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政府控制与市场化的博弈

政府控制与市场化的博弈

——对韩国高等教育结构调整的反思

卢乃桂徐岚

2013-04-2018:

06:

04　　　来源：

《教育发展研究》（沪）2008年3/4期

　　　　内容提要：

韩国高等教育大众化发展历程和我国有着相似的背景，但在结构上呈现出独特性，即高度的中央集权控制以及在经费来源上对私人经费的极大依赖。

这种状况在市场化的发展趋势下产生出许多问题，引发了高等教育结构的重新调整。

质量提升、维持地区间平衡、促进高等教育机构多样性和分层化、增强内部学术管理的有效性是韩国高等教育结构调整的重要内容。

　　关键词：

高等教育分权市场化绩效责任

　　作者简介：

卢乃桂，香港中文大学香港教育研究所所长，讲座教授；徐岚，香港中文大学教育行政与政策学系博士研究生。

　　一、韩国高等教育发展的特点

　　韩国高等教育在实现大众化和普及化的过程中形成了自身鲜明的特点。

　　第一，随着二战后启动的“后发现代化”将韩国经济带入发达国家行列，韩国高等教育的发展亦十分迅速。

1945年韩国独立的时候，全国仅有19所高等教育机构，共有教职员工1490人和学生7819人。

[1]在此后五十多年里，韩国的高等教育规模经历了一场颇为壮观的扩张（见表1），尤其在1965年《学生入学条例》颁布后教育部取得了高校招生数量的决定权。

高中毕业生人数在20世纪90年代达到高峰后下降，如今高校提供的位置已经超出了实际需求，一些高等教育机构甚至出现破产或被合并。

　　第二，私人经费来源在韩国高等教育扩张的过程中发挥了重要作用。

大财团及基金会热衷于投资建立四年制大学及学院，高等教育发展在很大程度上依赖私立机构和部门（见表2）。

2005年，私立大学的数量占总数的85％，私立大学入学新生人数占总数的80％；若就初级学院（主要包括社区学院和高等专科学校）而言，这两个数字分别高达91％和96％。

　　第三，政府对高等教育的投入主要集中在国立大学上，与OECD其它国家比较，私立高校的公共经费来源非常匮乏（见表3）。

据2002年统计，私立大学开支中仅有4.4％来自政府公共经费。

绝大多数私立大学主要依赖学生学费维持生存，很少得到私人捐款或捐赠，来自学费的收入占私立大学开支的75％左右（公立大学和私立大学的平均水平为68.7％）。

[2]

　　第四，公立和私立高等教育机构都受到政府的严格控制。

主要表现在政府控制着学校的办学许可及其招生配额，甚至包括各系的招生名额；政府决定学生的入学选拔方式和学费的数额；政府制定教师的人事管理政策，例如终身教授制度、聘任晋升的条件、甚至有关退休年龄的规定等。

[3]直到1995年，政府推行以市场为导向的改革才使这种状况得以发生些许转变。

1995年及其之后的改革以放权为主要政策目标，具体措施包括促进机构多样化和专门化；使私立高等教育机构的设置标准自由化，废除大学成立认可制度；在首都之外的地方大学取消对入学限额的规定，允许院校自行决定院系间的学生人数分配；将评估与经费分配挂钩，给予基于表现的差别性补助；给予大学研究活动特别经费支持，使其研究达到世界一流水平等。

[4]但是实际上这次改革缩小国家干预高等教育管理的范围非常有限。

　　第五，高等教育机构划分等级森严，分化格局明显。

表4以四年制大学为例，按比例划分为十个层次进行比较，得出的结论基本上可以归纳为三个方面：

（1）公立大学整体水平较高，生源较好。

这不仅体现在公立大学的入学平均分比私立大学高，而且大多数私立大学分布在一半以下的位置。

（2）高校之间贫富差距显著，资源分配呈现马太效应。

顶尖10％大学的经费支出是最底层10％大学的2.74倍；如果看其所得捐赠，这种效应就更加明显，前者是后者的7.78倍。

（3）就地区性而言，首尔地区的优势相当显著，不仅在入学平均分上与其它地区有20.4分之差，顶尖10％的大学更是集中在首尔地区。

　　总的来说，韩国高等教育投入占GDP的比重远远超出各国平均值，在经济合作与发展组织（OECD）国家中名列前茅，高等教育支出在各级教育支出中的比重以及高等教育学生人数占各级学生总数的比例都高于平均值（见图1）。

这种情形与韩国民众在传统价值观中重视教育，尤其视四年制本科教育为向上层社会流动的扶梯有很大关系。

因此，韩国的补习教育闻名世界，历来有“高考地狱”之称。

韩国政府为了促进机会公平而推动的高中均等化政策和大学入学政策改革，都没有能够减少民众对私人补习教育的需求，也丝毫不能动摇韩国高等教育高度分化的格局，反而陷入了降低水平的陷阱。

[5]

　　图1高等教育支出及学生入学情况的国际比较（2001）资料来源：

同表3。

　　二、韩国高等教育发展面临的问题与结构调整

　　韩国高等教育的特点也带来一些问题，在市场化的冲击下引发了结构调整的改革。

　　首先，大众化的推进与高等教育质量的提升产生冲突。

高等教育规模的迅速扩张是以牺牲质量为代价的，主要表现在学生人均经费支出偏低，生师比过高，大量聘请兼职教师来代替全职教师，教师的工作负担偏重等。

而今，高校又面临着入学人数下降的问题，从而不得不将以量为本的发展策略调整为以质取胜，并注重制订未来发展的战略规划。

由于很多缺少政府补助的私立大学主要依赖学费收入维持日常开支，招生人数的不足无疑会直接影响到教师的工作条件和环境。

　　为提升高等教育质量，韩国政府积极推行以合作和竞争为核心的“两C政策”（cooperation&competitiveness），[6]具体措施包括：

（1）采取基于市场竞争原则的差别对待政策，改革当前的政府投入机制；

（2）通过合并、建立退场机制和促进私有化等办法对高等教育进行结构性调整，从而更加灵活地适应市场变革的需要；（3）使高等教育质量控制全面渗透到各层级院校，并敦促学校建立自评机制；（4）推行社区大学计划，以适应社会对较低层次专业技术人才的需求；（5）通过兴建终身学习城市的计划使接受高等教育成为全民的需要。

　　其次，解决教育机会的地区分布和阶层分布不均等问题面临挑战。

在韩国经济腾飞过程中，绝大部分资源被优先投放在首都地区，传统上形成了教育质量极大的城乡差距。

这种教育机会地区分布不均等造成了大量学生千方百计涌入首都就学，并以此作为毕业后留在首都发展的途径。

韩国政府不得不采取入学限额政策以严格控制涌向首都的学生潮，2003年又提出推动地方大学发展的方案。

如在公务员行政考试中增加分配给地方大学毕业生的名额，但却无法从根本上解决问题。

据统计，通过插班制度转校到首都大学的学生人数逐年上升，2000年到2003年分别为30634人、34608人、38430人和42770人，地方大学空洞化的现象不断加剧。

[7]

　　除了地区分布不平等，不同阶层享有的教育机会亦呈现相当大的差距。

为此，政府一方面取消地方大学的配额限制，一方面又引入“机会均衡配额制”，通过“定员外招生方式”吸纳低收入阶层子女入学，并计划在2009学年度将定员外招生的比例从目前的3.9％提高到11％，同时减免其全部学费。

[8]

　　再次，高等教育机构类型单一、缺乏个性。

韩国大学的等级是根据资源多寡、学生水平高低来划分的，而不是在学校的发展目标、课程设置、组织管理、经费来源或办学模式上有所区别，几乎所有的大学和学院都千篇一律。

这种情形在原有体制中可以存在，但当加剧的资源匮乏造成部分学校的生存危机，一个有区别性（包括分层和分等）的高等教育系统就成为必需。

　　从机构目标上看，政府确定了一部分研究能力较强的大学作为建设研究型大学的对象。

近年来，招生不足使得韩国的高等教育机构为了竞争生源，纷纷将目标从传统理性主义的心智锻炼转向职业主义的就业培训。

[9]随着青年失业率持续高攀，①职业主义倾向也导致大学生活发生了显著变化，甚至出现某些奇怪的现象。

例如学生放弃假期挣学分，因惧怕沦为无业者延长在校时间，为加入著名企业掀起“三星考试”热潮等。

失业现象也对韩国传统四年制大学的至尊地位提出挑战。

由于适合高学历者要求的工作岗位日趋缺乏，毕业于专科院校的学生反而更容易找到工作，于是出现了专科院校与四年制大学争夺生源的情况，两至三年制的初级学院因其课程的实用性和明确的职业导向而受到欢迎。

②另外，传统四年制大学也开始做出相应变革，例如修改专业和课程设置，提供灵活多样的修业计划，积极引入业界资源并增加学生实践锻炼的机会等。

　　最后，“教育三不政策”阻碍大学自主的实现。

“教育三不政策”是指禁止大学自主实行入学考试、禁止实行高中等级制和禁止贡献入学制。

尽管2005年的高等教育改革方案规定实行大学入学考试的完全自律化，学校可以自主决定选拔时间、考试方法和辅助参考项目等，但随时招生只是补充，国家统一的高考制度仍然存在并发挥着主导作用。

高中等级制是指根据学生毕业考试成绩对学校进行排名。

然而，韩国政府推行的均等化政策并没有消除地区之间的不平衡现象。

贡献入学制则是指学校以特例方法优待对学校和社会发展作出贡献的人的子女入学。

在政府对私立大学投入严重不足的情况下，实行贡献入学制不过是扩充财政的无奈之举，“事实上的贡献入学制”正融入学校的自主选拔标准之中。

　　自主性的缺乏导致大学内部学术管理效率低下。

当学校面临生源和经费来源双重压力时，内部管理体制改革便成为当务之急。

这不仅是一个身份重构的过程，更是一个在学术管理中引入成本收益概念的过程。

内部结构调整尤其体现在课程改革上，原本缺乏联系和过分专业化的课程被重组；在课程管理上引入跨学科和跨专业的修业途径，增强选课制度的灵活性；在课程实施上模仿企业界的项目制，增强课程内容的应用性等。

另外，内部结构调整也体现在人事管理的激励体制改革上，在教师的聘任、晋升制度中增强对绩效责任的要求，以基于表现的考核来代替传统的论资排辈。

这种效率导向的改革有效地综合了教育管理和商业管理的特点，是韩国高等教育结构调整的重要内容之一。

　　三、结构调整的途径和韩国高等教育发展的未来趋势

　　在“政府主导型”市场经济体制下，市场导向和政府调整共同主导着高等教育的未来发展趋势。

　　第一，增强大学自主是摆脱政府控制的必要条件，选择性干预是国家在集权与分权之间取得平衡的一种混合战略。

为使管理更加灵活有效，政府的角色必须从直接的调控者转变为资源分配的监督者，政府应着眼于各类型高等教育机构发展目标的制定，而不是具体管理措施的制定。

[10]为此，韩国政府试图推行问责制改革，致力于推动信息透明化和敦促规范实施，主要措施包括以下几个方面：

首先，建立透明和诚信的学校财务管理制度和会计审核制度，不仅要改革公立大学的预算会计制度，还要求私立大学将财务公开，使高等教育机构取得更多自治权。

其次，政府正在考虑放宽限制，例如允许部分院校以营利为目的、成立独立于教育部和私人财团之外的理事会、[11]建立大学校长选举机制等。

在经费分配政策上，政府一方面加大对私立院校的投入以减少其对学费的依赖，另一方面非常强调从个人层面对教师及博士研究生提供竞争性研究经费资助等。

最后，学校内部学术力量与行政力量的对比也是衡量学术自主的重要指标。

传统上，韩国教师在学术事务管理中的地位是被边缘化的，而今政府希望通过改革使得学术力量重新取得支配地位，鼓励教师参与管理，使行政管理人员成为真正意义上的辅助人员而不是决策者。

　　地方大学虽然可以自主确定招生名额，但是由于没有足够的生源，最后只能减少招生名额。

解决地区教育机会不平等，必须首先缩小地区之间经济发展的差距。

其次，还需要在良好的外部条件下改善大学的内在水平。

只有提高地方大学的教育质量和创新能力，增加对地方大学的经费投入，建设良好的基础设施，聘请优秀的师资力量，重点支持与地方发展紧密相关的专业，并发展产业园区等配套措施，才能从根本上增加地方大学的吸引力，提高地方大学毕业生的市场竞争力，自然就能够留住优秀的学生。

为此，韩国政府于2004年发起一项新大学计划，预计在未来的五年内每年投入3000亿韩元（约2.5亿美元）用于构建具有特色的地方大学。

[12]

　　第二，市场化、企业化改革或存弊端，但建立开放的竞争机制却是大势所趋。

市场化改革要求建立大学和社会的紧密联系，加强与工业界的合作关系，建立大学为基础的研究基地，培育研发人才。

由于学术也被当成市场来看待，消费者导向的教育模式便产生了，这也意味着学校更倾向于本着教育服务的理念迎合学生和社会的需要，而非坚持教育本身的价值观。

如通识教育没有得到很好的设计和组织，在市场导向的课程改革中被边缘化。

　　在人事管理上，学术职业市场尚未实现自由竞争。

这一方面是因为传统所形成的沉重包袱，使得大学不能轻易剔除不合格的教师，加上所能提供的新职位有限，从而导致了严重的老龄化倾向。

[13]另一方面，失业率上升使得攻读博士学位的学生人数增加，新毕业博士的就业需求十分庞大，出现供过于求的现象，年轻人进入教师岗位的机会越来越小。

尤其是在人文社科等市场需求较少的领域，博士失业率居高不下。

整个学术职业按职称划分呈现出一个倒金字塔式的分布模型，资深教师比例不断提高也使得学校的运行成本大大增加。

[14]由此而产生的恶性循环是，学校出于经济因素考虑不愿聘请年轻的博士毕业生，而是大量聘请廉价的兼职教师，导致教学质量的下降和高质量人才的浪费。

③

　　第三，绩效责任、表现主义受到批评，但重新回到对卓越的追求却是形势使然。

近年来，由于大学国际排名落后、国际化水平低、优秀学生流失海外等现象使得韩国大学的表现受到国人的严厉批评，政府越来越感受到要求大学的学术水平向西方一流大学靠近、达到卓越水准的压力，从而制订了建设世界一流大学计划，在资源分配上更加注重择优和集中，以保证政府有限的资源能够得到最有效的利用。

韩国政府于1999年开始推行“21世纪智力韩国（BrainKorea21）”计划，目标是为21世纪的知识社会培养一批高质量的人才，尤其重视发展以研究院为核心的研究型大学和吸引优秀博士生，在7年时间内（1999-2005年）投入的资助总额达到1.4万亿韩元（约11亿美元）。

[15]该项政策的确对一些精英高等教育机构产生了一些激励作用，使得这些学校的入学竞争更加激烈。

然而，对教学和研究之卓越的追求仍然受到扭曲的激励机制的严重阻碍，既不能得到物质上的丰厚回报，也不能享受学术上崇高荣誉。

虽然现在研究已经逐步受到重视，各校纷纷制定了鼓励教师在国际刊物发表论文的奖励措施，但教师在教学和行政管理上的责任仍然有待加强。

　　在韩国，成为大学教师就意味着取得“铁饭碗”。

但是，随着绩效责任改革，从终身制向雇用合同制的转变已经无可避免。

如何将聘任制与终身制结合起来，在激发新任教师创造性的同时，通过定期评估使已经取得终身职位的教师不松懈，是高校内部管理体制改革中迫切需要解决的问题。

在报酬体系（不仅包括工资，还包括研究经费、学术假期等）的结构上，从基于资历和服务时间长短的考量转变为注重教师的实际能力和贡献。

相应地在晋升上，论资排辈的现象逐渐被打破，制订标准的主要依据是基于教师表现的评价。

然而，目前韩国的大学教师仍然未从不需受他人约束的自由中苏醒过来，在应对突如其来的评价体制改革时普遍呈现出恐慌、抵制和束手无策的状态。

[16]推行基于表现的评价虽然是大势所趋，但也需要经历一个较长的适应过程。

　　四、结语

　　在市场化发展趋势下，高等教育结构调整展现了大学自治与政府控制的博弈。

市场化对高等教育机构的影响是通过社会政策范式的转变来体现的，即高等教育管理由国家控制模式转向国家监督模式。

[17]但是，从分权的水平和程度上说，韩国政府仍然保留了较多权力，形成一种“表面分权的集权主义”倾向。

虽然它已经致力于将直接的行政干预转变为间接的激励机制，但是政府仍然控制着评估的大权，可以通过经费分配和政策倾斜等手段来影响高等教育机构的行为。

　　韩国的例子值得我们注意，不仅是因为我国的高等教育与韩国一样有着“后发现代化”的背景和中央集权制的传统，而且在面临的挑战和发展的趋势上都有着相似性：

首先，“政府主导型模式”在经济高速发展中发挥了重要作用，但是在高等教育领域，政府干预和大学自治分别要达到何种程度、应该如何协调都是值得探索的领域。

其次，韩国政府在处理重点与均衡发展、促进教育机会公平等问题上的经验和教训，对于我国现正面临的建设世界一流大学和解决教育资源的地区分布不均衡有很大的借鉴意义。

再次，在内部管理上，如何解决教师学术职业的倒金字塔式分布对学校运行的压力，在利用绩效责任机制激发教师积极性的同时避免表现主义的偏差，对于我国大学中学术职称结构的比例失调、教师忽视教学责任履行等均有警示作用。

最后，过分的市场化可能导致大学为迎合社会和学生的需要而扭曲自身的价值观。

因此，大学如何保持适当的批判性抵制，[18]与社会密切联系又保持一定距离，也可以从韩国的例子中受到启发。

　　注释：

　　①据统计厅统计，2006年末韩国的青年失业率为7.9％，就业前景仍然不容乐观。

100多名大学生呼喊“不想当无业游民”[N].朝鲜日报，2007-08-14.

　　②据统计厅统计，2001年四年制大学毕业生就业率为56.7％，而专科大学则高达81％。

2006年1-8月，专科大学毕业生失业人数比去年同期减少1.1万人，一般大学毕业生及研究生的失业人数却比去年同期增加2.2万人。

专科大学人气扶摇直上[N].朝鲜日报，2001-11-21；大学毕业生失业率99年以来创最高纪录[N].朝鲜日报，2006-10-01.

　　③据2002年教育部统计，目前约有13000名年轻的博士毕业生无法找到学术职位，预计2002至2006年，还将有超过40000名博士进入学术劳动力市场。

　　参考文献：

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　　[7]地方大学空洞化现象不断加剧.朝鲜日报（中文版）[EB/OL]，2004-01-04.

　　[8]低收入阶层子女大学门槛将大为降低.朝鲜日报（中文版）[EB/OL]，2007-06-27.

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