全国林地保护利用规划纲要.docx
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全国林地保护利用规划纲要
全国林地保护利用规划纲要
（2010－2020年）
二○一○年六月
附表：
1.全国及各省区市林地资源现状表
2.全国及各省区市森林保有量目标表
3.全国及各省区市林地保有量目标表
4.全国及各省区市征占用林地定额表
5.全国及各省区市林地生产率目标表
6.全国及各省区市重点公益林地和重点商品林地比率表
7.全国及各省区市林地结构现状及规划表
8.东北内蒙古重点国有林区和新疆生产建设兵团规划指标表
全国林地保护利用规划纲要
（2010－2020年）
林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。
国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。
为贯彻落实科学发展观，统筹好林地资源的保护利用，不断增加森林资源，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）和《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》等法律法规和国家有关林地保护管理的方针、政策，制定《全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）。
本《纲要》主要阐明规划期内国家林地保护利用战略，明确全国林地保护利用的指导思想、目标任务和政策措施，引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置，提高林地保护利用效率，实现2020年森林覆盖率奋斗目标，实现我国在联合国气候变化峰会上提出的争取到2020年森林面积和蓄积分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米的目标。
《纲要》是指导全国林地保护利用的纲领性文件。
本《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。
第一章林地保护利用面临的形势
第一节保护利用现状
根据第七次全国森林资源清查（2004－2008年）结果，全国林地总面积30378.19万公顷，占国土面积的31.6%；森林覆盖率20.36%。
林地中，有林地18138.09万公顷，灌木林地5365.34万公顷，疏林地482.22万公顷，未成林造林地1132.63万公顷，苗圃地45.4万公顷，迹地（含采伐迹地和火烧迹地）709.61万公顷，宜林地4403.54万公顷，林业辅助用地101.36万公顷。
专栏一不同时期全国林地状况和森林覆盖率
清查时间
1973-
1976
1977-
1981
1983-
1988
1989-
1993
1994-
1998
1999-
2003
2004-
2008
林地1
（万公顷）
25509
26688.57
25969.28
25677.4
25704.73
28280.34
30378.19
有林地
（万公顷）
11978
11402.09
12268.33
12852.78
15363.23
16901.93
18138.09
人均有林地
（公顷）
0.128
0.114
0.121
0.113
0.124
0.132
0.135
森林覆盖率
12.70
12.00
12.98
13.92
16.55
18.21
20.36
注1：
林地面积以全国森林资源连续清查数据为统计口径，包含《土地利用现状分类》（GB/T210-2007）确定的林地、部分园地、部分建设用地、部分未利用地，下同。
党中央、国务院一直高度重视生态建设和林业发展，各级政府认真贯彻落实《中华人民共和国森林法》等有关法律法规和党中央、国务院的林业发展方针、政策，林地保护利用取得了明显成效。
——促进了国土绿化和森林资源持续增长。
我国森林覆盖率已从新中国成立初期的8.6%提高到20.36%。
森林面积达到19545万公顷，比改革开放初期增长61%；森林蓄积量达到137亿立方米，比改革开放初期增长34%。
尤其是近20年来，森林面积和蓄积实现了持续增长。
人工林面积达6169万公顷，居世界第一位，占全球人工林面积的38%。
仅“十五”期间，全国植树造林面积就达3993万公顷。
——实现了局部生态明显改善。
改革开放以来，国家先后实施了“三北”防护林、天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等重点生态工程。
“三北”防护林工程造林2400多万公顷，工程区森林覆盖率提高了1倍。
天然林保护工程有效保护天然林9500多万公顷，减少森林资源消耗4.26亿立方米。
退耕还林工程造林2600多万公顷，其中退耕地造林900多万公顷，工程区森林覆盖率提高两个多百分点。
全国沙化面积由20世纪末的年均扩展约3436平方公里变为目前的年均缩减约1283平方公里，总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变。
——保护了生态区位重要地区的林地资源。
2001年以来，共区划界定国家级公益林地10500多万公顷，中央财政每年支出的公益林补偿费已超过30亿元；建立了各类自然保护区总面积达12200多万公顷，约占国土面积的12.7%；已建森林公园2151处，总经营面积1597.47万公顷，有效保护了全国生态区位重要地区的林地及生物多样性。
新中国成立以来，国务院确定了重点
国有林区，并建立了一批国有林业局；还先后建立了4466个国有林场，重点林区的森林资源得到了有效的保护利用。
——提高了木材及林产品供给能力。
新中国成立60年来，累计为社会提供木材60多亿立方米，人造板、地板、家具、松香等林工产品产量居世界首位，经济林、花卉、紫胶、活性炭等林副林特产品产量居世界前列。
2008年，我国林业产业产值达到1.44万亿元，林产品进出口贸易额突破700亿美元，已跃升为世界林产品生产和贸易大国。
但必须清醒地看到，我国目前仍然存在人多林少、人与林地关系紧张的矛盾，林地保护利用依然面临着一些突出问题。
——林地总量不足，逆转日趋严重。
我国森林覆盖率仅为世界平均水平的2/3，居世界第139位，用占全球4.7%的森林支撑占全球23%的人口对生态和林产品的基本需求。
我国人均有林地面积0.13公顷，仅为世界人均水平（0.6公顷）的22%；林地逆转日趋严重，第七次全国森林资源清查数据表明，清查5年间隔期内因毁林开垦、自然灾害、工程建设等导致林地转为非林地面积达832万公顷，其中近85%逆转为其他农用地。
有林地逆转为非林地的面积为377万公顷，相当于同期全国造林面积的十分之一。
——林地质量不高，生产力低下。
我国大部分林地分布在干旱半干旱地区，土层瘠薄、水肥条件差，林地生产力低。
全国乔木林单位面积蓄积量不到86立方米/公顷，仅是世界平均水平的78%；林分平均郁闭度只有0.56，只相当于正常密度的67%；森林年净生长量仅为3.85立方米/公顷，相当于林业发达国家的一半左右。
现有森林呈现人工纯林多、混交林少，单层林多、复层林少，中幼林多、成过熟林少等现象，森林资源总体质量不高。
特别是约占我国林地总量60%的集体林地，单位面积蓄积量只有53立方米/公顷。
——林地退化明显，治理难度大。
全国有近500万公顷林地退化为疏林地，超过5000万公顷林地退化为郁闭度小于0.4的低质低效林地，尤其是西部地区、南方地区以及集体林区的林地退化十分严重。
在林地中，宜林荒山荒地、沙荒地等占到14.5%，其中超过60%的宜林地分布于西北、华北北部和东北西部等“三北”干旱、半干旱地区，造林比较困难，恢复植被难度大。
毁林开垦和征占用等消耗的多是优质林地，通过石漠化治理等增加的多是质量不高的林地。
——违法使用林地屡禁不止，管理形势严峻。
随着我国工业化、城镇化步伐的加快，各项建设对土地的需求增加，加之国家对耕地保护力度的加大，大量的用地项目大规模向林地转移，毁林开垦、蚕食林地和非法占用林地的现象日趋严重。
2006－2008年，全国共发生违法征、占用林地林业行政案件3.9万起，损失林地4.9万公顷，损失林木2.2万立方米，违法使用林地的形势依然严峻。
第二节必要性与紧迫性
——是保障国土生态安全、建设生态文明的基本要求。
随着经济社会的发展，人们对绿色生态空间和生态文化的需求迅速增长。
但目前全国生态状况整体恶化的趋势尚没有得到根本遏制，林地退化、水土流失、土地沙化依然严重，自然灾害频繁，防灾减灾任务十分繁重。
在此形势下，要实现党的十七大提出的建设生态文明、建成生态环境良好国家的新要求，完成党中央、国务院提出的到2020年森林覆盖率达到23%以上的战略目标，迫切需要统筹安排经济社会发展与生态建设用地需求，保障生态、经济、社会的协调可持续发展。
——是加强节能减排、提高林业应对气候变化能力的客观要求。
森林是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器，林业在应对气候变化的间接减排方面具有无可比拟的优势。
我国现有森林每年吸收9亿多吨碳，净吸收量达到了每年工业碳排放的8%。
在2007年的APEC会议上，中国政府提出的建立“亚太森林恢复与可持续管理网络”的重要倡议，被国际社会誉为应对气候变化的森林方案。
联合国《气候变化框架公约》第13次缔约方大会将植树造林、加强抚育、减少毁林、控制森林退化作为巴厘岛路线图的重要内容。
2007年颁发的《中国应对气候变化国家方案》将植树造林、发展森林资源作为减缓气候变化的重要措施之一。
而提高林业应对全球气候变化的能力，需要从根本上增加林地面积，提高森林保有量，从而增强森林植被的碳汇功能。
胡锦涛主席在气候变化峰会上向国际社会做出的争取到2020年比2005年森林面积增加4000万公顷、森林蓄积增加13亿立方米的目标，将保护利用林地、增加森林资源提高到了国家目标和战略高度。
——是满足市场需求、增强木材及林产品供给能力的必然要求。
随着我国经济社会的快速发展，木材及其制品的国内消费也在迅速增长，其中人造板、纸浆及纸张消费已居世界第二位。
2007年，我国林产品折算的木材消费总量约3.71亿立方米，但木材产品市场国内供给仅为2.02亿立方米，实际消费缺口超过1亿立方米。
据测算，到2020年，我国木材消费总量将提高到4.57－4.77亿立方米，木材供应缺口将长期保持在1－1.5亿立方米左右。
如此巨大的需求缺口，仅依靠进口和节约资源是远远不够的，迫切需要立足国内，统筹安排好木材及林产品生产用地，提高森林经营水平，最大限度地满足经济社会发展对木材及林产品的需求。
——是加强林地宏观调控、适应国土区域利用格局的形势要求。
当前，我国正在根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局和国土利用格局，完善区域政策，调整功能布局，形成合理的空间开发结构。
林地作为巩固并扩大绿色生态空间、改善生态环境、保障生态安全的重要载体，为适应国家新时期区域发展战略，需要及时调整适应于国土区域开发利用格局的林地保护利用结构、布局、管理政策和措施，实行分区施策、分类指导、分级管理。
第二章指导思想与目标任务
第一节指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，发展现代林业，建设生态文明，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，统筹协调林地保护与利用的关系，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，为经济社会可持续发展奠定坚实基础。
要遵循以下基本原则：
——严格保护，突出重点。
按照现代林业发展和生态文明建设的战略要求，严格保护现有林地资源，积极拓展绿色生态空间。
对生态区位重要和生态脆弱区域林地，以及高效生产木材、木本粮油和生物质能源林地进行重点保护。
——持续利用，提高效益。
按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，转变林业发展和林地利用方式，科学使用林地，充分发挥林地生产力，促进林地利用从粗放低效向集约高效转变。
——优化结构，合理布局。
根据经济社会发展对林地的多功能需求，优化林地保护利用结构与空间布局，统筹生态、生产、建设使用林地需求，分区明确林地利用方向和重点，合理配置林地资源。
——强化调控，科学管理。
创新林地保护利用管理的机制和政策，强化规划实施保障措施，增强林地管理参与宏观调控的有效性和针对性。
遵循自然规律和经济规律，因地制宜，分区施策，分类管理。
第二节规划目标
——林地总量适度增加。
到2020年，林地保有量增加到31230万公顷，占国土面积的比重提高到32.5%以上。
——森林保有量稳步增长。
到2020年，全国森林保有量达到22300万公顷以上，比2005年增加4200万公顷左右，比2010年增加2230万公顷左右，森林覆盖率达到23%以上。
——林地保护利用结构逐步优化。
到2020年，重点公益林地达到12490万公顷，占到林地总面积的40%；重点商品林地达到5000万公顷，占到林地总面积的16.1%。
——林地生产力明显提高。
到2020年，全国林地生产率达到90立方米/公顷以上，现有乔木林地的林地生产率力争达到102立方米/公顷；全国森林蓄积量增加到150亿立方米以上，比2005年增加约23亿立方米左右，比2010年增加约12亿立方米左右；通过实施森林经营、控制消耗等措施，全国森林蓄积量力争达到158亿立方米。
——建设项目征占用林地规模逐步得到严格控制。
2011－2020年，全国征占用林地总额控制在105.5万公顷以内。
专栏二林地保护利用的主要规划指标
属性
指标
涵义
2020年
约
束
性
森林保有量
（万公顷）
一定时期确保森林覆盖率目标实现的最低森林面积1
22300
征占用林地定额（万公顷）
各类建设用地征用、占用林地面积上限
105.5
预
期
性
林地保有量
（万公顷）
一定时期确保实现森林覆盖率等战略目标的最小林地面积
31230
林地生产率2
（立方米/公顷）
森林（乔木林）单位面积蓄积量，是反映林地生产潜力的重要指标
102
重点公益林地
比率（%）
重点公益林地面积与林地总面积之比
40.0
重点商品林地
比率（%）
国家和地方建设的用材林、木本粮油林、生物能源林基地面积之和与林地总面积之比
16.1
注1：
森林面积为有林地和国家特别规定灌木林地面积之和；
注2：
衡量林地生产率的指标有蓄积量、生物量、生长率、经济产出等不同指标，本《纲要》仅选用单位面积蓄积量，重点针对有林地。
表中的指标指现有乔木林地的林地生产率。
第三节主要任务
——以严格保护为前提，确保林地规模适度增长。
通过严格林地用途管制，严厉打击毁林开垦和违法占用林地等措施，防止林地退化，减少林地逆转流失数量；通过生态自我修复和加大对石漠化沙化土地、工矿废弃地、生态重要区域的治理等，有效补充林地数量，确保全国林地资源动态平衡、适度增长。
——以增加森林面积为重点，确保森林覆盖率目标实现。
采取重点生态工程带动、激励社会力量广泛参与等措施，通过加快宜林地造林绿化，加强生态脆弱区的生态治理，有针对性地规划和实施退化林地修复工程等，增加森林面积，为实现森林覆盖率目标、建设现代林业和生态文明提供基础保障。
——以科学经营为核心，大力提高森林质量和综合效益。
加大投入力度、政策扶持和科技支撑，建立林地质量评价定级制度，科学利用林地，提高森林经营水平；实施森林质量工程和木本粮油工程，挖掘林地增产增收潜力，大幅度提高森林质量和林地生产力，构建健康稳定的森林生态系统。
——以优化结构布局为手段，统筹区域林地保护利用。
围绕我国可持续发展林业战略，分区、分类、分级确定林地保护利用方向、重点、政策和主要措施，保障重点公益林、重点工程建设、木材及林产品生产基地、国家生态屏障等对林地的需求。
对不同区域林地实行有针对性的差别化保护利用政策，规范林地利用秩序，促进林地利用的区域协调，确保全国林地保护利用整体效益最大化。
——以创新管理制度为突破，形成林地保护利用管理新机制。
完善用途管制、定额转用、分级保护、差别管理等林地保护利用制度和差别化补偿政策等；综合运用法律、经济、行政、技术等手段，改革和完善林地保护利用机制，形成有利于保护林地和发展森林资源的管理机制，提高林地保护利用宏观调控能力，强化规划实施执行力。
第三章全面保护林地
按照发展现代林业和建设生态文明的要求，严格实施用途管制，认真落实林地分级管理，切实保护现有森林，有效补充林地数量，引导节约使用林地，确保林地资源稳定增长。
第一节严格用途管制
——严格限制林地转为建设用地。
林地必须用于林业发展和生态建设，不得擅自改变用途；进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，应当依法办理审核手续。
国家每5年编制或修订一次征占用林地总额，并将总额指标按年度分解到省（区、市）。
2011－2020年，总额控制在105.5万公顷以内。
——严格控制林地转为其他农用地。
禁止毁林开垦、毁林挖塘等将林地转化为其他农用土地。
在农业综合开发、耕地占补平衡、土地整理过程中，不得挤占林地。
对国有林业局、国有林场已经开垦种植、破坏的林地要逐步还林。
——严格保护公益林地。
合理区划界定公益林地，全面落实森林生态效益补偿基金制度和管护责任制。
严禁擅自改变国家级公益林的性质、随意调整国家级公益林地的面积、范围或降低保护等级。
禁止在国家级公益林地采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设占用征用国家级公益林地。
除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得占用征用一级国家级公益林地。
——加大对临时占用林地和灾毁林地修复力度。
临时占用林地期满后必须按要求恢复林业生产条件，及时植树造林，恢复乔灌植被。
加强林地和森林生态系统的防灾、抗灾、减灾能力建设，减少自然灾害损毁林地数量，国家对灾毁林地应及时进行修复治理。
第二节实行分级管理
——科学划分林地保护等级。
坚持全面保护与突出重点相结合的原则，根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，对林地进行系统评价定级，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个保护等级。
Ⅰ级保护林地是我国重要生态功能区内予以特殊保护和严格控制生产活动的区域，以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的。
包括流程1000公里以上江河干流及其一级支流的源头汇水区、自然保护区的核心区和缓冲区、世界自然遗产地、重要水源涵养地、森林分布上限与高山植被上限之间的林地。
在现有1385.82万公顷的基础上，规划到2020年，增加187万公顷。
Ⅱ级保护林地是我国重要生态调节功能区内予以保护和限制经营利用的区域，以生态修复、生态治理、构建生态屏障为主要目的。
包括除Ⅰ级保护林地外的国家级公益林地、军事禁区、自然保护区实验区、国家森林公园、沙化土地封禁保护区和沿海防护基干林带内的林地。
在现有9131.99万公顷的基础上，规划到2020年，增加572万公顷。
Ⅲ级保护林地是维护区域生态平衡和保障主要林产品生产基地建设的重要区域。
包括除Ⅰ、Ⅱ级保护林地以外的地方公益林地，以及国家、地方规划建设的丰产优质用材林、木本粮油林、生物质能源林培育基地。
规划到2020年，划定11111万公顷。
Ⅳ级保护林地是需予以保护并引导合理、适度利用的区域，包括未纳入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级保护范围的各类林地。
专栏三各级林地面积与比重
单位：
万公顷
保护等级
Ⅰ级保护
Ⅱ级保护
Ⅲ级保护
Ⅳ级保护
现状1
面积
1385.82
9131.99
9204.20
10656.18
占林地比例%
4.56
30.06
30.31
35.07
2020年
面积
1573
9704
11111
8842
占林地比例%
5.04
31.07
35.58
28.31
注1：
我国目前还未建立林地分级保护制度，现状数据是按照统一分级标准对第七次全国森林资源清查（2004－2008年）中林地的分类结果。
——实施林地分级保护管理。
根据林地的保护等级，分别制定相应的保护、利用和管理措施。
Ⅰ级保护管理措施：
实行全面封禁保护，禁止生产性经营活动，禁止改变林地用途。
Ⅱ级保护管理措施：
实施局部封禁管护，鼓励和引导抚育性管理，改善林分质量和森林健康状况，禁止商业性采伐。
除必需的工程建设占用外，不得以其他任何方式改变林地用途，禁止建设工程占用森林，其他地类严格控制。
Ⅲ级保护管理措施：
严格控制征占用森林。
适度保障能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地，从严控制商业性经营设施建设用地，限制勘查、开采矿藏和其他项目用地。
重点商品林地实行集约经营、定向培育。
公益林地在确保生态系统健康和活力不受威胁或损害下，允许适度经营和更新采伐。
Ⅳ级保护管理措施：
严格控制林地非法转用和逆转，限制采石取土等用地。
推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。
第三节加强森林保护
——严格保护森林。
围绕不同时期森林覆盖率奋斗目标，国家、省、市、县各级行政区域分别设定森林保有量目标，切实加强对有林地和生态脆弱地区灌木林地的保护，提高林地利用率，确保森林面积总量逐步增加。
——实行森林面积占补平衡。
强化对征占用林地的控制和引导，实行建设项目所在县级行政区域内的森林（有林地和国家特别规定的灌木林）占补平衡。
征占用林地收缴的森林植被恢复费，必须优先用于统一安排植树造林，恢复的森林植被不得少于因征占用林地而减少的森林面积，并且不降低林地生产力。
——遏制林地退化。
推广应用先进科技成果和实用技术，防止并减少森林土地退化；对已经退化为疏林地、灌丛和荒山荒地的有林地，有针对性地规划和实施退化林地修复工程。
第四节积极补充林地
——增加林地资源。
切实落实国家退耕还林政策，对于生态重要区域的陡坡耕地和生态脆弱区域的沙化耕地，在与耕地保护、农业发展协调的基础上，按照国家部署逐步实行退耕还林。
对于石漠化严重地区、退化土地等，符合植被恢复条件的，应积极封育恢复、造林绿化、修复生态，多种途径增加林地资源。
推行森林省、森林城市、森林社区、森林乡村建设，积极拓展绿色生态空间。
——加强宜林闲置地整治。
对政府收回的闲置土地，原属于林地的，应当优先用于林业生产经营活动。
加强废弃工矿、废弃山区村庄及村中空闲地的整治，对其中坡度25度以上的，应按照宜林则林的原则，优先用于植树造林。
第五节引导节约用地
——适度保障国家基础设施及公共建设使用林地。
保障国家能源基地、国家级电网、油气干线管网、干线公（铁）路、港口、机场、水利工程等国家基础设施建设用地。
引导建设项目节约使用林地，适当配套绿化工程，扩大防护林地面积。
——控制城乡建设使用林地。
加强城镇（村屯）配套绿化林、游憩林、绿化进校、绿化进厂矿（企业）工程等城市森林建设。
对农村人口转移后的废弃坡地实施植被恢复治理，保持城镇建设使用林地与生态恢复新增林地的动态平衡。
——限制工矿开发占用林地。
限制独立选址的工业、矿产资源开发项目使用公益林地、天然林地和重点商品林地。
矿山用地实行生态优先、缴费使用、保障恢复、占补平衡政策，禁止私挖滥采，无序开发。
建立矿山开发配套实施生态工程制度，对生态状况严格监控。
——规范商业性经营使用林地。
规范旅游经营设施等用地，适度保障符合自然保护区、森林公园、省级旅游度假区规划的生态旅游用地。
严格控制其他旅游开发项目使用公益林地和重点商品林地。
鼓励新建工业企业由林地资源紧缺地区向林地资源相对充足，特别是低保护等级、低质量等级林地资源较充足的地区疏散，减少优质林地改变用途。
——制定征占用林地项目禁限目录。
根据国家产业发展政策、土地供应政策等，在国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的基础上，定期细化制定、颁布、实施禁止和限制使用林地项目目录。
修订和完善国有林区、国有林业局（场）基建项目使用林地标准。
制定限制经营性项目使用林地相应的约束性措施。
通过行政、经济补偿、市场等手段引导建设项目节约使
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