能方面失职的必须追究相关政府行政机关和公职人员的责任。

公共服务的问责机制通常可以通过两种途径建立。

第一种途径是服务提供者和公众之间在市场上的互动,要实现这一目的,首先必须引入竞争机制,打破农村公共服务提供者的垄断地位;其次要采取有效措施尽可能地降低农村公共服务的信息不对称性。

第二种途径需要政府扮演重要的角色,它对公共服务提供者进行问责,同时又对公众负责。

根据当前实际,可实行中央对地方的严格问责制度,包括上级政府对乡镇政府实行问责制。

首先在科学界定政府职能的基础上,合理划分各级政府、政府各部门及工作人员的职责权限,明确责任范围,使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范、明确,做到有权必有责、权责相统一。

明确政府及其工作人员的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任,完善政治、行政、法律、道德与结果责任追究机制;其次是在建立和完善评价指标体系的基础上,加强统计部门的垂直管理,减少各级政府对统计过程和结果的干预,尽快将公共服务指标细化并纳入统计范围;此外还要加强对地方公共服务的审计和监察,建立以行政首长为重点的行政问责制度,健全政府职责体系,完善行政问责程序,规范行政问责行为。

（三）完善公共服务监管体制

优化政府组织结构,健全公共服务监管机制。

要按照精简、统一、效能和权责一致的原则深化政府机构改革,建立“小政府、大服务”、廉洁高效、运作协调、行为规范的行政管理体制。

通过优化政府组织结构,健全为民服务机构。

优化政府组织结构,就是要形成科学合理的政府职能结构,在乡镇政府和各部门间合理配置政府的政治管理、经济管理、社会管理和公共服务职能,推进政府事务综合管理。

面对农村基本公共服务的现实压力,乡镇机构设置、组织形式调整以及管理机制、运作机制的改变,都要有利于保障基本公共服务职能的履行,具体可以通过撤并机构,分流冗员,建立精干高效的乡镇政府来实现。

将“健全为民服务机构”作为乡镇政府履行公共服务职能的基本手段,将“乡镇政务集中咨询服务”作为目前乡镇政府履行公共服务职能的首选模式。

长期以来,乡镇建制由于遵循与上级“对口”的模式,“上面多少庙,下面多少神”。

由于事权和财权分离,乡镇只能“以农养政”,靠伸手向农民征收农业税和各种提留、摊派艰难运转。

根据职能转变要求特别是新农村公共服务体制建设的需要,按照“精简、统一、效能”的原则,因地制宜地对现有乡镇政府机构进行精简、合并,实现机构设置专业化,改变以往机构职能交叉、有事谁都管谁都不管的情况,各司其职,充实和加强公共服务和社会管理部门,创新运行机制。

通过撤并乡镇内设机构,根据乡镇工作的实际,将乡镇所有的内设机构统一合并为“三办一所”,即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所;推行干部交叉任职,减少领导职数。

乡镇党委成员按7—9名配备,设书记1名、副书记3名。

党委书记兼任乡（镇）长,副书记分别兼任人大主任、纪委书记和常务副乡（镇）长,其他委员分别兼任副镇长、武装部长等职务,并明确1名党委成员兼管政协工作。

重新核定机关编制,通过乡镇办核定行政编制,“三办一所”各设主任1名,配干事、助理和工作人员若干名,机关人员通过竞争上岗,实行定编定人。

这样确保人人有事做,事事有人管,既方便了群众来办事,又堵塞了公共服务中的漏洞。

（四）完善公共服务供给体制

健全和完善公共服务供给机制的着力点需放在以下几个方面,一是着力解决人民群众快速增长的公共服务需求同公共产品供给的严重不足之间的矛盾,把政府主要的职能、主要的财力集中到为百姓提供更多更好的公共产品上来。

二是为市场主体提供公平竞争的环境、为百姓的生存发展创造条件。

三是集中精力建立公共服务模式、探索公共服务体系、创新公共服务方式,从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。

乡镇政府必须坚持“以人为本”思想,树立为民服务理念。

一方面,要牢固树立全心全意为人民群众服务的思想。

在新农村建设当中,乡镇政府应始终坚持在履行自身职能的同时尊重人民群众主体地位,关心、维护和保证人民群众基本权益的实现,切实做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,切实尊重和突出农民的主体地位,努力解决农民最关注的实际问题,不断满足农民对公共产品和公共服务的需求,以实现农民的根本利益为宗旨,以获得广大农民的最大满意度为依附,真正实现乡镇政府从“权力本位”向“责任本位”转变,从“官本位”向“民本位”转变。